Resumen ejecutivo
Este documento aborda cómo la Unión Europea (UE) debe reforzar su capacidad de actuación y mejorar su gobernanza considerando la magnitud de los desafíos que afronta y, en particular, la perspectiva de que los Estados miembros pasen a ser 35 a medio plazo.
Desde que se firmara hace 20 años el Tratado Constitucional, la UE no ha impulsado ninguna iniciativa estratégica de mejora en su funcionamiento y catálogo de competencias. En el tiempo transcurrido desde entonces ha habido actuaciones reactivas, incluyendo el Tratado de Lisboa que justo trató de reparar la ratificación fallida de la Constitución Europea, pero han sido reformas acotadas al objetivo de sortear las diversas crisis sucesivas: la de deuda en la Eurozona, la pandemia y la agresión rusa, entre otras.
Incluso si se acepta que hasta ahora se han ido gestionado medianamente bien esas situaciones, las perspectivas de éxito ante nuevos retos se ven muy limitadas por la complejidad interna y el escaso presupuesto de la UE actual. Acometer una reforma de políticas, financiación y funcionamiento institucional es pues muy conveniente para no comprometer el futuro a 27 y premisa imprescindible si se desea hacer posible una nueva ampliación.
Lo cierto es que el panorama político global y doméstico ha cambiado rápida y significativamente. La UE debe adaptarse, en el lado externo, a un mundo de rivalidad geopolítica y seguridad económica que han sustituido al multilateralismo y la apertura comercial. Y, en el plano interno, a la creciente fragmentación política y el auge del euroescepticismo en algunos Estados miembros que hacen cada vez más difícil tomar decisiones conjuntas.
Las vulnerabilidades y prioridades de Europa (seguridad, pérdida de competitividad, emergencia climática o demografía) están bien diagnosticadas en el Informe Draghi y otros ejercicios de reflexión. También la necesidad de adecuar los poderes y mejorar la gobernanza de la UE si se quieren afrontar con un mínimo vigor. Pero lograr el impulso y consenso necesarios que permita dar el paso no es fácil, incluso si esa reforma no significa un nuevo Tratado.
En ese sentido, la incorporación de los Balcanes Occidentales, Ucrania o Moldavia, en vez de ser un riesgo añadido para la coherencia y estabilidad del proceso de integración, se convierte en una oportunidad para fortalecerlo, ya que resulta impensable que ésta pueda llevarse a cabo si no hay una adaptación previa o en paralelo. Lo cierto es que las adhesiones de nuevos miembros han sido históricamente un motor de transformación. Cuando se produjeron a mitad de los años 80, 90 y primera década del siglo XXI fueron casi simultáneas a sendas revisiones del derecho primario (Acta Única, Maastricht/Ámsterdam y Lisboa) que profundizaron el proyecto con más poderes, recursos y un funcionamiento más democrático y eficaz.
La primera de las áreas clave a reformar que aborda el documento es la de las políticas comunes y del marco financiero. La razón de hacerlo así es que, tal y como mantiene el mismo Consejo Europeo, éste es el primer paso para lograr una reforma parsimoniosa. La entrada de nuevos países, todos ellos con economías menos desarrolladas que los actuales miembros, ejercerá una presión considerable sobre el presupuesto de la UE. Para financiar estas nuevas necesidades, será necesario repensar algunas de las políticas tradicionales (agricultura y cohesión) y aumentar el montante del marco financiero plurianual.
Además, considerando el aumento de los compromisos de gasto en bienes públicos europeos que se ha ido produciendo en los últimos años, el documento destaca la necesidad de una mayor flexibilidad en el lado del ingreso, con verdaderos recursos propios europeos que superen la lógica de las contribuciones nacionales. También sugiere la emisión de deuda conjunta a largo plazo, similar al programa Next Generation EU, pero de forma estructural. Este tipo de financiación permitiría a la UE afrontar inversiones estratégicas a gran escala en áreas como la transición energética, la digitalización y la defensa, al tiempo que se asegura de que los nuevos miembros puedan ponerse al día con las economías más desarrolladas.
Además de la financiación, la UE debe perfeccionar su política económica y monetaria, lo que incluye completar la unión bancaria, desarrollar una verdadera unión de mercados de capitales para retener o atraer ahorro, revisar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento para incluir indicadores sociales y de inversión, e incluir objetivos de crecimiento y empleo en el mandato del Banco Central Europeo (BCE). En las políticas donde debe actuarse más a nivel europeo para ganar competitividad, la base jurídica de los tratados actuales parece suficiente, pero es posible que sea necesario reforzar la competencia compartida en salud pública o subsidio de desempleo.
En lo que respecta al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, la ampliación tendrá repercusiones sistémicas sobre el espacio Schengen, la política de inmigración y la cooperación policial y judicial. Por eso se postula vincular directamente la eliminación de fronteras físicas interiores con la aplicación de una política migratoria común y someter a mayor control la aplicación armonizada de las reglas que vertebran todos los mecanismos de justicia e interior basados en la confianza. Por último, en Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) se expresa la necesidad de superar la unanimidad a través de la extensión a este ámbito de una fórmula de mayoría súper-cualificada, así como explorar el uso de las pasarelas y las abstenciones constructivas. Asimismo, se asume la necesidad de asegurar un crecimiento equilibrado de la industria de defensa entre los Estados miembros, sin perdedores en el proceso. Desde el punto de vista de la ampliación, se defiende abordar de modo honesto cómo operaría para nuevos Estados miembros que no sean parte de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y no controlen todo su territorio la cláusula de defensa mutua entre los Estados miembros.
A continuación, el documento aborda las propuestas en el terreno institucional para que la UE mejore su capacidad de acción. Si la estructura actual no es adecuada para generar procesos ágiles, con más de 30 miembros resultará imposible que no haya muchos más bloqueos. Por eso, como recomendación principal se sugiere como reforma clave la extensión del uso de la mayoría cualificada en lugar de la unanimidad en áreas como la política exterior y la fiscalidad.
En cuanto a la Comisión Europea, el informe aboga por una reducción en el número de comisarios –al menos en el número de quienes ostentan carteras ejecutivas– y se propone distinguir mejor las funciones institucionales de guardiana de los Tratados y de poder ejecutivo. En el Parlamento Europeo se propone establecer una formula equitativa y matemáticamente objetiva de asignación de escaños e introducir un distrito paneuropeo con listas transnacionales.
Otra reforma sugerida es una revisión del sistema de doble mayoría en el Consejo. Actualmente, las decisiones requieren el apoyo del 55% de los Estados miembros que representen al menos el 65% de la población de la UE. Con la entrada de nuevos Estados, casi todos muy pequeños, eso puede generar desequilibrios. Por eso se propone rebajar al 50% el número de Estados de modo que la mayoría cualificada se centre en la población y refleje mejor la realidad democrática de la UE. Además, hay una serie de recomendaciones para reforzar el papel coordinador del Consejo de Asuntos Generales y la interlocución en las capitales nacionales entre los representantes de los Estados miembros.
También se sugiere que el presidente del Consejo Europeo se centre en la coordinación de las reuniones de los jefes de Estado y de Gobierno abandonando su papel como representante de la política exterior y de seguridad que debería asumir (también en reuniones internacionales a nivel de jefes de Estado y de Gobierno) el alto representante. Por último, la sección se cierra con consideraciones sobre el Tribunal de Justicia, la importancia de defender la primacía y mejorar el cumplimiento del derecho de la UE.
El documento pasa luego a abordar la defensa de la democracia y del Estado de derecho. La ampliación no sólo plantea desafíos financieros e institucionales, sino también normativos. Hay que fortalecer los mecanismos de garantía de los valores fundamentales. En los últimos años, algunos Estados miembros han sido criticados por erosionarlos y la ampliación podría agravar este problema. Se proponen entonces varias medidas. Primero, se sugiere reforzar el mecanismo de condicionalidad financiera que vincula el acceso a los fondos de la UE con el respeto al Estado de derecho. Este mecanismo ha sido utilizado con éxito en algunos casos, pero necesita una base jurídica más sólida para aplicarse de manera más amplia. También se aboga por una reforma del Artículo 7 del Tratado de la Unión Europea, que establece procedimientos para sancionar a los Estados que violen esos valores fundamentales. Actualmente, este artículo requiere la unanimidad, lo que lo hace difícil de aplicar. Se sugiere introducir una mayoría cualificada o supercualificada para permitir la aplicación de sanciones de manera más efectiva.
En cuanto a la participación democrática, se propone fortalecer el estatus de la ciudadanía europea, facilitando la participación en las elecciones al Parlamento Europeo y promoviendo la doble nacionalidad entre los Estados miembros. También se sugiere hacer más visibles las elecciones al Parlamento Europeo mediante el mencionado desarrollo de listas transnacionales y mejorando el sistema de cabezas de lista, donde los principales candidatos de los partidos europeos se postulan para presidir la Comisión.
La penúltima sección del documento se refiere a las potencialidades del concepto de integración flexible o diferenciada. En una UE de más de 30 miembros, no todos los Estados miembros estarán dispuestos o tendrán capacidad de europeizar actuaciones al mismo ritmo en todas las áreas de integración. La integración flexible permitiría que una vanguardia pueda hacerlo sin que todos estén obligados a hacerlo, pero tampoco que nadie impida el avance de quienes sí quieren.
Sin embargo, el informe advierte que este enfoque debe manejarse con cuidado para evitar la creación de una «Europa a la carta», donde cada Estado elija sólo las políticas que le convienen, lo que podría erosionar la cohesión y la legitimidad democrática de la UE. La integración flexible debe estar estructurada de modo ordenado para hacerla institucionalmente manejable y, además, permitir a los no participantes unirse fácilmente cuando estén preparados o deseen hacerlo.
Para ello, el documento propone que la integración flexible se limite a tres áreas clave: la coordinación económica avanzada, la cooperación en justicia e interior, y la seguridad y defensa. Estas áreas permitirían avanzar en la integración sin comprometer la cohesión general de la UE. También se sugiere que los Estados participantes en estas áreas estén sometidos a un proceso de toma de decisiones común y una rendición de cuentas clara ante el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales.
El documento se cierra con una sección relativa a la ampliación y la vecindad. La adhesión de los actuales candidatos es vista como una inversión estratégica para asegurar la paz, la estabilidad y la prosperidad. La adhesión de Ucrania y los Balcanes Occidentales puede fortalecer la posición geopolítica de Europa, pero también presenta riesgos, como desequilibrios económicos y políticos dentro de la Unión. La ampliación no debe percibirse como un fin en sí mismo y ha de ser siempre compatible con la estabilidad y eficacia del proceso de integración.
El texto subraya que la ampliación debe gestionarse de manera ordenada, asegurando que los nuevos miembros cumplan con todos los criterios de adhesión antes de su entrada, especialmente en áreas como el Estado de derecho y la estabilidad económica. Al mismo tiempo, la UE debe reforzar su cooperación con los países vecinos que no sean miembros, como Turquía y los países del sur del Mediterráneo, para fomentar la estabilidad y la prosperidad compartida en esa región.
La ampliación de la UE es tanto un desafío como una oportunidad para revitalizar el proyecto europeo. Pero, para que la UE siga siendo funcional en un mundo cada vez más complejo, es imprescindible acometer reformas profundas en su gobernanza, mejorar la capacidad de acción y asegurar que los valores fundamentales de la Unión se mantengan intactos. La ampliación puede servir como catalizador para estas reformas, pero sólo si se maneja de manera cuidadosa y estratégica.
En última instancia, el documento propone una visión de la UE como una unión más flexible, capaz de adaptarse a los desafíos globales y a la integración de nuevos miembros sin perder su cohesión interna ni su legitimidad democrática. Las reformas propuestas son ambiciosas, pero necesarias para que la UE siga siendo un actor relevante en el escenario global.
Imagen: Bandera de la Unión Europea en movimiento en el Parlamento Europeo. Foto: EC Audiovisual Services / ©European Union, 2024.
