Resumen
En los últimos años se viene produciendo una doble transición hacia un re-equilibrio del patrón geo-económico de la inversión extranjera directa (IED) y nuevos estándares de regulación. Este informe aborda esa doble transición desde la perspectiva de la seguridad de la IED española. Expone primero la naturaleza de ese nuevo contexto global para después analizar la matriz de riesgos de la IED española y el reto de transferir las competencias sobre su protección a la UE, tal y como plantea el Tratado de Lisboa. El último apartado ofrece algunas recomendaciones para la acción exterior española.
Contenido
Introducción
(1) Un nuevo contexto global para la inversión extranjera
(2) España: una matriz de riesgos compensada.
(3) España: riesgos y oportunidades alineadas.
(4) El papel de la UE.
(5) Recomendaciones para la acción exterior española en materia de IED.
Resumen ejecutivo
En los últimos años se viene produciendo una doble transición hacia un re-equilibrio del patrón geo-económico de la inversión extranjera directa (IED) y nuevos estándares de regulación. Este informe aborda esa doble transición desde la perspectiva de la seguridad de la IED española. Expone primero la naturaleza de ese nuevo contexto global para después analizar la matriz de riesgos de la IED española y el reto de transferir las competencias sobre su protección a la UE, tal y como plantea el Tratado de Lisboa. El último apartado ofrece algunas recomendaciones para la acción exterior española.
Los países en desarrollo superaron en 2012 y 2013 a los países desarrollados como receptores de IED, consumando un cambio geo-económico de primer orden y desarrollando nuevas oportunidades en los márgenes de la globalización en busca de rentabilidades superiores pero asociadas a un mayor riesgo. Muchos países emergentes aplican modelos de contenido local que obligan a que una parte sustancial del proyecto inversor sea realizado por parte de empresas nacionales, tanto para la IED que reciben como para sus propias inversiones en el exterior. A esto se añade el resurgimiento de las políticas industriales y un mayor escrutinio en la selección de los proyectos de inversión de las empresas extranjeras. La protección de la IED seguirá siendo una de las clave de la gobernanza global conforme ésta se dirija hacia mercados de mayor riesgo y/o afectados por la revitalización del capitalismo de Estado.
Sin embargo, el régimen internacional para la protección de la IED, formado por cerca de 3.000 acuerdos bilaterales de inversiones y otros arreglos institucionales (CIADI, OMC, tribunales internacionales de arbitraje…), parece puesto en cuestión por algunos Estados en el momento en que resulta más necesario. El ritmo de firma de acuerdos se ha reducido sustancialmente en la última década y varios de los nuevos acuerdos de tercera generación preservan el espacio regulatorio de los gobiernos para reducir el riesgo de litigios. Por ello, el debate sobre el régimen internacional de resolución de disputas entre inversores y Estados está de plena actualidad, y muchos países son reacios a reducir su margen de autonomía política.
En paralelo, los inversores piensan que la protección de estos mecanismos es limitada, en la medida en que no garantizan la ejecución de los laudos debido a que el contexto no es estatal sino mundial, con muchas jurisdicciones y jugadores soberanos. Pero reconocen que aunque la protección que brindan sea limitada, constituye un apoyo importante.
Aunque los procesos arbitrales son largos y caros, y la ejecución de los laudos puede no estar garantizada, su mero desarrollo a menudo facilita acuerdos de conciliación. La reciente compensación por la expropiación de YPF muestra que la situación sería mucho peor sin APPRI y sin arbitrajes, pero ello supone reforzar y perfeccionar el sistema actual, no conformarse con sus carencias.
Todo ello apunta a una intensificación de los riesgos afrontados por la IED española, sobre todo en los nuevos mercados de mayor riesgo, a los que deberán exponerse las inversiones españolas en su tercera ola de internacionalización. La situación de riesgo de partida de las inversiones españolas está bastante compensada: tienden a localizarse en países que protegen los derechos de propiedad por encima de la media, su diversificación es elevada y las 2/3 partes de las mismas están en países avanzados de bajo riesgo y, en consecuencia, menor rentabilidad. Fuera de la OCDE, las inversiones españolas se han dirigido preferentemente a los grandes mercados emergentes de América Latina, donde en muchos países España ha sido capaz de amortiguar el mayor riesgo relativo. La IED española, aunque en mucha menor medida, también ha acudido a los principales mercados mediterráneos, mientras que en Asia-Oceanía y África es todavía muy reducida.
En relación al resto de Estados miembros de la UE, la IED española presenta una mayor aversión al riesgo plasmada en una menor diversificación hacia países con una mayor rentabilidad esperada. Aunque parezca paradójico, el problema no estriba en una asunción excesiva de riesgo por parte de los inversores españoles, sino en un bajo nivel del mismo que limita la rentabilidad y las oportunidades futuras. La curva de aprendizaje de la IED española inició su ascenso en América Latina y se consolidó en Europa y Norteamérica. La segunda oleada de IED española se produjo en la UE, una tendencia razonable para reducir la concentración de riesgos en América Latina. Pero posteriormente no fue compensada por una exposición mayor en otros mercados emergentes. En suma, existe un déficit doble
de IED española en países asiáticos de relación riesgo/rentabilidad intermedios (China, pero no sólo), así como en países de alta rentabilidad en relación al riesgo.
Por otro lado, aunque mucha IED española se destina a sectores privatizados regulados, en principio más sensibles al riesgo regulatorio, la mayor parte de los demás inversores internacionales se encuentran en situaciones semejantes. Todos ellos han padecido episodios de inseguridad jurídica, y éstos tenderán a aumentar conforme la matriz de riesgos española se diversifique hacia mercados de mayor riesgo. Además, los derechos de propiedad no sólo se ven amenazados por riesgos regulatorios, sino también por equilibrios de economía política capaces de desplazar a los inversores extranjeros cuando su actividad revela un potencial importante. También suele argumentarse que el peso de las PYMES en la IED española supone una vulnerabilidad añadida, obviando que el grueso de la misma se
lleva a cabo por las grandes multinacionales españolas y que, en todo caso, contar con una presencia empresarial diversificada en el exterior es un activo adicional para la seguridad de la IED española.
Las nuevas competencias de la UE en materia de inversiones obligarían al tránsito de los APPRI españoles a tratados bilaterales de inversiones comunitarios (BIT en terminología inglesa), planteando la doble duda acerca de su nivel de protección y de qué países serán prioritarios para la UE. Esa competencia no sólo afecta a los estándares de protección, sino también a la resolución de disputas entre inversores y Estados. El debate se produce entre Estados miembros que prefieren modelos de segunda generación con elevados estándares de protección al inversor y aquellos que prefieren BIT de tercera generación más equilibrados para mantener la soberanía de los gobiernos en asuntos como el medio ambiente, la salud o la seguridad. Es importante discernir hasta qué punto esa demanda de equilibrio no deriva en excusas proteccionistas o en una falta de aceptación de los derechos de propiedad.
El papel de la UE en materia de protección de la IED resulta ambivalente. Por un lado, su peso económico puede facilitar la negociación y, sobre todo, la ejecución de los laudos. Por otro, la inclusión de elementos no estrictamente económicos y de la sociedad civil podría rebajar el nivel de protección de las IED en el exterior, pero también permitir un mayor espacio de política a los Estados miembros. Esto implica que hay nuevos instrumentos ofensivos y defensivos, pero también distintas preferencias geográficas y de contenido que dejan cierto margen de maniobra a los Estados, que deben encontrar la manera óptima de articular sus estrategias con la comunitaria.
España defendió inicialmente el modelo de APPRI negociado hasta 2009 por la sólida situación de partida que proporciona una completa red de acuerdos con una protección elevada. Pero la expropiación de YPF en 2012, primero, y los arbitrajes internacionales planteados por el recorte de primas a las energías renovables, después, mostraron al gobierno español la ambivalencia de los arreglos internacionales en materia de protección de inversiones: la cuestión es optimizar la diferencia entre la protección que otorgan y las obligaciones que entrañan. La expropiación de YPF matizó la posición del gobierno de España: manteniendo los mecanismos de la vía bilateral del APPRI recurrió también a los apoyos que suponen la europeización de la protección de las IED. Pero siempre desde la defensa de un stándar
de protección elevado, con pocas concesiones al espacio de política de los gobiernos a expensas de limitar el suyo propio. El mejor ejemplo lo constituyen los arbitrajes planteados por fondos de inversión internacionales a la modificación en la retribución a las energías renovables, un tema políticamente sensible no sólo por su impacto sobre la imagen exterior de España, sino también internamente porque no incluiría a los inversores nacionales. El Informe contiene una serie de recomendaciones para la acción exterior española referentes al tránsito a una política comunitaria de protección de inversiones, para la propia acción exterior española en la materia, para las empresas y, sobre todo, para reforzar la integración de la acción exterior española en torno a esos tres ejes.
Respecto a las implicaciones para España del debate comunitario:
- Transferir los APPRI españoles requerirá una transición prolongada que es importante gestionar.
- Debe conseguirse que los acuerdos comunitarios sean capaces de fijar las expectativas empresariales, más allá de que el grandfathering resuelva el vacío legal.
- El ritmo de transición debe ser rápido sólo si entraña mayores niveles de protección.
- Dado el elevado nivel de protección de los APPRI españoles, España debe mantener la apuesta por unos estándares elevados de protección.
- Puede modularse compensando menores estándares de protección con una mayor efectividad en la ejecución en nuevos acuerdos diferenciados.
- Debe extenderse la agenda comunitaria a instrumentos como el recurso a los organismos internacionales y las represalias comerciales.
- Defender la creación de una alianza con EEUU, apoyando la inclusión de mecanismos de solución de diferencias inversor-Estado en el TTIP.
- El tránsito supondrá un esfuerzo por parte española para obtener apoyos y servicios de la Comisión, algo a lo que ésta está poco acostumbrada.
Respecto a las implicaciones para la política española de IED:
- Fomentar el riesgo y acompañarlo, no penalizarlo, pues la cartera de riesgos de la IED española no peca por exceso, sino por defecto.
- Una mayor integración de la acción exterior española en materia de IED.
- Información y presencia son insustituibles.
- Europeizar la protección de la IED es inevitable, pero España debe transferir sus preferencias con argumentos en clave europea, no nacional.
- Donde haya divergencia de preferencias, la administración española debe colmar las brechas que puedan surgir en el entramado comunitario para apoyar la internacionalización de sus empresas.
- Las nacionalizaciones que perjudiquen a empresas españolas deben tratarse a corto plazo como meras disputas comerciales y evitar su politización.
- En el medio y largo plazo el Estado sí debe recurrir a la presión internacional con acciones creíbles, pausadas y consistentes en el tiempo.
- Ese trabajo no puede realizarse sólo ex-post, sino que debe formar parte de una estrategia preventiva.
- Todo ello debe acompañarse de una estrategia de alta diplomacia para la obtención de contratos.
Con todo, el análisis también es de aplicación a la empresa española, cuya estrategia suele recibir cuatro objeciones: carencias en la estrategia de comunicación en los países que albergan la inversión; propensión a invertir en solitario o con posiciones mayoritarias; incapacidad para conformar lobbies en el exterior; y aversión a los mercados “difíciles”. De todo ello pueden derivarse también algunas implicaciones:
- Las empresas españolas tienden a gestionar el riesgo de manera adecuada, incluso conservadora.
- Las grandes empresas pueden requerir una visión más global para anticipar mejor los riesgos políticos, mientras que las PYMES precisan asesoría sectorial y política.
- Debe estudiar el marco jurídico-político para tratar de anticipar su evolución.
- El servicio exterior y la cooperación pueden apoyar la reputación de la empresa española y ayudarla a identificar oportunidades de inversión.
- Las empresas que trabajan en sectores regulados pueden reducir sus riesgos mediante una menor aversión a las joint-ventures.
- Cuando los intereses creados en un sector dificulten la implantación un análisis de economía política es complemento esencial al estudio del marco jurídico.
- Con todo, España debe contar con los riesgos de arbitrajes con Estados emergentes, donde el sentimiento nacionalista suele ser fuerte.
Finalmente, empresas y administraciones pueden llevar a cabo actuaciones conjuntas:
- Poner en común información y análisis prospectivos potenciando la inteligencia económica.
- Para resultar operativa esa inteligencia debe procurar un relato global del que proporcione escenarios reconocibles y estrategias para cubrir los diferentes riesgos.
- La existencia de un protocolo empresas-administraciones públicas formalizado.
- Ese ejercicio de coordinación también debiera darse en mayor medida en las propias administraciones públicas.
- En su defecto, crear pasarelas que, aunque no resuelven la falta de coordinación, al menos hacen que la información circule con mayor fluidez.
