El Real Instituto Elcano publica un año más, y ya van 12, su edición anual del trabajo colectivo que analiza las perspectivas del panorama internacional y los desafíos a corto plazo para la acción exterior española.
2023 ha venido marcado por dos guerras –en Ucrania y Gaza– y sus muy diversos efectos. En el ámbito geopolítico se ha mantenido la unidad euroatlántica, aunque continúa la tendencia de alejamiento entre Occidente y el denominado “sur global”. Por su parte, el énfasis creciente en la seguridad económica ha profundizado la pauta de fragmentación y regionalización de los intercambios. Desde una perspectiva española, el año ha girado en torno al hito de la presidencia del Consejo de la Unión Europea (UE), con abundantes logros que han quedado en parte deslucidos por el crispado contexto político dominado por las elecciones y la compleja formación de gobierno. De cara a 2024, el protagonismo mundial recae tanto en la continuidad de los escenarios bélicos como en los distintos procesos electorales clave que decidirán si el disruptivo Donald Trump vuelve a la Casa Blanca y si en las instituciones europeas se rompe el tradicional consenso favorable a avanzar en la integración. España afronta una recién estrenada legislatura con el reto de que la polarización interna y externa no desestabilice el núcleo de la política exterior y puedan atenderse los desafíos estructurales (clima, innovación, seguridad, cooperación al desarrollo, migraciones) sobre los que este trabajo apunta algunas recomendaciones de actuación.
Globalización y desarrollo
Desde el fin de la pandemia se está produciendo un aumento de los intercambios internacionales, una suerte de (re)globalización. Ésta se da a pesar de la guerra en Ucrania y de la escalada mundial de precios. En lo económico, dicha globalización es compatible con una fragmentación y regionalización de los flujos comerciales, financieros y productivos; resultado de las estrategias de autonomía estratégica y relocalización (reshoring y friend-shoring) seguidas por los bloques y las grandes potencias. Dicha (re)globalización también coexiste con un empeoramiento sustancial de las condiciones de vida generales. En un contexto post-pandémico, bélico, de escalada de precios y de estrés fiscal y de deuda en el denominado “sur global”, se produce un empeoramiento de los indicadores de desarrollo humano (nutrición o pobreza) que pone en riesgo el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Tras el bache de la pandemia y la vuelta del turismo internacional, España recupera buena parte de su proyección exterior que, sin embargo, y en línea con otros países europeos, sigue sin alcanzar los niveles de mediados de los 2000, previos a la Gran Recesión. El país responde a los retos del cambio climático y la competencia geopolítica, por una parte, sumándose a la agenda europea de autonomía estratégica abierta y, por otra, con un esfuerzo sostenido en materia de cooperación internacional para el desarrollo y por el cumplimiento de los objetivos de la Agenda 2030.
Tres escenarios para 2024 en globalización y desarrollo
Pesimista: se intensifican los conflictos internacionales, con un efecto económico negativo (incluidas las cadenas de suministro) y el freno a los intercambios en el ámbito de lo “blando”. Aumentan las restricciones comerciales entre potencias y bloques. Se priorizan las agendas nacionales, en detrimento del sistema multilateral. Todo ello lleva a un empeoramiento global de los indicadores de desarrollo humano.
Previsión base: crecimiento moderado de los intercambios económicos, superado por las tensiones inflacionarias, con impacto negativo en el crecimiento económico mundial. Se estanca la movilidad internacional de personas (migrantes y/o estudiantes). Se mantienen las restricciones comerciales actuales entre potencias y bloques; también el statu quo en la relación Unión Europea (UE)-China, aunque con reducción de riesgos (de-risking) por parte europea. Se mantienen los mecanismos multilaterales de prevención de hambrunas, de protección sanitaria y de respuesta al cambio climático. Se produce un crecimiento moderado de los recursos para el desarrollo sostenible global.
Optimista: recuperación de intercambios económicos en línea con el comportamiento post-pandémico. Se completa la recuperación del turismo y se da un refuerzo paralelo de las inversiones e intercambios científico-tecnológicos. Se alcanza un acuerdo de reforma de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Se produce una desescalada en restricciones comerciales entre potencias y bloques, así como el refuerzo de los mecanismos multilaterales de prevención de hambrunas, protección sanitaria y respuesta al cambio climático. La movilización de recursos para el desarrollo sostenible global experimenta un salto cualitativo. Y se mantiene el superávit comercial español, con un cambio en la cesta exportadora hacia productos más complejos y de mayor valor añadido.
Seguridad
La seguridad española en 2024 afronta amenazas y retos similares a los de los años anteriores, los mismos que se recogen en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2019, aunque modulados por la invasión rusa a Ucrania, que sigue afectando a las políticas de defensa occidentales, y por la confrontación geopolítica entre China y Estados Unidos (EEUU) que afecta a todas las dimensiones y escenarios de las relaciones internacionales. La inestabilidad al sur y al este del Mediterráneo cuenta con nuevos focos de desestabilización desde 2023: Sahel y Gaza, que agudizarán el distanciamiento entre los actores locales y los europeos y occidentales y la expansión del terrorismo yihadista en África. El auge de la inmigración, en todas sus manifestaciones, desborda la capacidad nacional de gestión que sigue a la espera de una respuesta europea solvente. La dificultad para España consiste en adecuar los limitados recursos de sus distintas políticas de seguridad y defensa para atender a los retos señalados de forma simultánea ya que todos demandan actuaciones prioritarias. El nuevo Gobierno deberá revisar las estrategias en vigor para adecuar los fines y los medios a los nuevos escenarios de riesgo.
Tres escenarios para 2024 en seguridad
Pesimista: la guerra entre Hamás e Israel se extiende a Oriente Medio. Rusia aprovecha el debilitamiento de los apoyos a Ucrania para ampliar su ocupación territorial y para continuar con sus campañas de desinformación contra los países que continúan apoyando a Ucrania. La evolución política en EEUU conlleva la disminución de su apoyo a Ucrania, lo que revierte en rápidos e importantes avances rusos a finales de año y tensa la relación transatlántica. Los regímenes autoritarios africanos aprovechan el ambiente hostil para disminuir la presencia e influencia occidental en África, al contrario que el terrorismo yihadista, que consolida su control territorial en amplias zonas del Sahel. El yihadismo global progresa y vuelven a producirse atentados en Europa cometidos por células y grupos con vínculos organizativos con al-Qaeda y Estado Islámico. La amenaza global del terrorismo y la desestabilización aumentan la presión migratoria sobre las fronteras de la UE y cada Estado miembro tiene que afrontar su problema migratorio sin una efectiva respuesta solidaria común.
Previsión base: la tensión crece en Oriente Medio y la hostilidad regional contra los gobiernos que apoyan a Israel se va contagiando a los países y sociedades africanas. El terrorismo yihadista aprovecha la situación para reforzarse en Oriente Medio y crecer en territorio africano, aunque sin derivar en insurgencia armada. En Europa, aumentan los atentados protagonizados por actores solitarios. Pese a la aprobación del Pacto de Migración y Asilo, su implementación resulta escasa, débil y conflictiva. La desestabilización en los países de origen acelera los flujos migratorios y algunos de ellos suspenden sus acuerdos de repatriación con los Estados europeos, con lo que se incrementa la presión migratoria hacia Europa y las tensiones sobre el reparto de la carga. Rusia consolida su control territorial en Ucrania y ésta precisa mayor ayuda de los países que la apoyan, como España
Optimista: los conflictos de Ucrania y Gaza persisten, pero su nivel de violencia decae, con lo que disminuye la desestabilización inducida. Continúan funcionando las medidas para la prevención de la radicalización en España y el terrorismo yihadista en Europa se limita a atentados cometidos por actores solitarios, con carácter aislado, poca sofisticación y baja letalidad. Los flujos migratorios irregulares continúan, pero el Pacto de Migración y Asilo de la UE progresa y permite paliar la presión migratoria sobre los países de entrada en la UE.
Clima y energía
En 2023 la UE demostró ser capaz de desacoplarse energéticamente de Rusia, sin sufrir desabastecimiento y manteniendo la cohesión política. España fue parte de la solución, exportando a niveles récord electricidad y gas, y sirviendo como honest broker durante la Presidencia del Consejo de la UE. Para 2024, y pese a los sobresaltos geopolíticos en Oriente Medio, se prevé un invierno tranquilo, con nuevos suministros e infraestructuras para diversificar del gas ruso y un ritmo acelerado de despliegue renovable.
En materia de clima, la COP28 alcanzó acuerdos importantes, como la constitución de un fondo de Pérdidas y Daños con dotación inicial de casi 800 millones de dólares o la mención en la declaración final a una “transición para dejar atrás” los combustibles fósiles. En la UE, la agenda climática continuó siendo relevante en 2023 y se ha caracterizado por la conclusión de numerosos dosieres del paquete de implementación del Pacto Verde Europeo (el Fit for 55) bajo la Presidencia española del Consejo. De cara a 2024, las elecciones al Parlamento Europeo y las presidenciales de EEUU serán determinantes para el futuro del Pacto Verde Europeo y las negociaciones climáticas internacionales, respectivamente.
Tres escenarios para 2024 en clima y energía
Pesimista: ante un incremento sustancial de los precios del petróleo y el gas debido a un agravamiento de la situación en Oriente Medio, los países europeos deciden ralentizar el desacoplamiento de las relaciones energéticas con Rusia. Se relaja la supervisión del techo de precios al petróleo ruso, aumentan las importaciones de gas natural licuado (GNL) de Rusia y se recuperan algunas de las realizadas por gasoducto. Un Parlamento Europeo con gran representación euroescéptica y contraria al Pacto Verde daña la credibilidad de la política climática y la transición energética de la UE, tanto en Europa como en su acción exterior. El coche eléctrico, el hidrógeno renovable y la industria eólica europea pierden dinamismo frente a China y EEUU mientras la UE no es capaz de incorporar a sus socios y vecinos a la transición energética. Las políticas climáticas y ambientales pierden prioridad ante el empeoramiento de la situación geopolítica y económica, y el balance global (Global Stocktake, GST) del Acuerdo de París no impacta los compromisos climáticos nacionales. Las brechas de financiación y adaptación se amplían, llegando a la COP30 de Brasil sin compromisos ni políticas climáticas ambiciosas.
Previsión base: surgen nuevas dificultades en el mercado internacional del gas natural y el petróleo, que fragmentan la política energética europea y ralentizan el desacoplamiento gasista de Rusia, manteniendo las importaciones europeas de GNL ruso y algunas por gasoducto. La guerra entre Israel y Hamás se desborda a la región y eleva la prima de riesgo geopolítico del petróleo y el gas sin llegar a provocar interrupciones de suministro ni grandes subidas de precios. Se mantiene el despliegue renovable en energía solar pero la industria eólica enfrenta problemas industriales y de aceptación social, mientras se consolidan las soluciones y políticas nucleares en algunos países. Las políticas climáticas, energéticas e industriales reducen su componente de descarbonización cooperativa y optan por sendas proteccionistas que fragmentan las cadenas industriales descarbonizadas. La agenda climática mantiene la tónica de 2023, insuficiente a nivel internacional. A ello se suma la falta de avances en el cierre de las brechas existentes en materia de adaptación y financiación.
Optimista: se confirma un rápido desacoplamiento energético de Rusia. Una política energética europea decidida y concertada acelera la transición energética, el ahorro, la eficiencia, el despliegue de renovables y la electrificación del transporte, conciliando ambición climática y seguridad de abastecimiento. El Pacto Verde Europeo es refrendado con un buen resultado en las elecciones europeas de partidos moderados y se aplican políticas energéticas e industriales ambiciosas para avanzar en una descarbonización abierta a la cooperación multilateral y a los socios europeos. En la agenda climática, el GST que concluyó en la COP28 tiene un impacto significativo en la revisión de los compromisos climáticos determinados a nivel nacional (Nationally Determined Contributions, NDCs). En este escenario se adoptarían políticas y marcos regulatorios para dinamizar las inversiones necesarias en descarbonización. Todo ello ayuda a avanzar en la eliminación de las brechas climáticas en mitigación, adaptación y financiación mediante una transición justa e inclusiva para el abandono gradual, ordenado y equitativo de los combustibles fósiles y el despliegue de renovables.
Economía y tecnología
La desaceleración suave pero persistente en la que la economía global lleva inmersa dos años impide vislumbrar con optimismo un 2024 para el que se esperan políticas monetarias y fiscales restrictivas, la persistencia de fenómenos climáticos extremos y una intensificación de los conflictos geopolíticos. En este contexto de crecientes riesgos de fragmentación global, volatilidad en los precios de las materias primas, incertidumbre financiera y más que probables perturbaciones comerciales, la UE seguirá profundizando en su política de autonomía estratégica y seguridad económica en favor de la diversificación y la reducción de riesgos.
A pesar de su relativo buen comportamiento en 2023, España no será ajena a esta dinámica de desaceleración global, en un año en el que debería iniciar una senda de consolidación fiscal a la vista del decaimiento de la cláusula de escape del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, si bien los fondos NextGenerationEU permitirán compatibilizar la disciplina fiscal con el impulso inversor. Asimismo, para reducir la creciente brecha de renta per cápita con la Eurozona, se deberían implementar reformas que en un contexto de envejecimiento poblacional favorezcan el aumento de la productividad y del empleo. Mientras, en materia digital e innovadora el objetivo de España pasará por mantener el liderazgo europeo en el desarrollo de infraestructura de nube de datos, acelerar los esfuerzos en habilidades digitales, mejorar la investigación y comercialización de la investigación, y contribuir al debate sobre los riesgos que suponen las tecnologías críticas para la seguridad económica.
Tres escenarios para 2024 en economía y tecnología
Pesimista: este escenario adverso estaría sobre todo marcado por disrupciones políticas y (geo)políticas que afectaran gravemente a la marcha de la economía. Si la guerra en Ucrania, el conflicto entre Israel y Palestina y las tensiones en torno a Taiwán escalaran, generarían aumentos en los precios de la energía e importantes disrupciones en el comercio (desde alimentos hasta semiconductores), pudiendo generar incluso una recesión global. Asimismo, si la inflación repuntara y los bancos centrales se vieran a aumentar más los tipos de interés, si reaparecieran problemas en los bancos de EEUU y problemas de impago en países emergentes o si la zona euro se viera abocada a un giro hacia la austeridad por una reforma de las reglas fiscales demasiado encorsetada, el crecimiento se vería también seriamente dañado.
Previsión base: en este escenario EEUU y China mantienen tasas de crecimiento en torno al 1% y 5%, respectivamente. La mayoría de economías europeas escapa la recesión. Los conflictos geopolíticos continúan, pero tampoco escalan y sus efectos sobre la economía mundial se contienen. Se producirán fenómenos naturales extremos asociados al cambio climático, con efectos limitados sobre el crecimiento mundial. Tanto las elecciones en enero en Taiwán como las de junio en la UE y en noviembre en EEUU no generarán terremotos geopolíticos demasiado disruptivos, aunque pueden aumentar la incertidumbre.
Optimista: la inflación amaina y concluye el ciclo de endurecimiento monetario. Las tensiones geopolíticas EEUU-China se suavizan; la fragmentación comercial se contiene. Bajo la presidencia de Brasil, el G20 produce avances significativos en gobernanza económica multilateral. Se firma el tratado de asociación entre la UE y el Mercosur, se avanza en la reforma de la OMC y se alcanzan acuerdos multilaterales para atender los problemas de sobreendeudamiento de los países pobres. No hay desastres naturales significativos; la nueva Comisión se forma con un mandato claro a favor de la ampliación y profundización europeas, así como una mayor autonomía estratégica de la UE. La COP logra compromisos en materia de reducción de emisiones y financiación de la transición verde.
Europa
2024 será un año de cambio político. La primera mitad del año estará marcado por la finalización de los dosieres que queden pendientes por cerrar en el actual ciclo institucional, así como por el debate en torno a la Agenda Estratégica que marcará los próximos años y que deberá abordar cuestiones como la ampliación y a la reforma de la Unión. La segunda mitad del año vendrá determinada por las elecciones al Parlamento Europeo. Queda por ver si el resultado de estos comicios da un incremento en el peso de las fuerzas euroescépticas, lo que podría afectar al sentido de importantes políticas como el Pacto Verde, el apoyo a Ucrania y las relaciones con las principales potencias. A su vez, las elecciones europeas darán paso a una renovación institucional, que afectará sobre todo a la elección de altos cargos como la presidencia del Consejo Europeo, la Comisión y el alto representante.
España, tras el papel imparcial que ha asumido durante la Presidencia rotatoria del Consejo, debe evitar que la inestabilidad interna le impida ejercer una posición asertiva y de liderazgo, asegurándose de que sus intereses se ven reflejados en la hoja de ruta de la próxima Comisión Europea y en el reparto de los top jobs y demás cambios institucionales. El presidente del Gobierno español se posicionará como uno de los miembros de mayor antigüedad del Consejo Europeo, sobre todo en la familia socialdemócrata. El cambio de Gobierno en Polonia es una oportunidad para ahondar en las relaciones con un socio importante y similar en tamaño. Esto es especialmente relevante ante el reequilibrio del centro de gravedad hacia el este, así como en el escenario de incertidumbre y cambio político en otros Estados miembros, como los Países Bajos o Portugal.
Tres escenarios para 2024 en Europa
Pesimista: los Estados miembros son incapaces de definir posiciones comunes en aquellos debates que deben abordarse, como la ampliación y reforma, competitividad y mercado interior, y acción exterior, seguridad y defensa, para garantizar la vigencia y viabilidad del proyecto europeo. Esta situación se ve agudizada porque las elecciones europeas y demás procesos domésticos de los Estados miembros resultan en un incremento de las fuerzas euroescépticas. El Gobierno español tiende hacia un ensimismamiento en cuestiones domésticas, así como una politización de los asuntos europeos, que perjudica su influencia en el debate europeo.
Previsión base: los Estados miembros aceleran las negociaciones en los expedientes legislativos abiertos, aunque algunos quedarán pendientes para el próximo ciclo institucional. Después de las crisis de los años pasados, la unidad europea se ve algo resentida, pero es posible establecer un mínimo común denominador en la definición de la Agenda Estratégica. Esto permitirá avanzar poco a poco en los debates sobre el futuro de Europa durante los próximos años. Las elecciones al Parlamento Europeo suponen una subida a las formaciones euroescépticas, pero los partidos tradicionales siguen siendo los más fuertes en la Eurocámara. Algunos Estados miembros vivirán cambios de Gobierno, si bien los equilibrios ideológicos en el Consejo Europeo se mantendrán como hasta ahora. España ve dañado su liderazgo en el seno de la Unión debido a la inestabilidad interna y la politización de los asuntos europeos; no obstante, no es un caso aislado, pues esta es una tendencia generalizada en el conjunto de la UE.
Optimista: los Estados miembros son capaces de mantener la unidad interna y durante la primera mitad de 2024 es posible cerrar acuerdos en aquellos expedientes que queden pendientes. También se acuerda una Agenda Estratégica ambiciosa y realista, que aborde los grandes debates sobre el futuro de la Unión. Las elecciones al Parlamento Europeo dan un resultado a las fuerzas euroescépticas inferior al proyectado en las encuestas. Esto permite que se mantenga un sólido consenso europeísta, que se refleje en el nombramiento de los top jobs y en la hoja de ruta de la nueva Comisión Europea. El Gobierno acuerda con todas las formaciones políticas y resto de actores nacionales relevantes cuáles deben ser las prioridades que defender en el próximo ciclo institucional europeo; además, logra mantener y reforzar alianzas con socios clave con los que se comparten intereses estratégicos.
Vecindad
En 2024, la vecindad sur de España estará caracterizada por un elevado grado de volatilidad. La estabilidad de Oriente Medio y el Magreb se enfrenta a una acumulación de retos superpuestos como no había ocurrido en décadas. Existen numerosos escenarios plausibles en los que la paz y la seguridad internacionales pueden verse seriamente comprometidas. Los tres principales riesgos provienen de la extensión geográfica del conflicto armado en Gaza a otros escenarios regionales, la desestabilización interna de países de la región y la profundización de crisis económicas con los consiguientes efectos sociales y políticos. El Gobierno español es consciente de esos riesgos y así lo ha intentado transmitir al resto de socios europeos, aunque no todos hayan sido receptivos. Es necesario seguir buscando consensos dentro de la UE para evitar males mayores en su vecindario sur que le acaben afectando de lleno.
La guerra en Gaza también está desplazando la atención y recursos que recibe Ucrania. La guerra contra Rusia se intensificó durante 2023, así como el apoyo económico, militar y político de EEUU y la UE. Pero la contraofensiva ucraniana no ha conseguido recuperar significativas partes del territorio ocupado y en 2024 crecerá la presión hacia Kyiv para que negocie con Rusia. En el Cáucaso sur, la tercera guerra en Nagorno Karabaj ha acabado con una victoria rotunda de Azerbaiyán, reflejo de la constante inestabilidad de la región, así como la rivalidad entre Rusia y Turquía, que se intensificará en futuro. Por último, la propuesta de la Comisión Europea de comenzar las negociaciones con Moldavia y Ucrania (cuando cumplan los requisitos en respeto de los derechos de minorías y lucha contra la corrupción), otorgar el estatus de candidato a Georgia y animar a los países de los Balcanes Occidentales a acelerar las reformas necesarias para su entrada en la UE puede contribuir a la lenta estabilización de la vecindad oriental. Pero también aumentará las tensiones con Rusia.
Tres escenarios para 2024 en vecindad
Pesimista: se extiende el conflicto bélico iniciado en Gaza, con la apertura de frentes en el sur del Líbano, Irak, Siria y Yemen. Israel provoca una transferencia forzosa de población palestina hacia Egipto. Jordania rompe el tratado de paz que mantiene con Israel desde 1994. Las manifestaciones antiisraelíes se extienden por sociedades árabes y musulmanas, incluidas las magrebíes, que ven a Occidente como cómplice en lo que perciben como un genocidio contra los palestinos. Se suceden atentados terroristas contra intereses occidentales. El presidente Joe Biden pierde una parte importante de su electorado y Donald Trump gana las elecciones presidenciales en noviembre de 2024.
En el vecindario oriental, Rusia no acepta ningún tipo de negociaciones con Ucrania y sigue con su ofensiva, esta vez cosechando éxitos militares. Serbia y Kosovo entran en una escalada bélica, con la correspondiente desestabilización del conjunto de los Balcanes.
Previsión base: Israel continúa la campaña militar en Gaza hasta mediados de 2024. Los niveles de destrucción son tan elevados que Egipto permite la entrada masiva de mujeres y niños palestinos al Sinaí. Vuelven las manifestaciones multitudinarias a varios países árabes. En ellas se mezclan el rechazo a las políticas de Israel, la frustración con la impotencia de sus propios gobernantes y el malestar por las penurias económicas agravadas por la inflación y la crisis de deuda. China y Rusia aprovechan el creciente sentimiento antioccidental para avanzar sus intereses y modelos políticos y económicos.
El daño a la imagen y papel de la UE en el mundo es profundo, lo que se traduce en mayores dificultades en cuestiones internacionales, empezando por la guerra en Ucrania, que continúa a lo largo de 2024. La presión sobre el gobierno ucraniano para pensar en las negociaciones sobre el final de la guerra aumenta. Se promete a Kyiv una rápida entrada en la UE y garantías de seguridad, sin tener del todo una estrategia europea unánime hacia Rusia. En los Balcanes Occidentales se consolida una mayor presencia de la UE, pero permanece el populismo y autoritarismo en Serbia. Se produce un avance lento en materia de reformas.
Optimista: EEUU se abstiene en el Consejo de Seguridad, permitiendo la aprobación de un alto el fuego en Gaza. Llega suficiente ayuda humanitaria a la población civil palestina. El llamado “grupo de Riad” logra apoyos para la celebración de una conferencia internacional de paz en la que se da un impulso creíble a la solución de “territorio por paz”. España y otros países europeos reconocen el Estado palestino. Se celebran elecciones en Israel y Palestina que producen liderazgos con nuevas ideas para acabar con el círculo vicioso de violencia y desesperanza. Se dan los primeros pasos para la normalización de relaciones entre los 57 países de la Organización para la Cooperación Islámica e Israel.
En el vecindario oriental, una Rusia derrotada retira sus tropas del territorio de Ucrania y devuelve las regiones anexionadas. Se produce una acelerada ampliación de la UE, empezando por Montenegro y Macedonia del Norte antes de 2030. Serbia y Kosovo llegan a un acuerdo de mutuo reconocimiento.
América Latina
El papel de España en América Latina estará condicionado por el momento político, electoral y económico. Las elecciones vendrán marcadas por el castigo a los oficialismos, alimentado por la frustración de expectativas, sin olvidar la polarización y fragmentación políticas. Por eso, se debería implementar una clara estrategia ante las alternancias en el gobierno. Dado que la combinación de estos procesos termina afectando las relaciones regionales y bilaterales con España, será conveniente mantener buenos vínculos con los gobiernos latinoamericanos independientemente de su ideología, con el sólo límite marcado por el respeto a las normas democráticas y los derechos humanos.
En el plano económico, y a pesar de los elevados niveles de endeudamiento de varios de los países latinoamericanos económicamente más relevantes, las crisis en 2023 brillaron por su ausencia. Las excepciones son Argentina y Venezuela, con crisis endémicas asociadas a la mala gestión de sus políticas económicas y menos relacionadas a las tendencias globales. Las perspectivas para 2024 son de un crecimiento superior al de las economías avanzadas, pero menor que el de otras regiones emergentes.
En el plano europeo y birregional, una vez concluida la presidencia semestral del Consejo de la UE, España debe continuar impulsando una actitud activa de las instituciones europeas, junto al normal desempeño de su actividad diplomática. Así, hay que seguir trabajando para consolidar la relación euro latinoamericana. Ello implica institucionalizar la relación birregional con respaldo financiero y comunitario, y un firme compromiso de ambas partes, combinándolo con diversas respuestas regionales.
Tres escenarios para 2024 en América Latina
Pesimista: se produce un deterioro económico y, en consecuencia, crecientes protestas sociales, con mayores niveles de violencia y repercusiones políticas (Cuba, Argentina, Ecuador, Colombia y Guatemala). También hay crisis institucionales (El Salvador, Venezuela, Chile) y avance de las alternativas iliberales. Aumentan las corrientes migratorias y la inseguridad ciudadana y el crimen organizado.
Previsión base: continuidad de la situación vigente: bajo crecimiento, polarización política, predominio del anti-oficialismo en las elecciones y mantenimiento de la desafección con la democracia y auge de candidatos antisistema.
Optimista: alternancia política sin sobresaltos. Avance de la democracia, de los procesos reformistas (Guatemala, México, Panamá, República Dominicana) y acuerdo gobierno-oposición en Venezuela. Cierre de la negociación entre la UE y el Mercosur. Moderación de la conflictividad social y reencauzamiento de las protestas vía negociación, en un ambiente de leve mejora económica. Nuevas inversiones gracias al nearshoring o friendshoring y un nuevo boom de las commodities.
China-EEUU
La competición China-EEUU continúa definiendo el orden internacional. La relación entre las dos grandes potencias disfrutó una distensión en 2023, gracias a la visita de Xi a Washington que se saldó con algunos acuerdos. El seguimiento de los mismos, los acontecimientos en Taiwán y las elecciones presidenciales en EEUU determinarán cómo evoluciona esa rivalidad en el nuevo año. Desde el punto de vista europeo y español se seguirá trabajando para mantener una relación constructiva con China, paralela al intento de reducir el alto déficit comercial y avanzar en la estrategia europea de reducción de riesgos (de-risking) que incluye estrechar vínculos con la India y otros países asiáticos. La reciente cumbre UE-China marca un camino de mayor diálogo cara a 2024, siempre que Pekín no fortalezca su apoyo a Moscú, en el marco de la agresión contra Ucrania.
Por su parte, la relación transatlántica continúa siendo sólida en cuestiones de seguridad, mientras la dimensión económica sufre algunas fricciones por las políticas proteccionistas de Biden. El alineamiento de posiciones entre las dos orillas se mantendrá en 2024, salvo giros de posición que puedan provocar el resultado electoral en EEUU o en la UE, y el curso de los acontecimientos provenientes de China, Rusia u Oriente Medio. La relación bilateral Madrid-Washington, que el año pasado incluyó una visita de Sánchez a la Casa Blanca, es amplia y diversificada. La inversión mutua crece y la sintonía es alta en derechos humanos, clima, América Latina y cooperación en seguridad, aunque podría mejorar si se atiende la demanda norteamericana de incrementar el gasto español en defensa.
Tres escenarios para 2024 en la rivalidad EEUU-China
Pesimista: victoria de Donald Trump u otro candidato republicano que no valora la relación con los aliados europeos, debilita el apoyo a Ucrania e impulsa una política más hostil hacia China. Pueden producirse también crisis en cualquiera de los conflictos latentes que existen en Asia, detonadas, por ejemplo, por la diplomacia coercitiva de una Corea del Norte envalentonada por el desarrollo de armamento nuclear táctico, los comicios presidenciales en Taiwán o un incidente con víctimas que pudiese involucrar a tropas, aeronaves o embarcaciones chinas en alguno de los múltiples puntos en los que mantiene disputas con sus vecinos. En este escenario se enfatizan las relaciones exclusivamente bilaterales entre Washington y algunos países europeos, en detrimento de otros países, la UE y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).
Previsión base: el próximo inquilino de la Casa Blanca no pone en riesgo los consensos que sustentan la relación de EEUU con sus aliados europeos. Las estrategias de EEUU y la UE hacia China continúan con un nivel de alineamiento medio-alto. No hay grandes modificaciones en las relaciones bilaterales con China. EEUU sigue siendo un aliado comprometido con la seguridad europea, aunque continúan las fricciones derivadas de políticas proteccionistas. En Asia-Pacífico se mantienen los puntos de tensión actuales y las tendencias en los mismos: desarrollo del programa nuclear norcoreano, militarización del estrecho de Taiwán, incremento del control efectivo chino en el mar del sur de China. Permanece la tendencia a un progresivo, pero limitado, alineamiento entre las afinidades geopolíticas de los Estados y sus lazos económicos.
Optimista: las elecciones en EEUU revalidan la importancia de la relación transatlántica y se incrementa la congruencia entre las estrategias de los Estados miembros de la UE hacia China y EEUU. Asimismo, se alcanzan acuerdos comerciales con EEUU y China que reducen las discrepancias en el terreno económico. En relación con China, se produce un acercamiento político gracias a un eventual papel constructivo de Pekín favorable a la retirada rusa de territorio ucraniano o en la estabilización de Oriente Medio.
Democracia, derechos y género
2024 será un año crucial en la dimensión internacional de la democracia por la celebración de elecciones al Parlamento Europeo y a la presidencia de EEUU donde pueden triunfar candidaturas de tendencias autoritarias que fortalezcan las tendencias iliberales que ya existen en buena parte de los países occidentales. En derecho internacional y derechos humanos el protagonismo recae sobre las graves violaciones que se seguirán produciendo en Ucrania y Gaza, y las divisiones de la comunidad internacional para detenerlas. En un contexto internacional volátil, en materia de igualdad de género se mantiene la tendencia de los últimos años, que combina retrocesos en varios países con avances sostenidos en otros, aunque a un ritmo muy lento.
En España, la fuerte polarización política está erosionando la calidad de su democracia. El debate sobre la ley de amnistía y el respeto a la separación de poderes seguirá europeizándose, pero no tendrá recorrido la comparación con violaciones sistémicas del Estado de derecho como las producidas en Hungría o Polonia. En el lado positivo, se seguirá implementando el Plan de Acción de la Política Exterior Feminista, dando nuevos pasos en el compromiso español con la igualdad de género en la agenda global.
Tres escenarios para 2024 en democracia, derechos y género
Pesimista: los Veintisiete son incapaces de acordar una postura común ante las violaciones del derecho humanitario en Gaza y se disuelve la unidad de las potencias democráticas frente a la agresión rusa. Como consecuencia de las elecciones de junio, el auge de fuerzas nacionalistas radicales rompe el consenso en el modo de funcionar en la UE y eso retroalimenta aún más la división interna entre PP y PSOE. La victoria electoral de Donald Trump en las elecciones presidenciales de noviembre anuncia un mundo donde la principal potencia se erige en amenaza a la democracia liberal y a la vigencia del derecho internacional, incluyendo el abandono y la previsible derrota de Ucrania. Los ataques al Estado de derecho en Hungría quedan impunes.
Se profundizan las violaciones de derechos humanos y las desigualdades de género, como consecuencia de los efectos globales del cambio climático, los escenarios de conflicto, la polarización y las crisis, así como por movimientos y políticas ultraconservadoras. Siguiendo el modelo sueco, otros países abandonan la política exterior feminista, lo que debilita las acciones de España en ese terreno y hasta el apoyo social interno.
Previsión base: conviven los retrocesos de la calidad democrática y de los derechos y libertades en algunos países con avances en otros. Las elecciones al Parlamento Europeo arrojan un aumento de las fuerzas euroescépticas, pero no se altera la pauta de gran coalición. La fuerte polarización nacional continúa, pero no se extiende apenas a las cuestiones de agenda internacional ni de futuro de Europa. En Ucrania se mantiene la unidad y, aunque la UE está dividida en torno a Gaza, se define un mínimo común de defensa del alto el fuego. Hungría queda cada vez más aislada como democracia iliberal, debido al cambio de gobierno en Polonia.
La agenda de derechos humanos y de igualdad de género no recupera relevancia. Las guerras en Ucrania y Oriente Medio continúan empeorando la situación de mujeres y niñas en términos globales, cuando aún no se han recuperado de los efectos de la pandemia. En todo caso, España implementa el Plan de Acción de la Política Exterior Feminista, dando nuevos pasos en su compromiso con la igualdad de género en la agenda global.
Optimista: Europa y EEUU siguen fundamentalmente unidos en torno a la causa de Ucrania y son capaces de fijar una posición que también favorezca el alto el fuego en Gaza, lo que les devuelve autoridad moral en la defensa de la democracia y los derechos humanos en el resto del mundo. Ni las elecciones al Parlamento Europeo ni a la Casa Blanca suponen el triunfo de tendencias autoritarias. PP y PSOE acuerdan renovar el Consejo General del Poder Judicial como paso previo a pactos en otros ámbitos. La política europea de defensa del Estado de derecho va más allá de Hungría como salvaguarda de violaciones en principio menores de los valores europeos en cualquier Estado miembro.
España refuerza su perfil como país comprometido con los derechos humanos y la igualdad de género, consiguiendo compromisos concretos en la UE y en los foros multilaterales. Se incrementan los recursos humanos y financieros para impulsar la implementación de la Política Exterior Feminista y desplegar todo su potencial. Nuevos países (Alemania, Chile, Colombia, algún país africano como Liberia) se suman y se incrementa la financiación a las organizaciones de mujeres y feministas que trabajan por la igualdad.
Influencia e imagen exterior de España
La presidencia del Consejo de la UE en la segunda mitad de 2023 ha sido intensa y fructífera, aunque el turbulento escenario político interno que ha enmarcado el semestre deja la sensación de oportunidad perdida para un avance significativo en la influencia de España. En 2024 el panorama seguirá marcado por la evolución de las guerras en Ucrania, donde por ahora se mantiene la unidad euroatlántica, y en Gaza, donde la diplomacia española mantiene una postura crítica hacia Israel no del todo compartida por buena parte de sus socios europeos. El inicio de una nueva legislatura no alterará las pautas recientes de política exterior, aunque sí existe el peligro de que la agenda europea e internacional se contamine de la polarización entre el renovado gobierno y la oposición.
Por lo que se refiere a la imagen exterior, 2023 no ha alterado el prestigio internacional de España, que sigue ocupando una muy alta posición en los rankings de reputación mundial. La medición de su influencia a través del uso de poder blando también arroja resultados positivos si bien la imagen es algo más débil –aunque también positiva– en lo referido a la economía o la tecnología. Está por ver cómo afectan a estos datos la percepción exterior de la ley de amnistía y la reacción doméstica que ha suscitado. En el ámbito cultural, que es uno de los grandes activos de ese alto poder blando que disfruta España, el año volverá a tener una intensa agenda.
Tres escenarios para 2024 en influencia e imagen de España
Pesimista: la unidad europea en torno a Ucrania se rompe, en parte como resultado del auge euroescéptico en las elecciones de junio y las tensiones vinculadas a la guerra en Gaza alejan a los países occidentales del resto del mundo sin que la diplomacia española sea capaz de afirmar una posición coherente en ese escenario. La relación con EEUU se deteriora y cae también el ascendente en las regiones de especial interés: Magreb y América Latina. La debilidad parlamentaria del Gobierno y la crispación interna contaminan la política exterior y europea, impidiendo que España pueda ser activa en el debate sobre la reforma y ampliación de la UE. La imagen exterior cae como consecuencia de esa inestabilidad y polarización.
Previsión base: el año estará marcado por la continuidad, lo que será especialmente patente en los juicios externos sobre el prestigio y la influencia de España al ser estructurales los elementos que fundan una opinión positiva. En los grandes asuntos europeos, incluyendo la posibilidad de explorar un cese de las hostilidades en Ucrania, la diplomacia nacional no estará demasiado alejada de las posiciones de Alemania y Francia, siguiendo lo ya practicado durante la presidencia del Consejo de la UE en 2023. La confrontación con la oposición se concentrará en los temas de política interna y no afectarán en lo fundamental a un modo similar de entender la posición de España en el mundo por parte del PSOE y del PP.
Optimista: la posición de España como Estado capaz de liderar la UE y aliado comprometido con Ucrania le otorgan gran protagonismo en la definición de la agenda estratégica europea en 2024, donde además crece el interés por América Latina como región afín a Europa. Además, ser un país occidental que ha condenado igualmente las actuaciones de Hamás y la respuesta israelí en Gaza le supone el encargo de organizar una conferencia de paz para Oriente Medio. La gran coalición se mantiene en el Parlamento Europeo tras las elecciones y los dos grandes partidos inician un nuevo periodo de acercamiento en los temas de Estado que refuerzan el prestigio exterior de España como país confiable.
Coordinado por Ignacio Molina y Jorge Tamames con la colaboración de Jessica Almqvist, Haizam Amirah Fernández, Judith Arnal, Félix Arteaga, Ángel Badillo, Gonzalo Escribano, Mario Esteban, Enrique Feás, Carlota García Encina, Raquel García Llorente, Carola García-Calvo, Carmen González Enríquez, Manuel Gracia, Raquel Jorge, Lara Lázaro, Carlos Malamud, José Pablo Martínez, Mira Milosevich-Juaristi, Rogelio Núñez, Iliana Olivié, Miguel Otero Iglesias, María Santillán O’Shea, Luis Simón, María Solanas, Federico Steinberg, Ernesto Talvi, Sofía Tirado, Ignacio Urbasos y Álvaro Vicente, con presentación a cargo de José Juan Ruiz y conclusiones de Charles Powell.
