Resumen ejecutivo[1]
La guerra en Ucrania ha supuesto un shock geopolítico para Europa y un shock cultural para la Unión Europea (UE). Nos recuerda que el uso de la fuerza sigue siendo un factor determinante en las relaciones internacionales (y europeas) y cuestiona la idea de que los vínculos económicos con potencias como Rusia (o China) contribuirían a su aperturismo político. La guerra avalaría las llamadas recientes de líderes europeos a la necesidad de “redescubrir la geopolítica” o el “lenguaje del poder”, emplazando a Europa a trascender una concepción de la política exterior y de seguridad excesivamente legalista o normativa y a alinear políticas económicas y prioridades estratégicas. Concretamente, el repunte de la rivalidad interestatal y los desafíos ruso y chino a los niveles regional y global del orden internacional, parecen consolidarse como principales elementos estructuradores de la política exterior europea y las relaciones transatlánticas. Por otro lado, el liderazgo mostrado por Estados Unidos (EEUU) ante la agresión rusa en Ucrania, el aumento de la brecha económica entre EEUU y la UE en las últimas dos décadas y las perennes divergencias intra-europeas en materia de seguridad y defensa subrayan la existencia de importantes obstáculos en el camino hacia una mayor “autonomía estratégica” europea. Sin embargo, las dudas acerca del compromiso de Washington con Ucrania a corto y medio plazo o la decisión estadounidense de priorizar la rivalidad con China a largo plazo empujarían a los europeos a asumir una mayor responsabilidad estratégica.
España debe convencerse a sí misma de que puede desempeñar un papel proactivo en el ámbito internacional, lo cual requiere un cambio de mentalidad y cultura estratégica.
La guerra en Ucrania parece también haber acelerado y agudizado otras tendencias relevantes en el sistema internacional, como la creciente asertividad de potencias regionales (por ejemplo, la India o Brasil) que rechazan alinearse en el contexto de la rivalidad política entre Occidente y Rusia o China, y que a su vez buscan alternativas al orden internacional “liberal” surgido tras la Segunda Guerra Mundial. Cabe también destacar la creciente desafección del llamado “sur global” hacia Occidente, tal y como ilustra el reciente repunte de inestabilidad en Oriente Medio. Se acusa a Occidente de dobles estándares y de no prestar atención a sus guerras y crisis varias de la misma manera que se hace con Ucrania. Por su parte, Rusia y, sobre todo, China, buscarían aprovechar esta desafección y explotar el sentimiento de agravio (histórico) en el sur global para degradar la posición e imagen de Occidente y Europa en el mismo. Dicho esto, el sur global se movería en un espacio de indefinición o no alineamiento geopolítico y se guiaría por el pragmatismo (¿qué grandes potencias me aportan más ventajas según qué casos?). La batalla por el sur global no se reduciría por tanto a un simple alineamiento general de éste con Rusia (o China) o con Occidente/Europa, sino que pequeños cambios o matices en el posicionamiento de distintos actores del sur global podrían tener importantes consecuencias geopolíticas en distintos ámbitos geográficos o funcionales.
Ante este escenario, España aspira a ejercer de “punta de lanza” en la batalla occidental y europea por el sur global, en virtud de su condición de puente geopolítico entre Europa, América y África; de sus lazos culturales y económicos con buena parte del sur global, especialmente América Latina y, en menor medida, África; y de una imagen generalmente positiva en zonas como Oriente Medio y Asia. Para alcanzar esta aspiración de “punta de lanza”, España debe convencer a tres públicos clave: a sí misma; a Europa y Occidente; y al sur global.
En primer lugar, España debe convencerse a sí misma de que puede desempeñar un papel proactivo en el ámbito internacional, lo cual requiere un cambio de mentalidad y cultura estratégica. En concreto, debe superarse el reflejo excesivamente normativo y seguidista (dejar que Europa piense por ella) que a menudo ha caracterizado la política exterior española y reconciliarse con el concepto del interés propio (nacional). La transición hacia un mundo caracterizado por el repunte de la rivalidad interestatal emplazaría a España a trascender una visión de las relaciones internacionales marcada por la búsqueda de un multilateralismo integrador como solución a problemas de índole transnacional (ej. terrorismo, crimen organizado, cambio climático, etc.) y por una concepción de España como país “nodal”, que aspiraría a tejer relaciones a izquierda y a derecha sin discriminar claramente entre socios, aliados y competidores.
La metáfora de punta de lanza evocaría una actitud no belicista sino de proactividad y de proyección, que partiría del reconocimiento de la rivalidad interestatal como principal eje articulador de las relaciones internacionales y de un diagnóstico claro de cuáles son los referentes geoestratégicos de España (Europa y Occidente) así como sus competidores geopolíticos, si bien se retendría de la metáfora de “país nodal” la importancia de tender puentes hacia un sur global cuyo alineamiento es fluido y está en disputa. Esta transición “cultural” o conceptual requiere reforzar las bases del poder nacional y aumentar significativamente los recursos dedicados a la proyección exterior, especialmente en regiones como América Latina o África, donde se ha retrocedido o se boxea por debajo del peso y las aspiraciones españolas. En este sentido, y sin obviar la existencia de divisiones políticas internas, cabe resaltar que, a diferencia de otros países de nuestro entorno, la política exterior genera un amplio consenso interno –la proyección hacia fuera ha sido históricamente, y sigue siendo, uno de los principales elementos cohesionadores de España–. Cabe también señalar que esta afirmación del interés propio (nacional) no está ni mucho menos reñida con el europeísmo. Al contrario: una Europa fuerte requiere Estados fuertes y proactivos, que contribuyan a alimentar y desarrollar la política exterior europea. España debe también convencer tanto a Europa y a Occidente como al sur global de su capacidad para ejercer de punta de lanza. Por un lado, la interiorización del repunte de la rivalidad interestatal y la articulación de un relato público claro sobre los desafíos ruso y chino son indispensables para la credibilidad estratégica de España en Europa y el resto de Occidente. En este sentido, cabe señalar que España ha logrado avances importantes en los últimos años. Por otro lado, España debe promover una estrategia y un relato hacia el sur global que parta de una comprensión de sus dinámicas y necesidades propias y vaya más allá de la exigencia de adoptar marcos occidentales.
[1] Este análisis emana de las discusiones en una reunión del Grupo de Trabajo sobre “Política exterior, seguridad y defensa”, celebrada en la oficina del Real Instituto Elcano en Bruselas el 14 de junio de 2023. El autor agradece a Guillermo Ardizone, Félix Arteaga, Mario Esteban, Raquel García, Rubén Díaz-Plaja, Álvaro Imbernón, Emilio Lamo de Espinosa, Enrique Feás, Elena Gómez Castro, María Lledó, Mira Milosevich-Juaristi, Ignacio Molina, Miguel Otero Iglesias, Nereo Peñalver, Charles Powell, José Juan Ruiz, Fidel Sendagorta, Pedro Serrano, Federico Steinberg, Federico Torres Muro y Camilo Villarino sus comentarios sobre versiones previas de este análisis. El autor es el único responsable del contenido de este documento, así como de cualquier error u omisión.
