Una propuesta de reforma de las reglas fiscales de la UE

Indice

Resumen ejecutivo – 5
Introducción 7 – 9
(1) La necesidad de una capacidad fiscal permanente 10 – 13
(2) Reformar el brazo preventivo 15 – 17
(3) Reformar el brazo correctivo 19 – 21
(4) Gobernanza y titularidad 23 – 24
Anexos 25 – 26

Resumen ejecutivo

Es necesario reformar el marco fiscal de la UE. Las reglas actuales son asimétricas, tienen un sesgo procíclico y carecen de transparencia y de apropiación política por parte de los Estados miembros.
El impacto fiscal de la crisis del COVID hace inevitable la reforma. El escenario macroeconómico actual, con niveles de deuda pública por encima del 100% del PIB, agrava los problemas y deficiencias del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
No reformar no es una opción. O la Comisión aplica de forma estricta las reglas vigentes, lo que podría hacer descarrilar la recuperación, o las ignora, minando la autoridad y la reputación de las instituciones europeas.
La Comisión debería plantear una ambiciosa propuesta de reforma y forzar un debate en el seno del Consejo para promover cambios de calado en el marco fiscal. Consideramos que existen varias opciones de reforma políticamente aceptables y que podrían mejorar el marco vigente, incluyendo los mecanismos e instituciones creados durante la última década. Se podría prevenir el despilfarro fiscal, estimular el crecimiento económico mediante reformas y garantizar la implicación de las instituciones nacionales en el proceso, además de mejorar la distribución y control de riesgos. Debería darse máxima prioridad a la propuesta de la Comisión y evitar cualquier retraso innecesario.
El pilar principal de la reforma sería una capacidad fiscal central permanente que consolide e institucionalice el instrumento Next Generation EU, transformándolo en un mecanismo paneuropeo de inversión. Se encargaría de financiar bienes públicos europeos (en especial inversiones verdes y digitales, con externalidades positivas considerables). Facilitaría la transición de los Estados miembros hacia una posición fiscal más sólida y sostenible no basada en valores de referencia arbitrarios (como la regla del 60% para la deuda), sino como resultado de un proceso de análisis e interacción continua con las instituciones europeas.
El objetivo ha de ser el retorno a posiciones fiscales equilibradas. Una vez conseguido, el mecanismo preventivo se basaría en una regla simple para el gasto primario (junto con una protección complementaria para países altamente endeudados) que reemplazaría a otros indicadores, como el del saldo estructural o el expenditure benchmark.
La reforma del mecanismo preventivo vendría acompañada de un refuerzo de la rendición de cuentas de los Programas de Estabilidad y Convergencia y los Planes Presupuestarios nacionales, a lo que se sumaría una mejora de la evaluación de la política fiscal de los Estados miembros a través de la creación de un nuevo Sistema Europeo de Instituciones Fiscales Independientes.
En cuanto al mecanismo correctivo, proponemos la derogación de la regla de reducción del 1/20 de la deuda y la reforma del Procedimiento de Déficit Excesivo, de tal manera que únicamente pueda activarse considerando los indicadores de deuda y déficit de forma simultánea. Las recomendaciones deberían limitarse a los factores fiscales estructurales causantes de los déficits excesivos, y no se exigirían en caso de que el déficit excesivo se deba a perturbaciones asimétricas.
Por último, el debate debería abordar otros aspectos de la gobernanza de la Eurozona, como el aumento de los recursos propios de la UE y la emisión de deuda comunitaria. Conviene reforzar la rendición de cuentas dotando al Parlamento Europeo de capacidad de supervisión de la política fiscal y tributaria, revirtiendo la tendencia intergubernamental. El Mecanismo Europeo de Estabilidad y otros organismos intergubernamentales deberían integrarse plenamente en los tratados europeos, y se debería institucionalizar la figura de un ministro de Finanzas Europeo/vicepresidente de la Comisión, presidente permanente del Eurogrupo/ECOFIN y representante del euro en foros internacionales.

Introducción

La pandemia del COVID-19 ha desencadenado una crisis económica sin precedentes. Los Estados miembros y las instituciones de la UE se apresuraron a desplegar una red de protección económica para los ciudadanos confinados. La Comisión Europea activó la cláusula de escape del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC, en adelante el Pacto), autorizando formalmente a los Estados miembros a desviarse de la senda hacia una posición fiscal equilibrada, dejando operar plenamente a los estabilizadores automáticos y acometiendo medidas expansivas discrecionales. El Consejo Europeo concedió préstamos a los Estados miembros destinados a programas de apoyo al empleo, creando un Instrumento de Apoyo Temporal para Atenuar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia (SURE por sus siglas en inglés). El Banco Central Europeo lanzó un Programa de Compras de Emergencia para la Pandemia (Pandemic Emergency Purchase Programme, PEPP) para tranquilizar a los mercados, al tiempo que el Consejo y el Parlamento aprobaban un histórico plan de recuperación, el Next Generation EU (NGEU). La UE parece haber aprendido de los errores cometidos tras la crisis financiera de 2008, cuando la austeridad debilitó la cohesión social, produjo un daño económico innecesario y creó una volatilidad política que aún perdura.

Sin embargo, la respuesta actual frente a la pandemia del COVID-19 va más allá de un intento de evitar los errores del pasado. El escenario económico es notablemente distinto: si la década de los 90 se caracterizó por la Gran Moderación –con una inflación baja, tipos de interés moderados, crecimiento económico sostenido y estabilidad macroeconómica–, la década posterior a la Gran Recesión se ha caracterizado por riesgos deflacionarios, tipos de interés bajos o negativos, y un bajo crecimiento –que se ha dado en llamar ‘estancamiento secular’–.^[1] Mientras que el primer escenario hacía que mantener los niveles de deuda y déficit establecidos en Maastricht fuera relativamente fácil, el contexto actual dificulta la aplicación de un marco fiscal uniforme para las políticas presupuestarias.

La necesidad de medidas excepcionales para combatir la pandemia y atenuar su impacto económico ha disparado los niveles de déficit y deuda pública. En el primer trimestre de 2021 la deuda pública de la Eurozona ha superado, por primera vez en la historia, el 100% del PIB (14 puntos porcentuales más que el año anterior). La situación ha hecho necesaria la reforma de la arquitectura fiscal de la UE, entendida como la capacidad de coordinación a nivel europeo en materia fiscal y un conjunto de reglas y pautas.^[2] Regresar al Pacto vigente parece poco realista. Sin embargo, si no se alcanza un acuerdo para reformar la arquitectura fiscal, en 2023 la UE se va a encontrar ante un dilema imposible: volver a aplicar la austeridad para garantizar el cumplimiento de las reglas vigentes y hacer descarrilar la recuperación económica, o ignorarlas por completo, lo que dañaría a las instituciones de la UE y el respeto a la normativa comunitaria.

La necesidad de resolver este bloqueo dominará el debate político entre los ministros de Finanzas de la UE durante 2022. Si bien nos unimos a un debate en curso, nuestra intención es promoverlo, especialmente en España, y contribuir al proceso de consulta pública que la Comisión Europea ha puesto en marcha recientemente.^[3] Así, nuestra propuesta incluye una serie de reformas para las reglas fiscales de la UE:

Implementar una capacidad fiscal permanente de la UE, mediante la consolidación e institucionalización del NGEU como herramienta de inversión discrecional, que ayude a los Estados miembros a alcanzar una posición fiscal sostenible, que ya no vendría definida por unos indicadores arbitrarios de déficit y deuda, sino a través de un diálogo permanente con las instituciones de la UE.
Un brazo preventivo regido por una regla de gasto primario clara y observable, que actuaría como el marco de referencia objetivo y permanente para el Estado miembro una vez alcanzada una posición fiscal equilibrada. La regla podría incluir una salvaguarda para países con altos niveles de endeudamiento, al tiempo que reemplazaría a otros indicadores, como el saldo estructural o el expenditure benchmark.
Fortalecer la rendición de cuentas en torno a los Planes Presupuestarios anuales y los Programas de Estabilidad y Convergencia, por medio de un mayor diálogo entre las instituciones nacionales y la Comisión.
La creación de un Sistema Europeo de Instituciones Fiscales Independientes compuesto por la Comisión, el Mecanismo Europeo de Estabilidad y las instituciones fiscales independientes, cuyo cometido sería contribuir a la evaluación de las políticas fiscales de los Estados miembros.
Una reforma del Procedimiento de Déficit Excesivo, de manera que sólo pueda activarse teniendo en cuenta simultáneamente los indicadores de deuda y déficit. La regla de reducción de 1/20 de la deuda quedaría suprimida.
Recomendaciones para corregir los déficit excesivos prestando atención a factores fiscales estructurales –con especial hincapié en los elementos permanentes del presupuesto–. Dichas recomendaciones no serían exigidas en caso de déficit excesivos derivados de perturbaciones asimétricas (ya que la capacidad fiscal común sería la encargada de ayudar a los Estados miembros a recuperar una posición fiscal razonable).
Un marco de gobernanza y asunción de responsabilidad basado en una idea sencilla: la supervisión y el control fiscal democráctico tienen que situarse en el nivel en el que se toman las decisiones. En el ámbito nacional, los parlamentos nacionales tienen que asegurarse de que el gobierno se ciña a la regla de gasto. A nivel europeo, el Parlamento Europeo debe garantizar que la capacidad fiscal central aglutine los recursos necesarios y que el dinero pueda cubrir las lagunas de inversión pública e incentive las reformas pertinentes entre los Estados miembros.

[1] Sobre este tema, véanse B. Bernanke (2004), “The Great Moderation”, Remarks at the meeting of the Eastern Economic Association; y R Lukasz y L. Summers (2019), “On secular stagnation in the industrialized world”, Brooking Papers on Economic Activity, The Brookings Institution.

[2] F. Steinberg (2021), “La nueva realidad de la política fiscal y sus implicaciones para España”, ARI, Real Instituto Elcano.

[3] Sobre propuestas anteriores, véanse O. Blanchard et al. (2021), “Redesigning EU fiscal rules: from rules to standards”, Working Paper nr 21/1, Peterson Institute for International Economics; M. Buti y M. Messori (2021), “The search for a congruent euro area policy mix: vertical coordination matters”, VoxEU.org; P. De Grauwe (2021), “Euro Area fiscal policies and capacity in post-pandemic times”, Parlamento Europeo; Consejo Fiscal Europeo (2021), Informe Anual; O. Francová et al. (2021), “EU fiscal rules: reform considerations”, Discussion Paper Series 1/7, Mecanismo Europeo de Estabilidad; y Á. Ubide (2021), “An all-weather economic policy framework for the euro area”, VoxEU.org.