Este trabajo, publicado mientras se desarrolla la quinta Presidencia española del Consejo de la Unión Europea (UE), trata de trascender la lógica coyuntural del actual semestre para analizar desde un gran angular la participación de España en el proceso de integración europea, pilar central de su acción exterior y del proyecto mismo de país. El propósito de este policy paper es triple: su núcleo consiste en analizar cómo se elabora la política europea, actividad en la que intervienen los distintos actores institucionales clave del sistema político español (presidente del Gobierno, Administración General del Estado, Cortes Generales y Comunidades Autónomas) y que cuenta con el papel coordinador de la Secretaría de Estado para la Unión Europea (SEUE) y la Representación Permanente de España ante la Unión Europea (REPER). Con carácter previo se aborda el estudio de las bases históricas, constitucionales y políticas que enmarcan el diseño, elaboración y coordinación de la política europea de España. Y como colofón se presentan las grandes prioridades que guían –o deben guiar– la actuación española para alcanzar los resultados sustantivos deseados en cada gran área geográfica o de política pública donde resulta relevante la pertenencia a la UE.
Uno de los hilos conductores principales de todo el texto es el europeísmo que ha caracterizado la participación de España en el proyecto europeo, compartido por los partidos políticos, las élites gubernamentales y el conjunto de la sociedad española. Desde 1986 hasta hoy la defensa de la posición nacional se ha combinado con una orientación favorable a avanzar en la integración, aunque eso no ha evitado que en muchas ocasiones la relación con el nivel supranacional haya sido conflictiva. El trabajo pretende ir más allá del enfoque meramente descriptivo y adopta también una pretensión explicativa –analizando los factores que determinan la realidad– y prescriptiva –identificando debilidades y haciendo recomendaciones para mejorar–.
Por otro lado, aunque parte desde una perspectiva española, no pierde de vista el marco europeo y puede resultar útil para todo lector interesado en el funcionamiento de la UE y su interrelación con los Estados miembros A lo largo de sus diferentes secciones son constantes las referencias comparadas a otros casos y se examinan aspectos generales del entramado institucional y decisorio europeo. Además, se presta atención a las alianzas de España con sus socios o hasta qué punto es importante la conducta de los nacionales de los Estados miembros –en este caso los españoles– para entender mejor las interioridades de la Comisión y el Parlamento Europeo.
Más en concreto, los contenidos de la publicación están organizados en tres apartados distintos. En la primera parte se abordan las bases de la relación España-UE desde su adhesión hace casi 40 años. En su primera sección, Charles Powell explora brevemente el sentido histórico de esta relación y su evolución, a fin de identificar sus principales características y de subrayar las continuidades y rupturas más conspicuas producidas durante este tiempo. La segunda sección, cuya autora es Raquel García, analiza cuál es el origen del europeísmo que ha caracterizado la política europea de los partidos políticos españoles, así como los Gobiernos de distinto signo ideológico. En tercer lugar, José Pablo Martínez estudia el sentimiento favorable de la opinión pública española hacia el proceso de integración, si bien esas actitudes ciudadanas han sufrido vaivenes y adolecen de poco conocimiento sobre la Unión. La cuarta y última sección de esta primera parte, a cargo de Ignacio Molina, aborda el marco institucional de la pertenencia de España a la UE, prestando atención tanto a la cláusula constitucional que la permite (artículo 93) como a uno de los principales rasgos definitorios del modelo de Estado: la organización territorial en Comunidades Autónomas (CCAA).
La segunda parte del trabajo se centra en analizar distintas dimensiones del proceso de elaboración y coordinación de la política europea de España, y está escrita por Raquel García e Ignacio Molina. Su primera sección examina la participación de España en el Consejo Europeo a través del presidente del Gobierno, ya sea actuando individualmente en la defensa de una posición nacional o a través de alianzas con otros Estados miembros, teniendo en cuenta el amplio margen de acción que tiene la figura del primer ministro en el sistema político español. Las dos siguientes secciones analizan la coordinación de los asuntos europeos en el seno del Gobierno y la Administración del Estado distinguiendo dos niveles: el interno (donde el protagonismo corresponde a la SEUE) y el que se desarrolla en Bruselas (que gira en torno a la REPER). La cuarta sección aborda si la presencia de españoles en las instituciones europeas puede formar parte de un ecosistema de influencia nacional. Esta segunda parte del policy paper se cierra con una sección final sobre el papel de las Cortes Generales, que es uno de los parlamentos de los Estados miembros con menor implicación en la fijación de la postura nacional.
La tercera parte, por fin, aborda las prioridades sustantivas de la política europea de España desde la perspectiva de los 10 ejes de investigación del Real Instituto Elcano y está elaborada por el equipo investigador al completo. Se expone siguiendo el orden en que se organizan dichos ejes en el seno del Instituto: (i) globalización, desarrollo y gobernanza; (ii) retos a la paz y seguridad internacional; (iii) democracia, derechos y ciudadanía; (iv) clima y transición energética; (v) transformaciones económicas y tecnología; (vi) futuro de Europa; (vii) América Latina, actor global; (viii) auge de China, EEUU y nuevo orden mundial; (ix) retos y oportunidades de la vecindad; y (x) influencia e imagen de España.
Aunque los dos coordinadores del trabajo son responsables de sus limitaciones y errores, se trata pues de un trabajo colectivo, que ha contado con contribuciones de todo el equipo de investigación del Real Instituto Elcano. Además, se ha visto favorecido por la información facilitada en diversas entrevistas realizadas con actores relevantes y ha recibido el apoyo del programa “Hablamos de Europa” de la Secretaría de Estado para la Unión Europea.
Raquel García Llorente e Ignacio Molina
Presentación del policy paper “La política europea de España: elaboración y prioridades”
Imagen: Detalle de la inauguración de la decoración de la Presidencia Española del Consejo de la UE (4/07/2023). Foto: Consejo de la UE / ©European Union.
