Resumen ejecutivo
Este documento contribuye a la reflexión sobre las prioridades de la diplomacia energética y climática de la Unión Europea (UE) durante el nuevo ciclo político 2024-2029 desde una perspectiva española. Los principales mensajes se resumen en ocho puntos.
Energía y clima seguirán en el foco, pero en un contexto diferente
La política energética y climática seguirá constituyendo uno de los principales campos de acción exterior de la UE. La nueva Comisión deberá dar continuidad a los importantes paquetes aprobados por su predecesora en un contexto muy diferente, tanto en lo que respecta a la aceptación interna y externa de sus políticas climáticas como por afrontar un paisaje geopolítico distinto. La crisis energética causada por Rusia ha sido superada, pero ha alterado la orientación estratégica europea. La volatilidad geopolítica de fondo aumenta en Oriente Medio y se extiende a la rivalidad con China en las industrias clave para la transición energética, como el vehículo eléctrico y las energías renovables. Este nuevo contexto debe quebrar el equilibrio entre descarbonización, competitividad y seguridad energética, pero la Comisión tendrá que seguir trabajando para legitimar la descarbonización tanto en la UE como ante el resto del mundo. Las preocupaciones por la seguridad energética se han extendido del riesgo de suministro de gas y petróleo a los riesgos del régimen renovable y sus cadenas de valor, abriendo un nuevo espacio de política para la Comisión. Aunque la preocupación ciudadana por el cambio climático siga siendo muy alta, es algo menor que en 2021. En este nuevo contexto, la UE debe decidir sobre su objetivo a 2040 considerando las recomendaciones de la ciencia y asegurar la aceptación de sus políticas climáticas acompañando a los sectores y regiones más vulnerables con políticas inclusivas para abordar la creciente preocupación por su impacto económico y social, así como los riesgos de polarización.
Un legado notable por aplicar
El notable legado de la Comisión saliente puede sintetizarse en el lanzamiento y desarrollo del Pacto Verde Europeo (EGD en la jerga comunitaria), la superación de la crisis energética motivada por la interrupción del suministro de gas ruso y las respuestas adoptadas como reacción a la Inflation Reduction Act (IRA) estadounidense y para mitigar la vulnerabilidad ante China. La multitud de iniciativas lanzadas por la Comisión implica una importante tarea de implementación en los próximos años que exige pasar de los objetivos a la aplicación de los planes e iniciativas legislativas propuestas y materializarlas en inversiones. Dichas iniciativas incluyen las inversiones y reformas enfocadas a la transición verde y digital financiadas por el mecanismo de recuperación temporal Next Generation EU (NGEU), la Ley Europea del Clima, el paquete Fit for 55 (que incluye el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono, CBAM en la jerga comunitaria), el plan de respuesta a la invasión rusa de Ucrania y a la crisis energética (REPowerEU), la reforma del mercado eléctrico, la Ley de la industria de cero emisiones netas (NZIA), la Ley europea de materias primas fundamentales (CRMA) y la regulación para frenar la deforestación importada (EUDR), entre otras. La UE también debe aplicar los capítulos de Comercio y Desarrollo Sostenible (TSD) en los acuerdos comerciales existentes e incluirlos en las negociaciones pendientes. Algunas de estas iniciativas corren el riesgo de ser percibidas por los socios de la UE como instrumentos para el proteccionismo climático, o incluso como neocolonialismo verde, y exigirán una activa diplomacia energética y climática europea.
Greenshoring como patrón de descarbonización competitiva abierta
Se denomina greenshoring a la sustitución de suministradores con elevadas emisiones o usos menos sostenibles de los recursos por proveedores con menores emisiones y mejor desempeño ambiental. Ese patrón permite alinear valores e intereses, europeos y españoles, primando la cooperación económica con países que quieran avanzar en la transición energética, atraer inversiones en sus industrias descarbonizadas e integrarse en las nuevas cadenas de valor transnacionales. Muchos analistas prevén una política energética más orientada a la competitividad, especialmente la industrial, y a la seguridad de abastecimiento, pero la lucha contra el cambio climático sigue figurando entre las principales prioridades de los europeos y españoles. No deben suscitarse falsos dilemas entre seguridad económica, autonomía estratégica y descarbonización. Aunque la transición hacia proveedores con menores emisiones puede implicar costos iniciales más altos, a medio y largo plazo mejoraría la resiliencia de la cadena de suministro y la competitividad industrial. Sus desafíos de implementación deberán ser abordados para que los nuevos proveedores alternativos cumplan unos mínimos estándares ambientales y puedan satisfacer la demanda de la UE. Desde España se propone un patrón de descarbonización competitiva abierta como la mejor manera de proyectar un modelo energético atractivo para los propios europeos y para el resto del mundo.
Continuar sorteando los riesgos geopolíticos del régimen fósil
La nueva Comisión deberá mantener la atención sobre la seguridad de suministro de gas y petróleo, abordando simultáneamente el desacoplamiento de Rusia y las consecuencias de las crisis de Gaza en el mar Rojo y sobre las tensiones Israel-Irán. El techo de precios del G7 al petróleo ruso no ha tenido los resultados esperados, las importaciones europeas de gas natural licuado (GNL) de Rusia han aumentado el último año y la UE sigue importando minerales estratégicos y combustible nuclear rusos. Dadas las diferencias europeas y la fatiga sancionadora, la nueva Comisión tendrá muy complicado aprobar sanciones energéticas drásticas sobre Rusia, aunque ya se han planteado sanciones a determinados aspectos de las importaciones de GNL ruso que, de prosperar, podrían ampliarse por la nueva Comisión. La crisis del mar Rojo ha deteriorado las expectativas energéticas y económicas europeas, elevando la prima de riesgo geopolítico del petróleo, sus costes de transporte y los del GNL. También ha tensionado las cadenas de suministro y aumentado las emisiones de gases de efecto invernadero del transporte marítimo, y con ellas el coste en impuestos de las escalas en puertos europeos. Las dificultades gasistas de Egipto y la guerra en Gaza han frenado las expectativas europeas de diversificar su suministro de gas en el Mediterráneo oriental, mientras que la escalada entre Israel e Irán amenaza con desatar serias perturbaciones en los mercados de gas y petróleo (incluyendo las nuevas sanciones estadounidenses sobre el crudo iraní). La eventual moratoria en los proyectos estadounidenses de GNL supone un riesgo añadido a medio plazo. La nueva Comisión deberá considerar este nuevo contexto y proseguir con el desarrollo de la plataforma europea para compras conjuntas de gas, aunque algunos observadores se plantean su eficacia. También tendrá que continuar anticipando las consecuencias a largo plazo de la descarbonización europea sobre los productores de hidrocarburos más expuestos, algunos de los cuales tienen gran relevancia geopolítica para la UE. En este contexto resulta fundamental que la UE cuide a suministradores clave como Argelia o Libia y les ofrezca oportunidades en el proceso de transición energética.
Aplicar el CBAM y gestionar la nueva geoeconomía del carbono
La diplomacia energética y climática europea tiene el reto de presentar el CBAM como un incentivo a la descarbonización de aquellos países que quieran incorporarse a un club climático integrado por miembros con mecanismos de precios de carbono. Para ello debe instrumentar esquemas que eviten las alegaciones de proteccionismo climático, compensando los efectos negativos del CBAM, especialmente en los países menos desarrollados. Además, la UE deberá esforzarse en sincronizar sus políticas de descarbonización e industriales con las de sus socios comerciales (EGD con IRA estadounidense y con el Belt and Road Initiative, BRI, chino). También deberá defender la industrialización verde impulsando la adopción por los Estados miembros del NZIA y del CRMA en el marco del plan de industrialización del Pacto Verde Europeo (Green Deal Industrial Plan), abordar las ayudas de Estado y continuar apoyando a sus socios comerciales en la adaptación a nuevas iniciativas como el reglamento sobre la deforestación (EUDR).
Mitigar los riesgos geopolíticos de la descarbonización
La Comisión entrante tendrá que abordar la mitigación de los riesgos geopolíticos de la descarbonización. Una vez salvadas las urgencias de la crisis energética, y teniendo en cuenta el actual contexto, deberá volver a centrarse en la dimensión exterior del Pacto Verde Europeo, proyectando la descarbonización como un elemento central de la autonomía estratégica europea que ofrece oportunidades a sus socios energéticos y comerciales. Concretamente, la Comisión entrante deberá abordar los riesgos geopolíticos del régimen renovable invirtiendo en redes e interconexiones (eléctricas y de gases renovables), fomentando las renovables en los socios mejor posicionados para su despliegue, asegurando el acceso a los minerales estratégicos requeridos para la descarbonización y depurando su diplomacia del hidrógeno para dotarla de mayor realismo. También deberá subsanar las insuficiencias de la iniciativa Global Gateway, que ha mostrado poca capacidad de movilización de inversiones, especialmente en comparación con la iniciativa china del BRI con la que aspira a competir.
La UE afronta un contexto más adverso también en las negociaciones climáticas internacionales. Para mantener su liderazgo direccional deberá presentar una actualización de sus compromisos climáticos (Nationally Determined Contributions, NDC) alineada con la implementación del Pacto Verde Europeo y con la ciencia. La UE podría liderar el establecimiento de una nueva meta para la financiación climática que se aplicará a partir de 2025 (el New Collective Quantified Goal, NCQG, que debería decidirse en Bakú en la COP29) si lograse negociar internamente durante el nuevo ciclo institucional el mantenimiento de su notable aportación a la financiación climática internacional. En previsión de una menor ambición de algunos de los mayores emisores, la UE podría reforzar sus alianzas para forjar un liderazgo climático más compartido, especialmente con América Latina. Como líder ideacional, la UE podría proponer el desarrollo de compromisos de actores que no son Parte del proceso negociador (Non-Party stakeholder Determined Contributions, NPDC) que alimentarían futuras evaluaciones del avance hacia los objetivos climáticos. A nivel interno se revisará el objetivo de reducción de emisiones a 2040 y la gobernanza climática. Es necesario complementar el mecanismo de transición justa del phase-out (abandono) de los combustibles fósiles ampliándolo al phase-in (despliegue) de las tecnologías y políticas para la descarbonización1[1] para alcanzar las emisiones netas nulas sin dejar a los ciudadanos y a los sectores afectados atrás.
Implicaciones de acción exterior europea en perspectiva española
Las preferencias de España se enmarcan en un amplio apoyo ciudadano a la lucha contra el cambio climático que, pese a haber caído como en el resto de la UE, sigue siendo alto y legitima una acción climática ambiciosa. La preocupación por la competitividad se compensa con las oportunidades económicas de la descarbonización, que en un país con abundante recurso y capacidades renovables se percibe como una oportunidad para atraer las nuevas industrias descarbonizadas y las intensivas en energía. Ese mismo modelo de localización verde se proyecta a la acción exterior y se manifiesta en diferentes dimensiones. El desarrollo de redes e interconexiones eléctricas son claves para incentivar la inversión en renovables y que España pueda contribuir a la descarbonización y a la seguridad energética europea, como hizo durante la crisis energética exportando electricidad y gas a Francia. Las interconexiones también han permitido a Marruecos sortear el cierre del gasoducto Magreb-Europa con el gas y la electricidad exportados desde España. Otra preferencia española a integración de las cadenas de valor descarbonizadas con sus principales socios comerciales no europeos, especialmente América Latina y los socios mediterráneos. Para ello apuesta por acuerdos de libre comercio con capítulos de sostenibilidad y acceso a minerales críticos. Para España resulta llamativa la relativa ausencia de América Latina en las reflexiones energéticas y climáticas europeas: la región cuenta con importantes recursos fósiles, renovables y minerales, muchos países tienen una baja intensidad en carbono y están muy avanzados en el desarrollo de los mercados renovables. Son socios naturales de la UE en la transición y la Comisión debería proponerles un patrón de integración que aproveche esas ventajas comparativas. En el plano geopolítico, la evolución de Venezuela y las licencias a empresas europeas será otro punto de atención. Respecto a Rusia, España apoya las medidas de desacoplamiento energético y, pese a ser uno de los principales importadores de GNL ruso de la UE, ha mostrado su disposición a adoptar medidas para reducirlas a nivel de la UE, pues las individuales fragmentarían el mercado interior si unos Estados miembros las aplican y otros no. Varias industrias españolas clave se están viendo afectadas por las perturbaciones logísticas de la crisis del mar Rojo, mientras que las preferencias españolas en política exterior apuntan a una implicación significativa de la UE en la reconstrucción energética de Gaza.
[1] Muñiz San Martín y Moya i Matas, 2023.
Imagen: Paneles solares y turbinas eólicas en un parque renovable. Foto: TAFE SA TONSLEY (CC BY 2.0).
