España en el mundo en 2022: perspectivas y desafíos

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Presentación del Elcano Policy Paper “España en el mundo en 2022: perspectivas y desafíos”.

Resumen

Décima edición del trabajo colectivo que elabora el Real Instituto Elcano para hacer balance del año recién terminado, identificar las principales perspectivas que presenta el escenario internacional actual y analizar los desafíos de la acción exterior española de cara a 2022. En esta ocasión, el texto está estructurado en torno a 10 ejes de análisis: influencia e imagen exterior; economía y tecnología; clima y energía; Europa; competición China-EEUU; seguridad; vecindad; América Latina; democracia, derechos y ciudadanía; y globalización, desarrollo y gobernanza.

2021 se ha caracterizado por una relativa estabilización tras la profunda crisis sanitaria y económica del año anterior. La llegada de Biden a la Casa Blanca, cierto cambio de paradigma para dar más valor a la sostenibilidad y la inclusión, o el plan de recuperación impulsado por la Unión Europea (UE) son exponentes de un contexto mundial y europeo menos áspero. No obstante, la pandemia no se ha desvanecido ni se han revertido los retrocesos que ésta ha causado en la Agenda 2030. Algunas tensiones previas a su aparición incluso se han agravado, como la rivalidad China-EEUU, la agresividad rusa, las dificultades para la gobernanza multilateral del clima, el comercio y las migraciones, o la erosión de la calidad de la democracia en casi todo el planeta. En ese contexto, España afronta numerosos retos en el nuevo año tanto en el plano colectivo (global o europeo) como en el de su acción exterior individual.

El ámbito de la seguridad viene marcado por las turbulencias en escenarios muy amplios (incluyendo el espacio Indo-Pacífico y la práctica totalidad de la vecindad europea) y por la finalización de documentos estratégicos que dilucidarán la solidez de la relación transatlántica. El panorama económico incluye una mayor preocupación por regular la globalización y apunta a un crecimiento que, no obstante, será desigual y seguirá afectado por desacoples entre oferta y demanda que provocan aumentos de precios, singularmente de la energía. En Europa el protagonismo lo tendrá la renovación postelectoral del eje franco-alemán, la reforma de las reglas fiscales y el uso de los fondos Next Generation, que ayudarán al despliegue de las agendas verde y digital.

España tiene, además, otras prioridades diplomáticas propias, como la mejora de la difícil relación bilateral con Marruecos o una proyección en América Latina adaptada a los importantes cambios en la región. También tiene el reto de mejorar los recursos dedicados a la defensa, la cooperación al desarrollo y la cultura, dotar de más continuidad a la gestión de la política exterior, y evitar que el clima polarizado entre gobierno y oposición erosione el consenso sobre la conveniencia de reforzar la internacionalización de España y su apuesta por la integración europea.

Contenidos

Presentación

Influencia e imagen exterior
Economía y tecnología
Clima y energía
Europa
Competición EEUU-China
Seguridad
Vecindad
América Latina
Democracia, derechos y ciudadanía
Globalización, desarrollo y gobernanza

Conclusiones

Presentación

Desde hace 10 años, el Real Instituto Elcano presenta en este documento colectivo una perspectiva española de los desafíos del nuevo año. A lo largo de este tiempo, el ejercicio ha ido creciendo en madurez, como demuestra el hecho de que su primera edición contó con el concurso de 12 investigadores y ahora el número de coautores supera la treintena. Para esta ocasión, además, hemos adaptado el análisis a los 10 ejes de la nueva agenda de investigación del Instituto:

Las 10 secciones constituyen un detallado ejercicio intelectual en el que han colaborado todos los investigadores de Elcano a fin de analizar los temas de la conversación global que consideramos decisivos para entender las grandes tendencias de la política, la economía y la sociedad mundial y cómo afectan a España. La selección de los ejes temáticos responde a un intenso ejercicio de debate interno que hemos mantenido en el Instituto desde el pasado mes de febrero, cuando asumí la presidencia. La redefinición de la agenda de investigación constituye un elemento clave del proyecto de reforzamiento de la institución en el que nos hemos embarcado en los últimos meses y que también incluye el lanzamiento en enero de la nueva plataforma tecnológica, la reforma estatutaria aprobada por el Patronato, el fortalecimiento de nuestras políticas de alianzas internacionales y la ampliación del Consejo Científico.

El Instituto ha mantenido una intensa actividad en 2021, pese a las restricciones con las que, al igual que el resto de la sociedad y las empresas, hemos operado a lo largo del año. Hemos celebrado 75 actos públicos, la mayor parte de ellos en formato híbrido, publicado más de 150 trabajos de investigación en distintos formatos y hemos mantenido operativos y activos nuestros 43 grupos de trabajo. Nuestro objetivo es seguir mejorando la profundidad, independencia y relevancia para la sociedad española y sus empresas de nuestros trabajos de investigación, y para ello estamos ampliando nuestro capital humano y la eficiencia de nuestra organización interna.

Estamos muy orgullosos y agradecidos a los patronos, investigadores y lectores de nuestros informes. El Real Instituto Elcano acaba de cumplir 20 años y enfrenta esta etapa de consolidación y reforzamiento con ilusión y responsabilidad. Nuestro aniversario coincide con los 500 años de la primera circunnavegación al mundo por Juan Sebastián Elcano y Fernando de Magallanes, una gesta a la que dedicaremos el año entrante un libro que hemos producido en estrecha colaboración con el Centro de Estudios Internacionales del Instituto Universitario de Lisboa y que forma parte del programa de celebraciones de la Comisión Nacional para la Conmemoración del V Centenario de la Primera Vuelta al Mundo.

En el año entrante, la agenda de seguridad será una de las áreas a la que dedicaremos una atención prioritaria. En paralelo a la celebración de la Cumbre de la Alianza Atlántica que tendrá lugar en Madrid en junio de 2022, el Instituto será el anfitrión y coorganizador de la Cumbre de Think Tanks de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), una actividad que a lo largo del primer semestre del año estará complementada por los diversos actos y publicaciones con los que conmemoraremos el 40 aniversario de la entrada de España en la OTAN.

Pese a las nuevas y recientes oleadas de la pandemia, esperamos que 2022 sea el año en el que la economía mundial avance significativamente en la recuperación de los niveles de producto y empleo que tenía hace ahora dos años. Aunque esto ocurra, es más que evidente que nada volverá a ser igual. En abril de 2020, cuando comenzaba la pesadilla de la pandemia, Paul Collier reflexionó sobre cómo diseñar políticas públicas en tiempos de incertidumbre. El reto ya no era tomar decisiones con información limitada o riesgos mensurables, sino diseñar intervenciones en un mundo en el que ignorábamos las variables que eran relevantes. Mientras que para enfrentar el primer tipo de escenarios la mejor estrategia pasaba por tener mejores diagnósticos, más datos y estrategias de mitigación de los impactos negativos, la única vía posible para vencer nuestra ignorancia radical era el método de prueba y error. Así aprendimos a cómo confinar a la sociedad para hacer frente a la propagación del virus, a cómo diseñar las desescaladas, a cómo vacunar o cómo sostener rentas y empleos. Los políticos no esperaron a que la teoría les mostrara el camino, sino que primero actuaron, y luego nos convencieron de que, en circunstancias extremas, todo lo que se hace es porque se puede hacer.

Esta redefinición de lo que es políticamente posible estaba legitimada no solo por las dramáticas urgencias de la pandemia, sino también por la compartida insatisfacción ante la insoportable desigualdad, inseguridad personal y social, guerras culturales y polarización política que había surgido en los años –incluso décadas– anteriores. Todo ello contribuyó al cambio de paradigmas económicos que ahora se están haciendo visibles. Recientemente Dani Rodrik ha repasado algunas de las manifestaciones de esta radical mutación: cómo los miedos a la inflación y al déficit se han reemplazado por una preferencia por una economía dopada con generosos estímulos monetarios y fiscales, cómo la competencia por tener los tipos impositivos más bajos ha sido reemplazada por el objetivo de tener un tipo global impositivo mínimo sobre las multinacionales, cómo se han resucitado las políticas industriales, o cómo se ha pasado de hablar de flexibilidad en el mercado de trabajo a promover intervenciones que refuerzan el salario mínimo y el poder negociador de sindicatos y trabajadores. O cómo hoy se asume que es preferible la seguridad estratégica y la globalización limitada a la priorización de la eficiencia mediante la inserción en cadenas de valor globales, por no hablar del giro tectónico frente a las grandes empresas tecnológicas que han pasado de ser la fuente de la innovación y el crecimiento a ser vistas como monopolios que hay que regular y fragmentar.

Ciertamente estamos ante un nuevo mundo y, felizmente, no hay razón alguna para pensar que el fin de la pandemia nos retrotraerá a todas las viejas reglas y convicciones. “Construir de nuevo mejor” es algo más que un afortunado eslogan, es una necesidad. Pero para conseguir que cualquier país realmente sea mejor hace falta mucho más que buena voluntad. Exige reformas, inversiones y cambios que, inevitablemente, producen costes, ganadores y perdedores. La experimentación no es la mejor estrategia para conciliar los intereses contrapuestos que inevitablemente acompañarán la transición hacia un mundo más inclusivo y sostenible. Entre otras cosas, porque paulatinamente será más evidente que las decisiones de política pública no solo tienen, en el mejor de los casos, las consecuencias buscadas sino también impactos –algunos previsibles, otros indeseados– que activan potentes restricciones financieras y políticas. Ni en el viejo, ni en el nuevo mundo hay nada gratis.

Elcano estará presente en estos debates, aportando análisis independientes, datos y posibles respuestas. Ciertamente, apalancándonos en nuestra oficina de Bruselas, contribuiremos con ideas y propuestas a debates tan determinantes para el futuro de España como son el de las nuevas Reglas Fiscales, los fondos provenientes del Next Generation o la autonomía estratégica de Europa.

De todos los debates posibles, probablemente sea la lucha contra el cambio climático el que más necesitado está de transcender el voluntarismo. Nadie puede hoy sensatamente negar la existencia del calentamiento global y sus letales consecuencias. Esa batalla ya está ganada. Ahora lo que hace falta es enfrentar con realismo las consecuencias sociales y económicas de las imprescindibles políticas de descarbonización. Pretender que la transición será un proceso sin costes y fricciones –incluso si la tecnología nos ayuda– es un mal punto de partida. Ese escenario lo malgastamos postponiendo las medidas que había que haber tomado hace mucho tiempo. Ahora, ya estamos ante un shock de oferta que tendrá impactos sobre el crecimiento potencial de la economía, sobre el empleo, las cuentas fiscales y la distribución de la renta. Todos ellos pueden ser manejables, pero negarlos es una receta infalible para que lo que se haga realmente sea poco y tarde. También para que surjan guerras culturales y utopías regresivas que pretendan absorber y soplar al mismo tiempo: mejorar la distribución con menos crecimiento, preservar las libertades y conseguir la armonía universal.

Es tiempo de volver a la realidad. El Real Instituto Elcano dedicará sus esfuerzos a informar a la sociedad con trasparencia y claridad de lo que está en juego, de los costes que comportan las decisiones posibles y de cuáles son las mejores alternativas de actuación. Porque estamos convencidos de que analizar con independencia y datos la realidad, y no solo en sustituir paradigmas, es en lo que realmente consiste hacer buenas políticas públicas en tiempo de incertidumbre.

La calidad de la democracia, del Estado de Derecho y de los Derechos Humanos, así como las políticas de igualdad, las migraciones y el significado de la ciudadanía serán temas que estarán en nuestra nueva agenda de investigación. En el primer semestre del año publicaremos el Índice Elcano de Calidad Democrática y abordaremos la construcción de un Índice de Derechos Humanos en el mundo. Simultáneamente, usaremos la experiencia que estamos acumulando con la elaboración de nuestro Plan de Igualdad en el Instituto para exponer una metodología integral y fiable para medir las desigualdades de género más allá de la mera brecha salarial.

Aunque nuestra nueva agenda de investigación prioriza los ejes temáticos cobre los geográficos, el Instituto seguirá ocupándose de la situación política y geoestratégica de nuestro vecindario, particularmente de la agresividad de Rusia, la inestable situación en el Mediterráneo y, sobre todo, de América Latina. Mas allá de los cambios políticos y la vulnerabilidad económica de la región, el Instituto quiere servir de plataforma para que los latinoamericanos puedan contribuir a la conversación global sobre temas como el cambio climático y los ataques a las democracias liberales. No solo por solidaridad cultural e histórica, sino simplemente porque no se puede hablar seriamente de descarbonización de la economía global y de las consecuencias del enfrentamiento hegemónico entre China y EEUU sin incorporar a la conversación a las empresas, las instituciones y los pensadores latinoamericanos.

Finalmente, Elcano seguirá ofreciendo su batería de informes y barómetros que miden la presencia de España en el mundo, la calidad de sus instituciones y la reputación de sus empresas.

Comenzamos este año 2022 desde una buena posición. Según el Global Go To Think Tanks Index que elaboraba la Universidad de Pensilvania somos el segundo think tank de Europa Occidental y el décimo primero del mundo entre las instituciones dedicadas a Política Exterior y Relaciones Internacionales. Hemos adoptado a lo largo de este año reformas e iniciativas que deben reforzar nuestros resultados, legitimidad y presencia en la sociedad española. Estamos descentralizando nuestras actividades y dotando de mayor diversidad a nuestro capital humano. Pero, sobre todo, estamos unidos y plenamente comprometidos con nuestro mandato fundacional: generar ideas y propuestas, desde la independencia, los datos y la mejor ciencia disponible, que sean útiles para que la sociedad española, sus instituciones y sus empresas estén presentes en los grandes temas de la conversación global que determinan las libertades y prosperidad de nuestros conciudadanos.

José Juan Ruiz
Presidente del Real Instituto Elcano | @ElcanoJjRuiz

Conclusiones

La edición de 2021 de este mismo trabajo concluía con una analogía histórica que servía como advertencia. “Cuando acababa 1914 y los europeos pensaban en el año tan desagradable que dejaban atrás, tras la decisión alemana de romper las hostilidades atacando rápidamente a Francia en verano para golpear luego a Rusia, todos imaginaban que la tragedia sería corta”. Por desgracia no fue así: quedaban por delante cuatro largos años, hasta que finalmente pudo darse por concluida la Primera Guerra Mundial.

Aunque no nos encontramos ante un panorama tan desolador como el de entonces, la crisis que detonó a principios de 2020 tampoco se ha desvanecido en el transcurso de doce meses. Ciertamente, y visto con cierta perspectiva, el año que termina ha sido de relativa estabilización. El éxito de la campaña de vacunación europea –y también, no lo olvidemos, de la específicamente española– ha permitido un cierto relajamiento de las medidas más severas contra el COVID-19, si bien el impacto de la variante ómicron ha vuelto a suscitar temores que creíamos ya superados. Por otro lado, esta incipiente normalización ya había comenzado a generar fricción en otros ámbitos, de modo que los gobiernos han pasado de lidiar con una crisis sanitaria y económica sin precedentes a gestionar cuellos de botellas comerciales y alzas en los precios energéticos. Problemas nada desdeñables, sin duda, pero que resurgen en no poca medida como consecuencia de los avances logrados en la lucha contra el coronavirus. En todo caso, la aparición de variantes más contagiosas nos recuerda que no se producirá pronto, ni fácilmente, un retorno a la normalidad previa.

Que en 2021 se haya reconducido la crisis sanitaria y económica no debería invitar a la complacencia. El 2022 resultará determinante a la hora de esclarecer a qué normalidad retornarán España y la Unión Europea una vez superados los episodios más severos de la pandemia. El desarrollo de los planes de recuperación de los Estados miembros, y muy especialmente, el despliegue de los fondos Next Generation EU, así como la necesaria reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la implementación del programa Fit for 55 para reducir las emisiones europeas, son algunas de las iniciativas que más contribuirán a definir la agenda europea. La reforma del espacio Schengen, la gestión de las secuelas del Brexit –especialmente el Protocolo sobre Irlanda e Irlanda del Norte– y la necesidad de garantizar la sostenibilidad de los precios energéticos se cuentan entre otros asuntos clave de cara al año que comienza. Está en juego que, a diferencia de la de 2008, la de 2020 sea una crisis de la que la UE realmente logre salir más fortalecida y cohesionada.

El resto del mundo no esperará sentado. La rivalidad entre EEUU y China –y, en menor medida, Rusia– continuará recrudeciéndose. La UE no es equidistante en este pulso, como muestran sus compromisos transatlánticos, pero los valores de multilateralismo por los que apuesta son difíciles de reconciliar con un mundo marcado por la competición entre grandes potencias. En su propio entorno inmediato, la convulsión no deja de crecer. A las diversas fricciones acumuladas en 2021 con vecinos como Rusia, Marruecos o Turquía, se añaden las tensiones de estos con otros actores del vecindario europeo: Ucrania, Argelia y el Mediterráneo oriental. La inestabilidad en Libia y el Sahel está lejos de rectificarse, mientras que la retirada norteamericana de Afganistán vuelve a poner el foco sobre el terrorismo islámico.

Como vaticinamos en la edición de 2021 de este trabajo, la relación transatlántica se ha reforzado tras la llegada al poder de Joe Biden, pero su primer año en la Casa Blanca ha servido para esclarecer que tampoco volverá a ser lo que era. La presión de Pekín y Moscú –manifestada en los desencuentros surgidos en torno a la aprobación del Acuerdo de Inversiones UE-China y la crisis fronteriza con Bielorrusia, respectivamente– ha sido constante a lo largo de 2021, y no es probable que amaine en un futuro próximo.

A España le corresponde contribuir a que la UE hable con una sola voz ante el resto del mundo, un objetivo que deberán tener muy en cuenta tanto la Cumbre Europea de la Defensa que se celebrará bajo la presidencia francesa del Consejo de la Unión Europea, como la adopción de una nueva ‘Brújula Estratégica’. Al mismo tiempo, la Cumbre de la OTAN que tendrá lugar en Madrid en junio de 2022, donde se aprobará el nuevo Concepto Estratégico de la Alianza, deberá procurar dar respuesta a la incertidumbre que existe sobre el nivel de compromiso de EEUU con la seguridad de Europa ante una Rusia crecientemente asertiva, así como aplacar las dudas suscitadas en los últimos meses sobre la posibilidad de definir una respuesta transatlántica creíble al auge de China y la desestabilización del espacio Indo-Pacífico.

Con todo, España y la UE no pueden fiarlo todo a competir de modo más eficaz en un mundo dividido entre grandes potencias. En el ámbito del multilateralismo, resultará necesario ampliar el alcance de la cooperación al desarrollo española, así como nuestra contribución a una gobernanza multilateral del comercio que continúa erosionándose. Retomar la Agenda 2030 y los compromisos en la lucha contra el cambio climático –que se habrán de concretar en la COP27 de Egipto– es otra asignatura urgente que no debe quedar eclipsada por la lucha contra la pandemia.

Como queda dicho, muchos de los grandes retos a los que deberá enfrentarse España solo pueden ser objeto de una respuesta multilateral. Sin embargo, la costumbre de poner el énfasis en asuntos globales que requieren un tratamiento colectivo, nos lleva en ocasiones a desatender ciertos recursos e instrumentos propios, tanto materiales como humanos, imprescindibles para garantizar la defensa territorial de España, la cohesión de nuestra sociedad, y una cierta autonomía en la toma de decisiones, al margen incluso –si resultara necesario– de las instituciones europeas y euroatlánticas que nos dan cobijo. En suma, y como ha puesto de manifiesto la pandemia, en ocasiones con extraordinaria crudeza, el 2022 debería servir también para recordarnos que la resiliencia y la autonomía estratégica de la que queremos dotarnos a nivel europeo deben comenzar en casa.

Charles Powell
Director del Real Instituto Elcano | @CharlesTPowell

Coordinado por Ignacio Molina y Jorge Tamames, con la colaboración de Jessica Almqvist, Haizam Amirah Fernández, Félix Arteaga, Ángel Badillo, Gonzalo Escribano, Mario Esteban, Enrique Feás, Carlota García Encina, Raquel García, Carola García–Calvo, Carmen González Enríquez, Manuel Gracia, Raquel Jorge, Lara Lázaro Touza, Patricia Lisa, Carlos Malamud, Ainhoa Marín Egoscozábal, José Pablo Martínez, Mira Milosevich–Juaristi, Iliana Olivié, Andrés Ortega, Miguel Otero Iglesias, Fernando Reinares, María Santillán, Ramón Sanz, Luis Simón, María Solanas, Federico Steinberg, Ilke Toygür y Álvaro Vicente, y con presentación a cargo de Jose Juan Ruiz y conclusiones de Charles Powell.