El Real Instituto Elcano publica por decimotercera vez su edición anual del documento colectivo que analiza las perspectivas del panorama internacional y los desafíos para la acción exterior española en el nuevo año.
El texto de 2025 cuenta con 40 coautores y se organiza en torno a 10 secciones que fundamentalmente se corresponden con los ejes de investigación del Instituto. El orden de exposición temático es el siguiente: influencia e imagen exterior de España; globalización y desarrollo; seguridad; clima y energía; economía y tecnología; Europa; vecindad; América Latina; China-EEUU, relación transatlántica y Asia; y democracia, derechos y género.
En el nuevo año el protagonismo mundial recae tanto en la continuidad (o no) de la guerra en Ucrania y de las convulsiones en Oriente Medio como en el regreso de Donald Trump a la Casa Blanca. Su disruptiva agenda puede complicar la relación transatlántica y agudizar el enfrentamiento con China. De fondo, también se prevé que se confirmen las tendencias proteccionistas y el debilitamiento de los mecanismos de gobernanza multilateral, con posible efecto negativo sobre la marcha de la economía y la acción climática.
En Europa acaba de arrancar un nuevo ciclo institucional 2024-2029, que tendrá como gran reto la adaptación a la nueva realidad geopolítica global, en un contexto de erosión de la coalición europeísta, y de cambios de gobierno en Alemania y Francia que dificultan avances ambiciosos en ampliación y reforma institucional. El despliegue del Informe Draghi, que pretende mejorar la competitividad e innovación en la Unión Europea (UE), y la continuidad de la transición energética marcarán la agenda económica.
La política exterior y europea de España estará guiada por el deseo de protagonismo en ámbitos geográficos y temáticos estratégicos y se verá favorecida por la buena marcha de la economía. Sin embargo, también hay importantes condicionamientos como la debilidad parlamentaria del gobierno, la intensa polarización interna y desarrollos negativos para la posición española en el escenario internacional y de los dos espacios regionales prioritarios: Mediterráneo y América Latina.
Influencia e imagen exterior
En 2024, la política exterior española estuvo de nuevo marcada por su posición en las guerras de Ucrania, con quien firmó un acuerdo de seguridad, y Palestina, que fue reconocida como Estado. La influencia española propició logros importantes en organismos multilaterales, presencia en Oriente Medio y una cartera muy relevante para la comisaria española. En el lado negativo, destacaron las divisiones internas entre Gobierno y oposición, y turbulencias o pocos progresos en algunas relaciones bilaterales clave. A nivel global, España mantuvo una imagen sólida, ocupando posiciones destacadas en índices internacionales de prestigio y poder blando.
De cara a 2025, el principal desafío de política exterior será gestionar el impacto del regreso de Donald Trump a la Casa Blanca. La nueva administración estadounidense puede cambiar el enfoque hacia Rusia comprometiendo la seguridad de Europa. Además, dependiendo del enfoque hacia América Latina y Oriente Medio, España puede verse sometida a fuertes presiones o, alternativamente, ejercer protagonismo. En Europa se espera un relativo liderazgo y reforzar relaciones con los nuevos gobiernos de los otros grandes países. A nivel doctrinal, se espera la elaboración de una nueva Estrategia de Acción Exterior, adaptada al complejo entorno geopolítico. En paralelo, la estabilidad de la imagen internacional de España continuará siendo un activo para sus relaciones diplomáticas.
Escenarios para 2025
Se despliega la hostilidad del presidente Donald Trump hacia la UE en general (a través de la imposición de aranceles y menos apoyo en relación con Ucrania) y hacia España en particular, considerando su reducido gasto militar, el reciente reconocimiento de Palestina y la acción diplomática hacia Cuba y Venezuela, que no se considera suficientemente agresiva. La presión de EEUU dificulta y reduce los márgenes de la política exterior, lo que perjudica la gestión de las delicadas relaciones con Marruecos y la finalización del acuerdo con el Reino Unido sobre Gibraltar. Por otro lado, la falta de unidad entre los Veintisiete (donde siguen subiendo las fuerzas euroescépticas) y el hecho de que el gobierno sea débil y esté situado a la izquierda de la tendencia hegemónica en Europa arrincona las posiciones de España en Bruselas. A nivel interno, la inestabilidad parlamentaria del gobierno, el no contar con nuevo presupuesto, y el fuerte disenso entre el PP y el PSOE impiden afirmar una posición coherente ante todos esos retos, afectando a la influencia y el prestigio internacional de España.
Se mantiene la unidad europea y se logra una postura equilibrada de cara a posibles negociaciones de alto el fuego con Rusia impulsadas por la nueva Administración Trump. España define estratégicamente su implicación de los últimos años en Ucrania y Oriente Medio como muestras de una política exterior proactiva, con perfil propio en la defensa de valores e intereses nacionales, y compatible con su condición euroatlántica. Eso le sirve además para presentarse al mundo como potencia media coherente con el derecho internacional y facilitadora de puentes geopolíticos con el “sur global”. La diplomacia de EEUU adopta un enfoque pragmático e identifica a España, con quien no tiene problemas de desequilibrio comercial, como socio útil en América Latina y aliado estratégico, considerando las bases militares y el anuncio del gobierno de aumentar el presupuesto de defensa. Se abren las aduanas en Ceuta y Melilla y se incorpora Gibraltar al espacio Schengen. El gobierno, como principal referente de la segunda gran familia política en las instituciones europeas y con un sólido desempeño económico, es capaz de liderar decisiones consensuadas en la UE. La polarización interna se acota a los temas domésticos y los dos grandes partidos inician un nuevo periodo de acercamiento en los temas de Estado que refuerzan la reputación internacional de España.
Globalización y desarrollo
La globalización se desarrolla en una suerte de paradoja, en la que el volumen de intercambios internacionales sigue en leve crecimiento mientras se multiplican las medidas proteccionistas, particularmente en EEUU, y se fragmenta el sistema multilateral. Esta paradoja se explica parcialmente con un reordenamiento hacia los intercambios regionales frente a los globales, particularmente en las redes de producción y en los flujos migratorios. En este contexto, la UE y España intentan desarrollar su autonomía estratégica y su seguridad económica buscando un difícil equilibrio entre adoptar una visión menos naïve de la globalización (lo que requiere ciertas medidas proteccionistas) y mantenerse abierta al comercio y la inversión internacional.
La sucesión de crisis ha lastrado el avance en muchos de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) con la excepción de los de pobreza y acceso a energía sostenible. El fracaso o éxito de esta agenda dependerá, en buena medida, de los avances que puedan darse en materia de financiación del desarrollo; motivo por el que España acogerá en 2025 la Cuarta Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo. Ésta será también la ocasión para dar pasos consistentes en el aggiornamento de las instituciones multilaterales, incluyendo la reforma de las instituciones financieras internacionales (IFI).
Los cambios en las cooperaciones europea y española se amoldan (o incluso lideran) el denominado giro geopolítico. Mientras la nueva Comisión buscará afianzar la iniciativa Global Gateway, con la reforma de la Cooperación Española (que ya se materializa en nuevas normativas para la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, AECID, y los cooperantes) se amplía la cobertura geográfica hacia el Sahel, Ucrania y Palestina.
Escenarios para 2025
Abandono de la Agenda 2030, lo que afecta además a la credibilidad del sistema multilateral como respuesta política y financiera al incumplimiento de los ODS. La Conferencia de Sevilla para la financiación del desarrollo se limita a compromisos genéricos sin medidas claras. La cooperación europea (y con ella la española) dejan de lado su enfoque en derechos humanos, necesidades sociales y promoción de la democracia y del Estado de derecho. Aumentan las medidas proteccionistas.
Se produce un agravamiento de los actuales conflictos que incrementen la participación internacional en los mismos y con ello la faceta más dura de la globalización. Esto conlleva una menor relevancia de aquellos indicadores relativos a la movilidad de personas (migraciones, turismo, educación) y reducción de la cooperación científico-tecnológica (ciencia, tecnología, cambio climático) y de la cooperación al desarrollo. Se abre una nueva guerra arancelaria entre EEUU y China que lleva a un aumento de las importaciones europeas desde China. A nivel europeo, el Partido Popular Europeo asume el relato de los partidos a su derecha en materia comercial y migratoria. Por último, no se produce acuerdo entre los Veintisiete para llegar a una posición común o, en su defecto, se asume una línea en el que el componente de autonomía prevalece sobre el de apertura, con el consiguiente perjuicio a una economía tan expuesta al exterior como es la española.
Mayor impulso político y esfuerzo financiero para reconducir la Agenda 2030. La Conferencia de Sevilla se cierra con una hoja de ruta en algunos asuntos clave: gestión de la deuda, fiscalidad internacional, reforma de la banca de desarrollo y TOSSD. La cooperación europea (y con ella la española) combinan de forma inteligente distintas herramientas de cooperación, dando un mayor impulso a iniciativas de tipo geoeconómico (en la línea de Global Gateway) sin dejar de lado su enfoque en derechos humanos, necesidades sociales y promoción de la democracia y del Estado de derecho.
Se produce un aumento de los intercambios dentro y entre espacios de integración regional. Crece la digitalización y el comercio mundial de servicios. La reducción de los actuales conflictos conlleva la reducción de la relevancia de la dimensión militar en las relaciones internacionales. En este sentido, la recuperación de los flujos relativos a la movilidad de personas, incremento de la cooperación científica internacional y de las dinámicas de cooperación al desarrollo, que generen un mayor dinamismo de la dimensión blanda en la actual etapa del proceso de globalización.
Por último, proliferan los avances en acuerdos comerciales de la UE y no hay escalada arancelaria con EEUU. La tensión entre EEUU y China no llega a cristalizar en guerra comercial abierta, lo que permite retomar la reforma de la OMC. En la UE, el bloque de populares, socialistas, liberales y verdes se mantiene sólido a la hora de llegar a acuerdos comerciales y migratorios. Se alcanza una posición común europea que refleja un equilibrio entre la autonomía y la apertura comercial y se producen reformas institucionales que permiten un mejor funcionamiento de las herramientas de seguridad económica. Esta UE más cohesionada logra avanzar en la unión bancaria y fiscal, y en el inicio de una nueva política industrial europea de la que España es beneficiaria.
Seguridad
La situación de la defensa y la seguridad de España durante 2025 dependerá, por un lado, de la creciente competición geopolítica en curso y, por otro, de la escalada en los conflictos en Ucrania, Oriente Medio y África. La posibilidad de una redefinición del reparto de responsabilidades entre EEUU y los aliados europeos en relación con Ucrania afectará al esfuerzo militar y presupuestario que realizará España durante el año. Los compromisos en Oriente Medio son limitados, pero los compromisos de defensa y la disuasión crecerán tanto en el este de Europa, donde los aliados europeos de Ucrania deberán suplir la previsible disminución de la contribución estadounidense, como en el Sahel, donde la retirada de fuerzas occidentales aumenta la inestabilidad regional en la zona y, por proximidad, la de los países del norte de África.
El principal desafío terrorista para España y Europa en 2025 sigue siendo de naturaleza yihadista, en un contexto de rivalidad entre al-Qaeda y Estado Islámico por el liderazgo del movimiento global y preeminencia operativa de sus filiales, provincias y organizaciones afines ubicadas en Asia, Oriente Medio y África. La amenaza hacia Europa se manifiesta principalmente a través de actores solitarios, sin vínculos claros con las organizaciones de referencia, y pequeñas células vinculadas a la provincia de Estado Islámico en el Jorasán (EI-K). El conflicto en Gaza actúa como un vector indirecto de radicalización, agravado por la polarización política en Europa. A pesar de la baja incidencia de atentados en el último año, es esencial mantener las capacidades antiterroristas desarrolladas durante la movilización de Siria y fortalecer la lucha contra la radicalización en línea. La cooperación internacional será crucial para afrontar esta amenaza persistente a la seguridad y cohesión de las sociedades democráticas.
Escenarios para 2025
La retirada de fuerzas estadounidenses es cuantiosa y rápida. La urgencia y la falta de una transición planificada acentúan las divisiones internas entre los aliados europeos respecto a la asistencia a Ucrania y las relaciones con Rusia. En Oriente Medio no progresan las expectativas de tregua en Gaza y se incrementa el potencial de radicalización y terrorismo en Europa. La situación de inestabilidad en Siria facilita la excarcelación de presos de Estado Islámico y la reagrupación de sus militantes lo que aumenta la actividad yihadista en la zona y el riesgo para Occidente. En el flanco sur, crece la insurgencia armada y las compañías privadas rusas no pueden proteger a las juntas militares, con lo que se multiplican los conflictos armados locales. La ausencia de potencias militares occidentales obliga a los países del norte de África a responsabilizarse de la estabilidad en el Sahel, mientras que combatientes terroristas magrebíes formados en Somalia retornan a sus países de origen con capacitación y experiencia operativa, lo que incrementa la amenaza terrorista en la frontera sur. España tiene que aumentar su capacidad de proyección y su gasto militar precipitadamente.
En Europa, los aliados aumentan su asistencia a Ucrania mientras disminuye la contribución de EEUU a la espera de que progresen las negociaciones sobre Ucrania. Al-Qaeda consolida su influencia y capacidades operativas fuera de Europa, mientras que los atentados de Estado Islámico en suelo europeo son poco sofisticados y de baja letalidad al no ser capaz de infiltrar células capacitadas. En Oriente Medio, EEUU continúa apoyando a Israel frente a Irán y sus proxies, aunque reduce o condiciona su apoyo para contener una escalada regional. La estabilización de los enfrentamientos en Gaza, el Líbano y Siria hace que estos conflictos pierdan fuerza como vector indirecto de radicalización violenta en Europa. Se mantiene la presencia de la UE en el mar Rojo, pero desaparece del Sahel donde las acciones militares rusas contra la insurgencia yihadista y separatista generan rechazo entre las poblaciones locales. España mantiene su despliegue de fuerzas en el exterior y aumenta de forma gradual su presupuesto de defensa, mientras continúa su lucha contra el terrorismo yihadista.
Energía y clima
2024 estuvo marcado por la volatilidad de los precios de la energía y el elevado riesgo geopolítico asociado a la situación en Oriente Medio y la guerra en Ucrania. En el año más cálido desde que hay registros, la COP29 de Bakú se cerró con un importante objetivo de financiación climática internacional. Con la victoria de Trump, 2025 se presenta de nuevo como un año de incertidumbre geopolítica ante una posible paz en Ucrania, la intensificación de la guerra comercial con China o nuevas sanciones sobre el sector petrolero de Irán o Venezuela. En este contexto, la nueva Comisión Europea tratará de impulsar una descarbonización competitiva y el Clean Industrial Deal que propone el Informe Draghi. La gobernanza climática multilateral afronta un año complicado con una posible salida de EEUU del Acuerdo de París y quizá de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. En la COP30 de Brasil se presentarán los objetivos de reducción de emisiones de los países participantes, lo que servirá de termómetro de la ambición climática internacional y de las posibilidades de mantener una senda de emisiones que limite el aumento medio de las temperaturas a 1,5°C.
Escenarios para 2025
Fracasan las negociaciones para poner fin a la Guerra en Ucrania entre EEUU y Rusia. El conflicto escala y desencadena una nueva crisis en Europa ante el riesgo de desabastecimiento de gas natural por maniobras de Moscú o nuevas sanciones de EEUU. Trump apuesta por una política comercial muy agresiva hacia China que arrastra a la UE, fragmentado los mercados de tecnologías y minerales clave para la transición energética. El segundo mandato de Trump lleva a un abandono total de las negociaciones climáticas internacionales, aumentando los costes de alcanzar los objetivos del Acuerdo de París para el resto de las Partes. La UE no logra un acuerdo para presentar un plan de reducción de emisiones alineado con el objetivo del 1,5°C antes de la COP30, erosionando su liderazgo climático. En este escenario de costes energéticos crecientes, declive industrial europeo y reducción de la ambición climática, el Pacto Verde Europeo y el liderazgo climático de la UE quedan muy cuestionados.
El cese de hostilidades en Ucrania y Oriente Medio favorecen un entorno geopolítico más amable que se traduce en menores precios del gas y del petróleo en la UE. La Administración Trump emplea una retórica fuerte, pero se abstiene de imponer sanciones adicionales a Irán y Venezuela. El retorno a costes energéticos moderados permite una recuperación parcial de las industrias más afectadas por la crisis. Una política industrial europea decidida permite conciliar sostenibilidad y competitividad, suponiendo un punto de inflexión para la economía europea y la consolidación del Pacto Verde Europeo. En el ámbito climático, EEUU vuelve a retirarse del Acuerdo de París, pero sigue participando en las cumbres climáticas internacionales al mantenerse en la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. La UE refuerza su liderazgo direccional presentando un plan de reducción de emisiones ambicioso y reforzando su diplomacia climática para explicar medidas como el mecanismo de ajuste de carbono en la producción industrial a sus socios comerciales, acompañando su adaptación a las mismas. Asimismo, la UE refuerza sus relaciones en materia de clima con China, América Latina y el Caribe y la vecindad sur.
Economía y tecnología
Para 2025 se espera que el crecimiento siga siendo robusto en España, situando el país como uno de los de mejor desempeño entre las grandes economías avanzadas. Menos optimistas son las tendencias en Alemania, que mantendrá importantes desafíos a resolver, o Francia cuya inestabilidad política podría retrasar la puesta en marcha de reformas que son necesarias por su déficit muy alto. También se prevé que se mantenga la fragilidad estructural de la economía italiana. En cuanto a EEUU, su futuro inmediato depende de las medidas arancelarias a adoptar por Donald Trump. Asia seguirá comportándose como la región más dinámica económicamente, aunque el estallido de una guerra comercial entre EEUU y China podría causar importantes convulsiones.
En el nuevo año, la agenda tecnológica española estará marcada por cuatro tendencias clave: una mayor aplicación de la regulación tecnológica en la UE, la respuesta a posibles cambios en la gobernanza global tras la nueva Administración de Trump, la ejecución de fondos públicos en tecnologías críticas y la prioridad de áreas emergentes como el cableado submarino y los centros de datos. Además, España buscará consolidar su posición en gobernanza global mediante iniciativas como el Pacto Global Digital y fortalecer inversiones en tecnologías limpias, clave para la transición verde y digital.
Escenarios para 2025 en economía española, europea e internacional
Se registra un cuello de botella en la canalización de los fondos del Plan de Recuperación y la Formación Bruta de Capital Fijo sigue sin despegar. Los hogares siguen mostrando elevadas tasas de ahorro sin que el consumo privado despegue. La demanda externa se muestra débil por la fragilidad de las economías alemana y francesa y subidas arancelarias en EEUU. No se aplica el plan fiscal y la deuda pública sobre el PIB no baja o incluso sube, incrementando los costes de financiación. La debilidad económica hace crecer el desempleo. El proteccionismo y el aumento del precio de la energía generan un shock inflacionista que fuerza al BCE a volver a subir tipos de interés.
No se resuelve la inestabilidad política en Alemania y Francia, lo que les impide adoptar reformas mientras Italia adopta una actitud pro-europea espoleada por Trump. La Comisión no ataja la inflación regulatoria, lo que continúa restando competitividad al sector empresarial. Crece la división entre los Estados miembros a propósito de EEUU y China.
Donald Trump decide iniciar una guerra comercial generalizada, dando lugar a represalias y la consiguiente fragmentación de la economía mundial que reduce el crecimiento global. El shock inflacionista provoca subidas de tipos de interés, provocando una huida de capitales de países emergentes y generando crisis financieras regionales. La subida de tipos en Europa provoca mayor debilitamiento de las economías alemana y francesa. La espiral proteccionista provocada por EEUU desvía hacia Europa la mayor parte de la sobrecapacidad industrial de China, sin que ésta abra su mercado, por lo que la UE también aumenta sus aranceles creando más inflación y más desplome del comercio internacional. La tensión comercial genera tensión geopolítica.
La demanda interna toma fuerte dinamismo en España y la inversión crece a tasas considerables, sentando las bases de la transformación estructural de la economía española y el aumento del crecimiento potencial. Los mercados exteriores se mantienen estables, permitiendo que las empresas españolas sigan exportando. Se pone en marcha el plan de ajuste fiscal, se acelera la reducción del déficit y la deuda, y se registran subidas en el rating de España por las principales agencias de calificación crediticia. Continúa la creación de empleo y se consigue una reducción significativa de la tasa de temporalidad en el sector público.
En Alemania, se forma rápido un gobierno pro-europeo tras las elecciones y reforma su marco fiscal nacional, acometiendo los cambios e inversiones requeridas por el país. Francia acomete los ajustes presupuestarios necesarios. Italia exhibe también una actitud pro- europea y desatasca reformas clave como la ratificación del Tratado del Mecanismo Europeo de Estabilidad. La Comisión Europea simplifica regulación, adaptándose a las necesidades de las empresas. Se ponen en marcha las inversiones en los sectores donde Europa puede liderar y la UE empieza a comportarse como un verdadero actor geopolítico gracias a la unidad entre los Estados miembros.
Donald Trump no pone en marcha grandes medidas comerciales proteccionistas ni deporta masivamente inmigrantes. Impulsa un plan de consolidación fiscal a medio plazo y respeta la independencia de la Reserva Federal. Mantiene relaciones cordiales con la UE, México y Canadá, y no inicia guerra comercial con China pues ésta se compromete a reducir el superávit que tiene con EEUU y a una prohibición de producción y exportación del fentanilo y sustancias relacionadas. En paralelo, crece el consumo interno en China con importaciones desde EEUU y Europa, lo cual resuelve, en parte, el problema del subconsumo y la sobrecapacidad en China.
Escenarios para 2025 en agenda tecnológica y digital
La canalización de los fondos públicos experimenta retrasos y el ecosistema tecnológico no es capaz de aplicar grandes inversiones a áreas diferenciales en España, como la fotónica integrada en semiconductores. Trump aumenta los aranceles y el control de exportaciones en semiconductores e IA. No se llega a un acuerdo en política comunitaria de cableado submarino, un área especialmente sensible para España debido a su situación geográfica como península que conecta el océano Atlántico y mar Mediterráneo, y que es punto de entrada a Europa. Se retrasan los avances relativos al Anteproyecto de Ley de Industria y Autonomía Estratégica. El Consejo de Comercio y Tecnología UE-EEUU desaparece.
Los fondos públicos se canalizan efectivamente en el primer trimestre de 2025, tanto de la Sociedad Estatal para la Transformación Tecnológica como por parte del BEI. El Anteproyecto de Ley de Industria y Autonomía Estratégica se canaliza a un ritmo elevado dentro de los procedimientos administrativos. La Administración Pública española articula una agenda nacional de seguridad económica, con medidas de coordinación y estructura centralizada. El Consejo de Comercio y Tecnología se mantiene, tanto para los Grupos de Trabajo de carácter tecnológico como comercial.
Europa
El 1 de diciembre de 2024 se completó la conformación de las instituciones europeas para el nuevo ciclo. Por lo tanto, a lo largo de 2025 se comprobará la fortaleza y ambición de la nueva arquitectura institucional. La agenda europea de la legislatura que comienza hereda multitud de expedientes y desafíos internos, como el debate sobre la reforma y la ampliación, y externos, como la guerra en Ucrania o el conflicto en Oriente Medio. A esto hay que sumar nuevas prioridades, como las reflejadas por el Informe Draghi, o el inicio de las negociaciones para el Marco Financiero Plurianual (MFP) 2028-2034. No obstante, los progresos dependerán de factores relevantes como la salud del eje franco-alemán o el efecto de la vuelta de Donald Trump a la Casa Blanca en las relaciones transatlánticas y en el recrudecimiento del enfrentamiento comercial y tecnológico con EEUU.
En este escenario, España tiene la oportunidad de consolidar su liderazgo a partir de su veteranía en el Consejo Europeo y de su peso como uno de los Estados miembros más importantes en las dos principales familias políticas europeas. En este sentido, el principal obstáculo que afronta España es que se acelere la politización de los asuntos europeos, impidiendo la concertación de una política europea de Estado y trasladando la confrontación doméstica a las instituciones europeas.
Escenarios para 2025
Durante 2025 continúa la incertidumbre política en Francia y Alemania, lo que dificulta el impulso político en el seno de las instituciones europeas. Se constata una falta de liderazgo por parte de las instituciones europeas u otros Estados miembros, lo que impide una acción coordinada frente a los desafíos y crisis del orden internacional. Además, Alemania tiene todavía una mayor recesión, que arrastra al resto del Continente. Junto a esto, Trump no acepta las propuestas europeas para evitar una guerra comercial e impone aranceles entre el 10% y el 20% a los productos europeos. Ante esto, la mayoría de los países europeos intentan conseguir excepciones a sus productos de manera bilateral. La desunión es tan evidente que no se logra ningún avance en la integración europea y el Informe Draghi se queda en papel mojado. Los conflictos en la vecindad –Ucrania y Oriente Medio– siguen su curso. A mayores, China sigue exportando su exceso de producción hacia la UE, ante lo cual la Unión establece aranceles, que aumentan la inflación, agravada por el conflicto en Oriente Medio.
Francia estabiliza su situación interna. Alemania revisa su freno a la deuda y empieza a salir de la recesión –en gran medida porque sigue exportando a EEUU, pero también porque China coge más brío e igualmente aumenta el consumo interno gracias a la recuperación de la confianza–; además, las elecciones en el país dan como resultado un gobierno sólido. El eje franco-alemán supera la debilidad de los últimos años, si bien trabaja de manera coordinada con otros Estados miembros para garantizar que la nueva arquitectura institucional europea es capaz de avanzar en los dosieres y prioridades reflejados en la Agenda Estratégica y el Informe Draghi. Tras la renovación de liderazgos en los Estados miembros, España consolida su veteranía en el circuito europeo. Esto, unido a una política europea consensuada entre todas las fuerzas políticas domésticas, refuerza la influencia de España como uno de los Estados con más peso en la UE. La llegada de Trump hace que los países del centro y este de Europa empiecen a entender que quizá la autonomía estratégica de la UE sea la única solución en el futuro. Ciertas propuestas del Informe Draghi se ponen en marcha y se logra cierta desregulación e inversión en bienes públicos europeos. Se logra evitar una guerra comercial con China.
Vecindad
En el Mediterráneo se prevé que la región mantenga la dinámica de inestabilidad debido al mantenimiento de la guerra en Gaza, las tensiones en Cisjordania y la confrontación con Irán. Israel no tiene incentivos para poner fin a sus acciones, menos aun con la vuelta de Donald Trump a la Casa Blanca lo que podría hacer que el apoyo estadounidense se incremente. En este sentido, cabe destacar el futuro de Siria tras la caída del régimen de Bashar al-Assad y el surgimiento de una transición que estará en manos de facciones islamistas radicales. La división interna y los intereses de las potencias extranjeras podría significar la continuidad de la inestabilidad en el país.
En cuanto a Ucrania, se espera que la llegada de Donald Trump signifique el comienzo de negociaciones para parar la guerra. Rusia continuará presionando por todo el frente de batalla mientras Kyiv buscará mantener parte del territorio de Kursk, así como seguir pidiendo mayor ayuda militar a Occidente. 2025 será un año decisivo ya que ambos bandos parece que intentarán aumentar la presión para conseguir la mejor posición posible de cara a las negociaciones. En los Balcanes, los países seguirán buscando mantener su proceso de adhesión activo a la UE en un contexto geopolítico más convulso.
Escenarios para 2025 en Oriente Medio
Las operaciones militares israelíes continúan en la Franja de Gaza y se acentúa la catástrofe humanitaria con brotes de enfermedades y hambruna entre cientos de miles de palestinos concentrados en campos de refugiados a los que llegan ínfimas ayudas humanitarias. Trump muestra un absoluto e incondicional apoyo a la agenda ultranacionalista del actual gobierno israelí, que busca utilizar la nueva presidencia para formalizar la anexión de la mayor parte de Cisjordania y de facto de Gaza. En el Líbano y en Siria se debilita el “eje de la resistencia” liderado por Irán, pero esto no conduce a un repliegue regional iraní. Irán intenta compensar reforzando su presencia en Yemen –entre otros países– desde donde los huzí amenazan el comercio internacional por el estratégico estrecho de Bab al-Mandab. Animado por Israel, EEUU decide reanudar la política de máxima presión contra Irán a fin de forzar un cambio de régimen y por su parte Irán opta por reanudar su programa nuclear. Los esfuerzos israelíes, reforzados por EEUU, en reordenar el equilibrio de fuerzas regional y convertirse en la potencia hegemónica, provoca conflictos y protestas internas desestabilizando distintos regímenes y radicalizando a una nueva generación yihadista. Distintas potencias regionales y globales provisionan de armas a grupos armados en Siria, que desciende a una nueva guerra civil, devastando aún más el país. En el Sahel, la tendencia negativa se consolida, con un aumento de la violencia por parte de grupos armados no estatales. Mientras, Rusia aprovecha ese vacío para aumentar su influencia ahí e instrumentaliza los movimientos migratorios a fin de presionar a Europa por el flanco sur.
Con la llegada a la Casa Blanca de Donald Trump es posible que se manifieste una Administración estadounidense menos intervencionista, en la que se consolida una tendencia de estos últimos años de encontrar soluciones por medio de acuerdos entre los países de la región, en particular entre Arabia Saudí e Irán. En Siria, se establece un proceso de transición política inclusivo y autóctono, con mínima intervención externa lo que provoca una reacción en cadena en la región. En el Líbano, el alto el fuego con Israel se consolida y da paso a un nuevo contrato social, en el que la hegemonía de Hizbulah y la influencia iraní son restringidas. Jordania se anima a dar más pasos hacía una verdadera democracia representativa. En Israel, un cambio de gobierno da paso a una política menos beligerante, que restaura el statu quo ante bellum y pone freno al expansionismo colono en Cisjordania y Gaza. Israel se retira de las zonas ocupadas en Gaza, dando paso a la reconstrucción del territorio y a la reanudación de un proceso diplomático para resolver el conflicto palestino- israelí. Las facciones palestinas llegan a un acuerdo de gobernanza en Gaza, que se reunifica con Cisjordania.
Escenarios para 2025 en Ucrania y Balcanes occidentales
La Administración de Donald Trump decide dejar de apoyar a Ucrania militar, económica y políticamente. Europa no es capaz de seguir apoyando a Ucrania por sí sola y Kyiv se ve obligada a capitular: reconoce las anexiones de Rusia de 2014 y 2022 de cinco regiones, renuncia a sus aspiraciones de membresía en la OTAN y la UE, y se convierte en un Estado fallido. Otro escenario pesimista es la posible decisión de Rusia de escalar hacia un conflicto mayor e involucrar a la OTAN (poco probable, aunque no imposible). Tanto este escenario como el optimista suponen un aumento del papel de la UE y, por lo tanto, de España, que debe prepararse para aumentar el gasto militar.
En los Balcanes, Serbia y Kosovo entran en una espiral de enfrentamientos que va hacia un conflicto cada vez más abierto. Bulgaria y Grecia siguen su política de “bilateralización” del cumplimiento de las condiciones de Macedonia del Norte y Albania para convertirse en miembros de la UE, es decir, siguen obstaculizando su entrada por razones de interés nacional, no de la Unión.
Ucrania recupera todos sus territorios (o la mayor parte de ellos) mediante una mayor presión económica (más sanciones) y militar (más armamento de largo alcance) de la Administración Trump, lo cual conduce a Rusia hacia la derrota y la obliga negociar un final de la guerra que acepte la entrada de Ucrania en la OTAN y la UE, paga las reparaciones de guerra a Kyiv y acceda a entregar a los criminales de guerra al Tribunal Penal Internacional. Sin embargo, este escenario, maximalista para Ucrania, es muy improbable dado el balance de fuerzas desnivelado en favor de Rusia en el campo de batalla, particularmente debido a la escasez de soldados del ejército ucraniano.
En cuanto a los Balcanes, Bulgaria y Grecia dejan de obstaculizar la entrada de Macedonia del Norte y Albania en la UE. Montenegro cumple todas las condiciones y los tres países se convierten en Estados miembros europeos. Serbia y Kosovo deciden posponer las negociaciones del reconocimiento mutuo, pero unen fuerzas para convertirse a la vez en los miembros de la UE. Bosnia-Herzegovina (que tiene estatus de país candidato desde diciembre de 2022) decide acelerar las reformas que conducirían a comenzar negociaciones para la entrada en la UE.
América Latina
América Latina afronta 2025 con desafíos internos (fragmentación política, bajo crecimiento económico, altos niveles de endeudamiento, efectos del cambio climático y procesos electorales) y externos (llegada de la Administración Trump, enfrentamiento entre China y EEUU, la celebración de la X Cumbre de las Américas y de la Cumbre UE-CELAC y el proceso de ratificación del acuerdo comercial UE-Mercosur). Todas estas cuestiones repercutirán de un modo u otro en la proyección española (y europea) en la región y condicionarán su política exterior. Algunos temas como migraciones, comercio e inversiones, transición verde y seguridad ciudadana ocuparán, forzosamente, un lugar de peso en la agenda.
De cara a la XXX Cumbre Iberoamericana a celebrarse en España, que ejercerá la Secretaría Pro Tempore, con el claro objetivo de revertir la creciente pérdida de relevancia de las Cumbres Iberoamericanas, plasmada en la última reunión de Cuenca (Ecuador) en la que no participaron la mayoría de los mandatarios latinoamericanos. Para ello, la relación entre España y América Latina debe ser vista como un proceso de doble dirección, mejorando la interlocución con todos los países latinoamericanos, tanto desde una perspectiva regional como bilateral. Se trata de abrir un intenso debate, con actores públicos y privados, de ambas orillas del Atlántico, que reafirmen el compromiso de todos con un sistema que sigue teniendo un gran potencial. Simultáneamente, España deberá redoblar sus esfuerzos para reforzar la relación euro-latinoamericana, aumentando la coordinación con la nueva Comisión Europea.
Escenarios para 2025
2025 es un año de incertidumbre, que puede afectar adversamente el papel de España en relación con América Latina. La espiral nacionalista en México, reavivada por Trump, podría conllevar nuevas peticiones de perdón a España. En Argentina, la urgencia electoral abre las puertas para que Milei reavive las tensiones con el gobierno español. Sin un fuerte despliegue diplomático español, con un papel más activo de la Casa Real, la fragmentación latinoamericana y los conflictos bilaterales se presentan como obstáculos para que la Secretaría Pro Tempore española concrete sus objetivos de revitalizar el sistema iberoamericano y profundizar la relación UE-América Latina. El acuerdo comercial UE- Mercosur no es ratificado en el Consejo Europeo.
2025 se presenta como un año en el que España puede ganar terreno en América Latina. Lo más probable es que las relaciones con Argentina y México se normalicen: el centro de atención mexicano estará en EEUU y el argentino en sus desafíos internos. El peso geopolítico español se hará notar en el ámbito Iberoamericano y en el euro-latinoamericano. En el primero para sentar las bases de una renovación del sistema iberoamericano de cara a la XXX Cumbre Iberoamericana a celebrarse en España, que ejercerá la Secretaría Pro Tempore, y en el segundo para profundizar la relación euro latinoamericana en la Cumbre UE-CELAC y ratificar el acuerdo UE-Mercosur en el Consejo y el Parlamente Europeo.
China-EEUU, relación transatlántica y Asia
En 2024 se mantuvo un alto nivel de cohesión dentro de la UE y junto a EEUU sobre el apoyo a Ucrania y, en menor medida, en la gestión de las relaciones con China. Más discrepancias ha suscitado la ofensiva israelí en Gaza y en países vecinos. Sin embargo, 2025 se presenta mucho más incierto fundamentalmente por el enorme potencial disruptivo que puede tener una segunda Administración Trump sobre la política exterior estadounidense, incluyendo las relaciones bilaterales con los aliados europeos y China. La vuelta de Trump está rodeada de un halo de imprevisibilidad ya que no queda claro si el presidente electo estadounidense llevará a cabo una política más transaccional o agresiva, tanto en comercio como en seguridad, hacia sus socios europeos. Lo que parece claro es que Washington continuará su estrategia de contención a China en el terreno tecnológico y económico lo que podría suponer un mayor foco de tensión en la región de Asia-Pacífico. Se espera por tanto que la militarización de la región continúe marcada por el contexto de competición geopolítica. En este sentido, el surgimiento de un nuevo orden internacional más multipolar es una oportunidad para que potencias como India crezcan y ganen preponderancia en la escena internacional. Nueva Delhi buscará seguir su política pragmática de vinculación a Rusia a la vez que apoya la contención a Pekín.
Escenarios para 2025
Una política de contención más agresiva contra China por parte de la Administración Trump lleva a un orden internacional más fragmentado y caracterizado por la política de bloques. Esto podría facilitar una crisis abierta en alguno de los focos de tensión regionales y derivar en un conflicto a gran escala. El desacoplamiento de China genera un alto coste económico para Europa, en forma de inflación y pérdida de competitividad empresarial. Los intentos de EEUU y/o China de amplificar las tensiones internas dentro de la UE en favor de sus propios intereses pueden tensionar la cohesión de la propia unión y reducir su capacidad de ser un actor global. También sería negativo para España que un eventual acuerdo entre EEUU y China se alcanzase a costa de los intereses europeos, como sucedió con la Fase I del Acuerdo Comercial entre EEUU y China en enero de 2020.
China y EEUU llegan a un acuerdo que facilita el reequilibrio económico de China hacia un mayor consumo interno, y que permite mantener un orden económico abierto y estable, del que también se benefician España y la UE. El fin de la guerra en Ucrania se realiza en términos favorables a los intereses de Kyiv, lo que elimina el principal obstáculo político a una mayor cooperación entre la UE y China. El recrudecimiento de la rivalidad estratégica entre EEUU y China estimula avances hacia una mayor autonomía estratégica abierta, que refuerzan el perfil de UE como actor geopolítico. Las tensiones en los focos más conflictivos de la región se mantienen bajo control e incluso disminuyen en el mar del Sur de China con la conclusión de un acuerdo sobre Código de Conducta ASEAN-China.
Democracia, derechos y género
En 2025, la salud de la democracia y los derechos humanos continúa en un estado de retroceso global. En Europa, la polarización y el auge de fuerzas iliberales, en el contexto de la victoria electoral de Donald Trump, es el principal desafío. En España, la crispada política interna está ahora debilitando el tradicional consenso de política exterior y europea. Además, la calidad democrática ha experimentado una leve erosión en los últimos años, con preocupaciones sobre la división de poderes, un gobierno con respaldo parlamentario endeble y una cultura política de confrontación. A pesar de estos retos, España sigue comprometida con la promoción de los derechos humanos a nivel global, especialmente a través de su apoyo a la justicia internacional. En 2025, España pasará a formar parte del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, con un enfoque en la igualdad de género, no discriminación y la protección de los derechos económicos, sociales y culturales. La política exterior feminista seguirá siendo rasgo distintivo de la diplomacia española, en un mundo con retrocesos en la igualdad de género (sobre todo en violencia contra las mujeres y acceso a la salud sexual y reproductiva) y menos avances de los deseables en cuanto a la participación política y la brecha salarial.
En el ámbito de la migración, España afronta desafíos con la llegada de inmigrantes irregulares, especialmente menores no acompañados, lo que ha generado tensiones políticas internas. A pesar de las dificultades, España sigue siendo un destino clave para inmigrantes y solicitantes de asilo. Se están tomando medidas para regularizar a los inmigrantes y mejorar su integración, aunque el sistema de asilo sigue siendo ineficiente. Finalmente, en términos de política migratoria europea, se prevé una mayor polarización, con un enfoque restrictivo. Esto podría dificultar la aplicación de políticas inclusivas y humanitarias, dejando a España sola en su visión de integración.
Escenarios para 2025
La polarización del debate político nacional contamina la política exterior y, sobre todo, la política migratoria. Se impone la visión de ella como un problema de seguridad, con poder creciente de partidos xenófobos en las instituciones europeas, entre los gobiernos nacionales y en la opinión pública española. La nueva Comisión se centra en el reforzamiento de las fronteras y los mensajes que desalienten la inmigración con devoluciones y centros de procesamiento. El Pacto Europeo de Migración y Asilo resulta en consecuencia difícil de aplicar y España (con una visión holística y más humana del fenómeno) se queda sola en la mayoría de las decisiones. En el ámbito interno, la politización también impide avanzar en la mejora del sistema de asilo y el reparto de los menores que vienen de fuera.
En lo relativo a la promoción exterior de los derechos humanos y de la igualdad entre hombres y mujeres los objetivos se alejan por poca voluntad política a nivel internacional. Continúa el desastre humanitario en Gaza y la ausencia de perspectiva de género en las respuestas a las crisis climáticas, los conflictos, el hambre y la pobreza, la inclusión social, y la digitalización, entre otros. Se agudizan las violaciones de derechos humanos y se mantienen sin cambios las brechas de género en las esferas del poder y el liderazgo político y económico. El crecimiento de los movimientos antifeministas, que cuestionan los derechos de las mujeres y niegan la violencia de género, amenaza con mayores retrocesos en cada vez un mayor número de países y debilita la agenda en el ámbito europeo y global.
Se produce un alto el alto el fuego en Gaza y se negocia una paz equilibrada en Ucrania, lo que devuelve autoridad moral a Europa en la defensa de la democracia y los derechos humanos en el resto del mundo. PP y PSOE recuperan el consenso en política exterior y la calidad democrática de España se mantiene. La política europea de defensa del Estado de derecho sobrevive al crecimiento de gobiernos iliberales entre los Estados miembros y España refuerza su perfil como país comprometido con los derechos humanos desde los foros multilaterales que serán protagonistas en 2025.
Las reformas y avances realizados en estos años en materia migratoria, tanto a nivel europeo, con el Pacto Europeo de Migración y Asilo, como en España con la reforma del Reglamento de Extranjería, se aplican. Por otro lado, Beijing +30 consigue relanzar un compromiso amplio de la comunidad internacional con los derechos de las mujeres, impulsando una agenda ambiciosa tanto en acciones concretas como en recursos con la meta de alcanzar, con urgencia, la igualdad de género; la presión concertada de las organizaciones multilaterales, las organizaciones no gubernamentales y los países más comprometidos contribuye a restaurar y garantizar los derechos humanos de las mujeres y las niñas afganas; se incrementan los recursos humanos y financieros para impulsar la implementación de la política exterior feminista y desplegar todo su potencial, así como la proyección exterior de España.
Conclusiones
Desde que hace ya 12 años comenzó la publicación anual del documento España en el mundo: perspectivas y desafíos, esta sección de conclusiones ha servido para repasar hasta qué punto han sido certeros los pronósticos apuntados en la edición anterior. El año pasado afirmamos que en 2024 las relaciones internacionales y la acción exterior de España vendría fundamentalmente marcada por las urnas y las armas (ballots and bullets) debido a la coincidencia de procesos electorales cruciales en las democracias occidentales y a la gravedad de las guerras en Ucrania y Oriente Medio. Desde ese punto de vista del protagonismo general, se cumplió con la expectativa apuntada hace un año.
Las elecciones al Parlamento Europeo confirmaron que el proceso de integración puede verse erosionado por el auge de fuerzas soberanistas radicales y un aumento de las tensiones en el seno de la gran coalición europeísta, aunque ésta lograse, con algo menos apoyo que en 2019, renovar mayoría. En el caso de las elecciones presidenciales estadounidenses, que partían de un pronóstico incierto, la votación final se decantó hacia el candidato republicano (49,7% de las papeletas frente al 48,3% de su oponente y victoria clara en el Colegio Electoral), generando inquietud en quienes temen desarrollos iliberales tanto en política interna como en las relaciones internacionales.
Por lo que respecta a los conflictos armados, y siguiendo lo que se había augurado aquí, el 2024 se cerró con pocas novedades en el campo de batalla donde se enfrentan rusos y ucranianos desde hace tres años, aunque el desgaste es más visible en los segundos, que han visto también como se debilitaban sus apoyos externos. Por su parte, Israel continuó la línea de respuesta implacable, desmesurada a ojos de buena parte de la comunidad internacional, tras los ataques terroristas de Hamás en 2023 y, más allá de la destrucción de Gaza, sumó nuevos objetivos militares en el Líbano, Irán, Siria y Yemen.
Lo cierto es que el escenario base que proyectaba el documento del año pasado auguraba pocas buenas noticias. Los investigadores del Real Instituto Elcano también ofrecieron alternativas optimistas (siempre verosímiles y no meros ejercicios de wishful thinking), pero sólo se cumplieron algunas de ellas. Como consuelo, cabe decir que tampoco hubo demasiada incidencia de las derivaciones pesimistas que también se estimaron posibles. Fue un año difícil, pero con desarrollos estructurales de fondo positivos (se redujo la pobreza extrema, mejoraron las perspectivas de salud global, aumentó el papel de la energía renovable, se extendió el uso de tecnologías avanzadas, etc.) y sin acontecimientos dañinos que en sí mismo fueran novedosos. Los dos grandes conflictos armados en curso habían comenzado antes de 2024, el crecimiento del populismo nacionalista no es ninguna primicia (baste recordar el Brexit y la primera victoria de Donald Trump en 2016) y no hubo pandemias inesperadas, ni una recesión global, ni otros cisnes negros.
No obstante, para mayor detalle y referencias concretas a España, procedamos a repasar contenidos en cada una de las 10 secciones en las que se organiza este trabajo.
Si se empieza por el amplio eje relativo a globalización y desarrollo, el año osciló entre la previsión base y algunas desviaciones incluidas en el escenario optimista. Es verdad que se mantuvo la tendencia a las restricciones en los movimientos entre bloques y el énfasis en la seguridad económica, pero sin que hubiera grandes disrupciones en las cadenas de valor ni tampoco guerras comerciales; antes al contrario, hubo cierto aumento de los intercambios globales. También se ahondó en la dinámica de debilitamiento de la gobernanza multilateral, con un G20 poco relevante, aunque los mecanismos de prevención de hambrunas, protección sanitaria y respuesta al cambio climático se mostraron resilientes. Incluso se produjo una mejora moderada de los recursos disponibles para el desarrollo sostenible global. Por lo que hace al caso concreto de España, los datos fueron buenos en casi todos los elementos de esta dimensión. Las exportaciones crecieron, con mejor comportamiento que las otras grandes economías europeas, y el déficit comercial se redujo. También fue un año de incremento en las llegadas de personas, tanto turistas como inmigrantes, y en la internacionalización científico-tecnológica.
En seguridad, en cambio, si observamos los dos escenarios bélicos, lo ocurrido a lo largo del año se inclinó un poco hacia el pronóstico pesimista. EEUU aprobó el paquete de ayuda a Ucrania de 60.000 millones de dólares, pero la victoria de Donald Trump hizo que 2024 cerrarse con incertidumbre sobre cómo evolucionará el apoyo de Washington y, a título más general, el futuro de la relación transatlántica. En África también se cumplió la previsión de descenso de la presencia occidental, lo que podría expandir el control territorial del yihadismo en el Sahel. No obstante, y pese a la situación en Oriente Medio, los ataques terroristas en Europa han sido escasos y poco sofisticados. La prevención ha seguido funcionando en España (que se mantiene en Nivel 4 de Alerta), con más de 50 detenciones. Tampoco se han cumplido los peores pronósticos sobre inmigración irregular, aunque los flujos han crecido en un 14%, generando tensiones internas sobre el reparto de la carga.
En energía y clima dominó el escenario base, con las dificultades esperables en el mercado del gas natural y el petróleo, que han ralentizado el desacoplamiento gasista respecto de Rusia. Las dos guerras han elevado el riesgo geopolítico de los combustibles fósiles, pero sin llegar a provocar interrupciones de suministro ni subidas de precios. Por lo demás, se ha mantenido el despliegue renovable en paralelo a la consolidación de las soluciones nucleares en algunos países. Pese a los éxitos electorales de quienes recelan de una descarbonización ambiciosa, se mantuvieron el Pacto Verde europeo y la agenda climática internacional (con un compromiso logrado en la COP en materia de financiación). Es un balance insuficiente, de mal menor, a la vez que vuelven a producirse récords de temperatura. En España, 2024 no sólo fue el año más cálido desde que existen registros, sino también el de la DANA y otros fenómenos extremos.
En la dimensión económica, el crecimiento del PIB de EEUU (2,8%) fue bastante superior al previsto, pero sí se cumplieron los pronósticos con China (4,8%) y hasta cierto punto Europa (0,9%), donde se asistió a una pauta de debilidad, con algunas excepciones: Alemania no salió de la recesión, Francia e Italia quedaron en el entorno del 1%, y los desempeños positivos vinieron de España y Polonia, que se aproximaron al 3%. A pesar de las armas y de las urnas (pues los resultados en las elecciones presidenciales de Taiwán y EEUU complican la rivalidad geopolítica Washington-Pekín), en 2024 no hubo terremotos que perjudicasen el crecimiento global ni, en particular, el nacional. De hecho, dada la menor inflación, la economía mundial se comportó al final mejor de lo esperado y los tipos de interés se relajaron en EEUU y en la zona euro.
En Europa sí se cumplió la previsión base del documento del año pasado sobre cómo sería el fin de la legislatura y el arranque del nuevo ciclo 2024-2029. Como ya se ha dicho, aumentó el euroescepticismo y hubo un distanciamiento entre los partidos moderados tradicionales favorables a la integración que, sin embargo, volvieron a revalidar una gran coalición dominada por el PPE. También se resintió la unidad entre las capitales (con una presidencia húngara del Consejo casi cismática), pero se logró un mínimo común denominador en la Agenda Estratégica del Consejo Europeo, la rápida elección de los top jobs y la definición de prioridades de la nueva Comisión, donde destaca el Informe Draghi sobre competitividad, cuya importancia ya se había destacado en la edición anterior. En cuanto a España, logró que su comisaria designada fuera nombrada vicepresidenta primera con una importante cartera económica. Tanto PP como PSOE se afirmaron como partidos influyentes en el Parlamento Europeo, aunque parte de ese potencial se desaprovecha por efecto de la polarización.
En 2024, la vecindad, tanto la meridional como la oriental, siguió dominada por los desarrollos negativos en los dos conflictos armados tantas veces mencionados. En Oriente Medio se ampliaron las acciones militares de Israel más allá de Gaza, aunque sin que se desencadenase un conflicto regional generalizado, y en Ucrania hubo un reforzamiento de la posición rusa, pero sin lograr avances militares espectaculares. El desarrollo doméstico más relevante, y que no se previó en la edición anterior, fue la caída del régimen de Bashar al-Assad en Siria. En Europa oriental, con pocas novedades de verdad en la agenda de ampliación, Moscú continuó sus injerencias en procesos electorales (con más éxito en Georgia que en Moldavia). España tuvo cierto protagonismo en mayo en los dos ámbitos de vecindad, con una visita de Volodímir Zelenski a Madrid para firmar un acuerdo bilateral y con el reconocimiento de Palestina. En cambio, el año produjo pocas novedades en las relaciones con Marruecos.
Por lo que respecta a América Latina, no hubo una tendencia de previsión que dominase, pues se combinaron elementos del escenario base para temas de política interna (polarización y mantenimiento de la desafección con la democracia), del pronóstico optimista en el apartado económico (mejor desempeño del esperado, conflictividad social moderada y la buena noticia de la firma del acuerdo UE-Mercosur) y desarrollos pesimistas (la crisis extrema entre gobierno y oposición en Venezuela, la situación en Ecuador y el aumento generalizado de la inseguridad y la violencia). No fue un año demasiado positivo para la diplomacia española en la región, con deterioro de la relación bilateral en Argentina, México y Venezuela, y una cumbre iberoamericana en Ecuador que quedó deslucida por la escasa presencia de mandatarios.
En relación con EEUU y la relación transatlántica, se asistió a una inclinación hacia el pronóstico pesimista contemplado en el documento de hace 12 meses. La nueva victoria de Trump, sobre la que siempre hubo incertidumbre demoscópica, formaba parte del escenario negativo considerando su previsible impacto–-que en todo caso queda para 2025– en distintos ámbitos que preocupan en la UE y España: el futuro de la OTAN, el debilitamiento del apoyo a Ucrania, los enfrentamientos comerciales y el agravamiento de las tensiones geopolíticas globales. En relación con China, con amplio grado de acierto del escenario base, siguió dominando la rivalidad y la competición sobre la cooperación (con algunas divisiones tanto en el seno de la UE como en su alineamiento con Washington, en donde España trató de mantener equidistancia). En el resto de Asia-Pacífico se mantuvieron los puntos de conflicto latente y se produjeron dos evoluciones inesperadas: la implicación de Corea del Norte en Ucrania y la crisis institucional en Corea del Sur.
En democracia y derechos también se cumplió el pronóstico esperado que anunciaba un retroceso general de la calidad democrática y de los derechos y libertades, aunque con tímidos avances en algunos países y ámbitos. La caída se produjo por desarrollos negativos tanto en las democracias (polarización y hostilidad a los inmigrantes) como en los regímenes autoritarios (golpes, conflictos violentos y crimen). Ciertamente, las armas no ayudaron, con un desastre humanitario en Gaza, pero tampoco lo hicieron las urnas. En las de EEUU y otras elecciones relevantes (Venezuela, la India y varios países europeos) se confirmó que no corren buenos tiempos para la democracia liberal ni, por añadidura, para un orden multilateral basado en reglas y cooperación, donde los intereses nacionales y los valores mayoritarios de la sociedad española se defienden mejor. La política exterior de España durante 2024 destacó en el ámbito de igualdad de género y derechos humanos. Por desgracia, a nivel interno continuó la dinámica de confrontación centrífuga.
Por último, también se acertó en la sección que en realidad inaugura el documento y se refiere a la imagen e influencia de España. Se mantuvo la buena opinión externa sobre el prestigio de país, que es estructural, al que se suma ahora un exitoso desempeño económico, y hubo continuidad en la política exterior. El reconocimiento de Palestina, concertado con Irlanda y Noruega, fue un ejercicio relevante de liderazgo, mejor valorado en el “sur global” (y en particular el mundo árabe) que en otras capitales occidentales, sin que llegase a generar la tracción necesaria para relanzar la solución de dos Estados. La influencia en Europa siguió siendo apreciable, pero en otras regiones relevantes (Magreb, América Latina y lo que se anuncia para EEUU) 2024 no fue tan positivo. La debilidad parlamentaria del gobierno impidió aprobar presupuestos, pero el desarrollo más negativo fue la creciente extensión de la polarización a los asuntos de política exterior y europea, otrora caracterizados por el consenso.
En resumen, el grado de acierto en el análisis de hace 12 meses volvió a ser elevado, aunque el pronóstico base se desvió en ocasiones hacia un escenario más optimista y otras hacia uno más pesimista. La prospectiva basada en datos objetivos consigue enfocar bastante el futuro, pero en el análisis de las relaciones internacionales, de los desarrollos globales y de la posición de España en los mismos siempre habrá margen para lo inesperado, máxime en tiempos de tanta incertidumbre. En todo caso, este instrumento anual parece estar ya consolidado como un instrumento útil para ayudar a comprender las perspectivas inmediatas de la política mundial y los desafíos a los que se enfrentan España y Europa. Nuestro propósito es que así sea y regresar dentro de un año para seguir contándolo.
Coordinado por Ignacio Molina y Pablo del Amo con la colaboración de Jessica Almqvist, Judith Arnal, Félix Arteaga, Ángel Badillo, Ana Ballesteros, Rut Bermejo, Andrea Briones, Cristina de Esperanza Picardo, Marta Driessen, Gonzalo Escribano, Mario Esteban, Enrique Feás, Carlota García Encina, Raquel García Llorente, Carola García-Calvo, Carmen González Enríquez, Manuel Gracia, Raquel Jorge, Lara Lázaro Touza, Elena López-Gunn, Carlos Malamud, José Pablo Martínez, Mira Milosevich-Juaristi, Rogelio Núñez, Paula Oliver Llorente, Iliana Olivié, Miguel Otero Iglesias, María Santillán O’Shea, Luis Simón, María Solanas, Federico Steinberg, Ernesto Talvi, Sofía Tirado Sarti, Ignacio Urbasos, José Vericat y Álvaro Vicente, con presentación a cargo de José Juan Ruiz y conclusiones de Charles Powell.
