Resumen
Ésta es la séptima edición del trabajo colectivo que elabora el Real Instituto Elcano para analizar la posición internacional de España en el nuevo año, en este caso 2019, y hacer balance de lo ocurrido durante el anterior. El documento arranca con un panorama general de la política exterior, marcada por el cambio de Gobierno en junio pasado. A pesar del cierto activismo diplomático que caracteriza al nuevo ejecutivo, su debilidad parlamentaria y las repercusiones del conflicto catalán limitan su margen de maniobra. También se abordan en esa primera sección las cuestiones relativas a la gestión de la imagen del país y la diplomacia cultural. A continuación se examina el ámbito de la seguridad, a la luz de las amenazas a la paz internacional, el impacto de los últimos desarrollos europeos y atlánticos en la política española de defensa y las novedades en la lucha contra el terrorismo yihadista. La tercera sección expone las previsiones de crecimiento y su vinculación con un entorno marcado por el riesgo de guerra comercial entre EEUU y China y la lenta reforma de la gobernanza económica europea. Se presta aquí también atención a la agenda de innovación, la coyuntura energética y los desarrollos migratorios vinculados al mercado de trabajo. Luego se pasa a analizar el papel de España en los asuntos globales, con especial atención a la agenda 2030 y las políticas de cooperación al desarrollo, lucha contra el cambio climático, promoción de los derechos humanos e igualdad de género, en un entorno general caracterizado por la erosión del multilateralismo. La quinta sección se dedica a la integración europea y al mayor protagonismo que desea ejercer España cuando se combinan la difícil culminación del Brexit, el nuevo ciclo político en la UE y las tensiones entre los socios por cuestiones migratorias. Además, se atiende a los (escasos) avances en materia de ampliación, vecindad y relaciones con Rusia. El documento realiza finalmente un repaso a las perspectivas y desafíos de la acción exterior española en los diferentes espacios regionales: Magreb y Oriente Medio, América Latina, EEUU, África y Asia-Pacífico, para cerrar con unas conclusiones.
Contenidos
Presentación: ¿qué podemos esperar de 2019?
- La acción exterior del nuevo Gobierno
- Seguridad
- Economía, energía y migraciones
- España y los desafíos globales
- España y los desafíos europeos
- España y los desafíos regionales
Conclusiones
Presentación: ¿qué podemos esperar de 2019?
Hace ya unas semanas que 2019 está aquí. Y en el Real Instituto Elcano volvemos a analizar las perspectivas y desafíos internacionales de este año desde una perspectiva española. Un panorama mundial y europeo sobre el que se ciernen muchos nubarrones conocidos: conflictos bélicos y amenaza terrorista, pobreza y desigualdades, auge generalizado de los populismos que dañan la calidad de las democracias, sequías y deterioro medioambiental, un enorme reto de gestión de los flujos migratorios y, en fin, cierta erosión del orden liberal de la post-Guerra Fría con fenómenos tan preocupantes como el Brexit, la errática presidencia de Donald Trump, el peligro de una guerra comercial entre EEUU y China o la agresividad rusa. Sin embargo, quien me conoce, sabe que soy optimista, optimista de la razón, porque la evidencia nos demuestra que hay también muchos desarrollos positivos que solemos obviar o dar por descontados. Pues es tarea de la ciencia social no sólo aclarar lo confuso sino, con frecuencia, problematizar lo que parece obvio.
En noviembre de 2018 se ha celebrado con gran énfasis el centenario del armisticio que supuso el cese de hostilidades en la Primera Guerra Mundial y en el nuevo año se cumple el 80 aniversario del inicio de la Segunda y del fin de nuestra Guerra Civil. Pese a que en absoluto están garantizadas la paz y la seguridad internacional, estamos cerca de recordar las grandes conflagraciones contemporáneas en términos de siglos y, desde luego en Europa, nunca en toda la Historia ha habido menos violencia. Si miramos al lado del bienestar, los datos apuntan también a la reducción de la miseria extrema –incluyendo la inaceptable lacra del hambre–, al crecimiento global de las clases medias, al acelerado acceso a la educación y a una mejora generalizada de la salud, la higiene y la esperanza de vida. Y si hablamos de democracia y libertades, la tercera ola que se abrió tras la caída de la URSS dio un impulso notable, que se ralentizo la última década pero que, según datos recientes de The Economist, parece retomar impulso. En todo caso jamás Europa ha sido más libre y ello se debe, sin duda, a la UE, el gran invento político del siglo XX tras los fracasos del comunismo y del fascismo.
Pero no son sólo avances de larga onda. La coyuntura, casi siempre oscurecida por el modo agitado en el que recibimos la información, también trae desarrollos positivos. Corea del Norte es menos foco de tensión nuclear que hace un año, la conflictividad en Oriente Medio (pese a Siria y Yemen) se reduce en casi todos los escenarios y la diplomacia o el derecho internacional han demostrado su utilidad para gestionar viejas diferencias entre vecinos, ya sea entre Grecia y Macedonia (del Norte) o entre Chile y Bolivia. Incluso la gobernanza multilateral, que presumimos cada vez más desplazada por pautas neo-westfalianas, el proteccionismo y el aislacionismo de la actual Casa Blanca, demuestra su vigencia en el tratamiento del cambio climático, el reciente pacto global sobre las migraciones o, en fin, el impulso a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, un fantástico proyecto de Naciones Unidas que aborda ya cuestiones claves de gobernanza global. Incluso en un terreno sociológico siempre difícil de observar por su gradualidad, como es el de la mejora de la situación de las mujeres y su lucha por la igualdad, el año pasado ha supuesto una importante toma de conciencia.
Como explica Hans Rosling en su éxito de ventas Factfulness sucede que una serie de sesgos –cuya responsabilidad está compartida por los emisores y por los receptores de la información global– nos impiden apreciar estos avances y nos lleva a fijarnos más en las malas noticias. Sabemos que ese sesgo es incluso inherente a los medios de comunicación: good news is no news. Pues bien, para tratar de equilibrar esas distorsiones, nuestra visión y nuestra misión como think-tank intenta presentar las luces y las sombras del mundo que nos rodea y de la situación que en él desempeñan Europa y, por supuesto, España. Analizar riesgos y oportunidades, avances y retrocesos, fortalezas y debilidades, conscientes de que hay motivos para las alarmas pero no para los catastrofismos. La realidad internacional es preocupante, el progreso no es en absoluto lineal, la violencia sigue estando demasiado presente, se acumulan los retos y las grandes conquistas no pueden darse por aseguradas, pero los datos también nos dicen que, pese a todas sus imperfecciones, el mundo no va a peor.
Modestamente, en el Real Instituto Elcano vamos incluso a mejor y tengo que volver a señalar con satisfacción el enorme trabajo realizado, que se refleja en la última Memoria Anual: 105 análisis ARI (el 37% de ellos en inglés), 14 Documentos de Trabajo, varios Informes de absoluta referencia, centenares de comentarios y posts en el blog, los especiales en la web, las herramientas Elcano para el análisis de la posición e imagen de España en el mundo (los célebres barómetros o el Índice de presencia global), 53 reuniones de trabajo (que han implicado a más de 800 especialistas), 116 actividades; comparecencias parlamentarias y en otras instituciones nacionales o internacionales, casi un millón de visitas a la web, 34.000 seguidores en redes sociales y más de 3.000 menciones en medios de comunicación (a una media de tres diarias), de las cuales más de 300 lo fueron en medios internacionales. Los rankings internacionales vuelven a reconocer ese esfuerzo y nos consolidan en la primera división de los think-tanks del mundo, consiguiendo ser el 15º del mundo (y 9º de Europa) en la categoría de Política Exterior y Relaciones Internacionales, según el 2018 Global Go To Think Tanks Index (GGTTI), de la Universidad de Pensilvania.
También deseo destacar como parte de esa cosecha reciente los numerosos convenios firmados con universidades en estos últimos años, más de 30 públicas y privadas en Andalucía, Cataluña, Madrid, Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha, Navarra y La Rioja, que se plasman en prácticas de estudiantes, en el fomento de la transferencia del conocimiento de quienes allí investigan y, en definitiva, en otra forma de ampliar la proyección diaria del Instituto por el territorio. En efecto, nuestra actividad se desborda fuera de Madrid, con cada vez más actividades en toda España, y más allá, gracias a la oficina de Bruselas –que vuelve a crecer con la incorporación de nuevos ayudantes de investigación– y a la presencia de nuestro equipo de analistas en foros y seminarios por los cinco continentes; este año, además, con la feliz incorporación de una nueva investigadora principal para África, Ainhoa Marín Egoscozábal, que viene a confirmar nuestro interés por ese continente.
Se amplían asimismo las entidades colaboradoras (Fundación Deloitte, Google España y Microsoft Ibérica) y se renuevan los miembros del Consejo Científico y del Patronato, que además ha incorporado en este año a cinco mujeres: María Dolores Dancausa, presidenta de Bankinter, Araceli Mangas, catedrática de Derecho Internacional Público y académica de número de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, María Dolores de Cospedal, en representación del Partido Popular, más las ministras de Defensa, Margarita Robles, y de Economía y Empresa, Nadia Calviño. Junto a ellas, y la renovación de los titulares de los otros dos Ministerios (Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, y Cultura), y de los nuevos presidentes de las empresas de nuestro Patronato, destaca la incorporación al mismo del ex presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, que se une así a los otros tres presidentes que ya formaban parte. En el apartado triste, por el contrario, corresponde lamentar el fallecimiento, en este enero, del profesor Gil Carlos Rodríguez Iglesias, brillante jurista, presidente del Tribunal de Justicia de la UE y que fue durante siete años director del Real Instituto Elcano.
En el nuevo año, nuestro Plan de Actuación quiere prestar más atención a la dimensión tecnológica de las relaciones internacionales (en ámbitos como la tecno-geopolítica, la industria de la defensa, la ciberseguridad, la agenda digital europea, el Big Data y la desinformación e injerencia en los procesos electorales). En cuanto a las áreas geográficas, en 2019 se dará prioridad a América Latina y África Subsahariana y, por supuesto, seguiremos trabajando en líneas tradicionales de investigación sobre la política exterior española, el futuro de la UE y la agenda global en perspectiva española. También daremos continuidad a nuestra participación activa en numerosas redes transnacionales y en especial en el T20, la red de think-tanks adscrita al G-20. Una agenda, como se ve, ambiciosa de la que este documento forma parte.
Un policy paper coral que se asoma a su séptima edición con el objetivo de examinar la agenda anual de la acción exterior española y que creemos que tiene la triple utilidad de: (1) ofrecer un balance crítico de lo ocurrido en el año anterior; (2) hacer una previsión de prospectiva a corto plazo; y (3) ofrecer pistas para reforzar la posición de España en Europa y en el mundo.
Comenzaba estas palabras de presentación hablando de conmemoraciones y quiero finalizarlas hablando de otra que se celebrará a partir de este año. Una ocasión muy especial para esta casa, que con su nombre está vinculada de la manera más notoria posible al marino de Guipúzcoa que comenzó en el verano de hace cinco siglos la primera vuelta al mundo certificada. Ese quinto centenario de aquella circunnavegación pionera, culminada tres años más tarde, en 1522, me lleva a hacer una reflexión de cierre en clave española y, sobre todo, europea. Una gran empresa (que no aventura), que no fue estrictamente castellana ni española, ni siquiera ibérica, sino europea, mediterránea e incluso más allá. Iniciada por un marino portugués, Magallanes, culminada por un marino vasco, Elcano, relatada por un veneciano, Pigafetta, que entre su tripulación contaba con alemanes, genoveses bretones, griegos, malteses, turcos y hasta un intérprete malayo. Una empresa, en fin, financiada por un rey español nacido en Flandes, nieto de los soberanos de Castilla, Aragón, Borgoña y Austria, y que al regreso a Sanlúcar de la nao Victoria, única superviviente del periplo, era también emperador del Sacro Imperio Romano Germánico. Y vale la pena releer el fantástico relato que Antonio Pigafetta hizo del viaje, Il primo viaggio intorno al globo terracqueo, que editamos en el instituto hace un año, y que puede verse en nuestra página web.
Visto aquel viaje con perspectiva española y europea, impresiona saber que fuimos los protagonistas absolutos de aquella primera globalización hasta el punto de que durante dos siglos sólo naves ibéricas se adentraron por el océano Pacífico. Los Iberian pioneers, como designó el gran historiador británico Arnold J. Toynbee a aquella vanguardia (española y portuguesa) de la europeización del mundo.
Durante los siguientes siglos, la historia del mundo toda se decidió en este pequeño extremo occidente del gran continente euroasiático. La historia de América, de África, de Asia de Oceanía, se decidió y se registró aquí, primero en El Escorial o en Lisboa y luego también, en Versalles o en Westminster, en Berlín, en Viena, en Roma. Fue Europa –y de manera destacada dentro de ella, España– quien lideró lo destinos del mundo y le dio su sello al mundo en un mestizaje, en una mezcla, que continua. Sabemos que eso dejó de ser así tras la Primera y, sobre todo, la Segunda Guerra Mundial, guerras civiles europeas que dejaron el continente asolado y destruido y acabaron, en este caso para bien, con el imperialismo y el colonialismo. Sabemos también que nuestro país no sólo se había ido desconectando antes del grupo de países que dominaba la política y la economía en Europa, y que por ende lo hacía en todo el mundo, sino que una larga dictadura incluso le llegó a aislar durante medio siglo XX de las grandes corrientes de la sociedad occidental.
Para recuperarnos de la inmensa catástrofe del totalitarismo, la guerra y el sometimiento a la dinámica de superpotencias ya no europeas, construimos la UE a la que los españoles nos unimos 30 años después, en cuanto culminamos nuestra transición democrática. Hoy no vamos a liderar el mundo, que es ya inmenso y ajeno, ni tampoco lo pretendemos. Un mundo en el que emergen países poderosos, mucho más grandes que toda Europa, un mundo, desgraciadamente, de instituciones débiles pero de hombres fuertes. Un mundo en el que sólo una Europa unida y fuerte en la defensa de sus intereses y valores podrá ser un sujeto con capacidad de hacer historia. Pues si no somos capaces de unirnos, y no somos capaces de que España juegue ahí el importante papel que le corresponde, corremos el riesgo de que nos pase en el futuro lo que ya nos ocurrió con anterioridad a españoles y europeos: que sean otros, y no nosotros, los dueños de nuestro destino. Ese es también el propósito que nos mueve: ayudar a que España nunca vuelva a dejar de mirar al mundo y que contribuya a una Europa unida y fuerte, capaz de decidir libremente su destino en este nuevo mundo, que aflora con fuerza inusitada al comienzo de este segundo milenio.
Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano
Conclusiones
Como es tradicional en cada enero, el Rey Felipe VI se dirigió al cuerpo diplomático acreditado en España para felicitar el nuevo año y exponer la visión que España tiene de la UE y del mundo cuando arranca 2019.9 No es este un momento sencillo para hacer discursos que envíen mensajes optimistas y dibujen certezas sobre el papel a desempeñar por una potencia media que dice querer más protagonismo en el escenario europeo e internacional. Aunque hay tendencias globales de larga onda sin duda positivas, y que han sido glosadas en la presentación de este documento, el entorno a corto plazo es terriblemente complejo y hoy están en cuestión algunos de los fundamentos sobre los que se había asentado nuestra política exterior de los últimos 40 años.
No se trata de fomentar un alarmismo en el que ya hemos dicho que no creemos. Las relaciones internacionales siempre han sido una combinación de cooperación, competición y conflicto. Con perspectiva de historiador, es imposible no reconocer los grandes avances en el primero de esos tres planos y el retroceso en el tercero. Pero tampoco se puede negar que el orden internacional liberal, por mucho que nunca llegase a merecer del todo ese nombre, pierde terreno en los últimos años en favor del desorden nacionalista y populista. En el mejor de los casos, la diplomacia mundial se desempeña en un mundo mucho más competitivo que en el del inicio de siglo. Y así, como se ha dicho en varias de las secciones previas de este mismo trabajo, la combinación de unilateralismo, aislamiento, proteccionismo e imprevisibilidad que imperan en la actual Casa Blanca supone un peligro objetivo para la seguridad y la prosperidad internacionales. Además, como sabemos, los problemas no están sólo en EEUU. En otros grandes poderes regionales (China, Rusia, Brasil y Turquía) crecen, o se confirman, actitudes autoritarias y agresivas que erosionan la cooperación y el multilateralismo. Ese panorama no mejora en el viejo continente, cuando se observa al auge generalizado de los partidos euroescépticos y xenófobos que se consolidan como grandes fuerzas de oposición y que incluso controlan importantes gobiernos (Italia y Polonia). A eso se suma la absoluta confusión que supone el Brexit y que, en cualquiera de los casos, está a punto de traernos un Reino Unido más introspectivo. Y, como sustrato común a todos los países occidentales, entre la ciudadanía crece la desconfianza con la globalización y cierta actitud cínica hacia las virtudes de la democracia representativa.
¿Debe España alterar su posición tradicional en ese contexto fragmentado y hostil, donde no están ni mucho menos garantizados el desarrollo de estructuras de gobernanza multilateral, ni la buena salud del vínculo transatlántico, ni los avances en la integración europea, ni la transformación tranquila hacia una sociedad en teoría cada vez más interconectada y multicultural? El Rey, que no ocultó desde el arranque de sus palabras su preocupación por “el repliegue, la fragmentación y la insolidaridad que vuelven a hacerse presentes en nuestro tiempo con la aparición de desafíos a los cimientos del orden internacional sobre el que se ha asentado la convivencia entre nuestras naciones en el último medio siglo”, prefirió decir que, al contrario, es el momento de subrayar la identidad europeísta y cosmopolita de España. Una apuesta por la apertura y la cooperación internacional que queda expresamente vinculada con el “progreso de los derechos y libertades y el bienestar de los españoles”. Y, por tanto, asumiendo la responsabilidad de nuestro país, que no es insignificante, para defender unas relaciones internacionales y un proyecto europeo que resistan el empuje del revisionismo antiliberal y de la intolerancia identitaria.
Es así como debe entenderse su reivindicación de los valores y las normas de derecho internacional (“cuya clave de bóveda sigue siendo la Declaración Universal de los Derechos Humanos”), de los avances en la cooperación (al menos, en lo relativo a migraciones, clima, desarrollo sostenible, antiterrorismo y desarme), de la gobernanza económica mundial (“somos firmes defensores del Sistema Multilateral de Comercio y del Libre Comercio Sostenible”) y de la defensa y promoción del sistema político español (“seguiremos haciendo valer fuera de nuestras fronteras el modelo constitucional español de democracia y convivencia”). Prioridades clásicas que se expresan junto al compromiso por reforzar las buenas relaciones bilaterales, la estabilidad en el Mediterráneo, la fuerte presencia en América Latina, la vigencia de las estructuras de seguridad occidental y por supuesto la buena salud de la UE: “en momentos de incertidumbre […], los españoles no concebimos una Europa que renuncie al objetivo de una unión cada vez más estrecha”. Añadiendo, por si hubiera dudas, que entre “quienes desean detener su avance o deshacer lo construido y quienes siguen fieles a los ideales de los padres fundadores de la Unión, la abrumadora mayoría de los españoles sigue optando por más y mejor Europa”.
Estas palabras, que en otro contexto menos turbulento podrían sonar consabidas, resultan reconfortantes. Nuestro país sigue defendiendo los viejos grandes principios y se puede contar con él. Pero el hecho indudablemente positivo de que España, por boca de su jefe de Estado, mantenga una doctrina clara para su acción exterior no es, ni mucho menos, suficiente. Y, como se reconocía al acabar el discurso, “hace falta que España ofrezca lo mejor de sí misma”. De poco sirve un prontuario de buenos deseos y aspiraciones si no se acompaña de voluntad política eficaz, inteligencia y recursos suficientes que permitan realmente contribuir a unas relaciones internacionales más propicias para nuestros intereses y valores, ya sea a través de la acción diplomática propia o por medio de una Europa más unida y capaz de afirmarse como auténtico actor global.
En ese propósito, no son sólo los decisores públicos los que tienen deberes que cumplir. También hay tarea para los expertos y la ciudadanía en general. Al fin y al cabo, quienes nos gobiernan sólo se fijarán de verdad en el exterior cuando sientan que los votantes, que ya no aceptan un modelo tecnocrático de toma de decisiones, tienen auténtico interés político por lo que sucede fuera de nuestras fronteras y además se convencen de que el papel a desempeñar por España no tiene que limitarse al de mero espectador o acompañante reactivo. Por otro lado, la capacidad de tener una diplomacia más activa y eficaz dependerá a su vez de que en España exista capacidad propia de análisis objetivo, de predicción realista y de juicio crítico e independiente.
Ese es, modestamente, el propósito que mueve al Real Instituto Elcano y, muy particularmente, a este policy paper. Tratar de examinar con rigor la coyuntura sobre la posición de España en el mundo, sin descuidar la prospectiva a más largo plazo, atreviéndonos a evaluar progresos y retrasos e incluso a recomendar vías de mejora. No es tarea fácil porque las tendencias son, como se ha visto, contradictorias, y si explicar el presente resulta cada vez más difícil, qué se puede decir sobre pronosticar el futuro. Sin embargo, esta publicación –que ya acumula varias ediciones– tiene a gala acertar en sus predicciones más destacadas. Tal y como apuntamos el año pasado, a lo largo de 2018 se confirmó la aceleración de las tensiones geopolíticas provocadas desde EEUU en el ámbito comercial y el aumento de la rivalidad militar en ciertas regiones (Oriente Medio y Asia Oriental, sobre todo). Al mismo tiempo, en esa lógica antes mencionada de tendencias divergentes, paradójicamente se avanzó en la negociación e implementación de ciertas políticas de ámbito multilateral (clima o desarrollo sostenible). También dijimos que el populismo seguiría ganando terreno (como ocurrió en las elecciones de Italia, Brasil y Suecia), y que las negociaciones del Brexit serían muy difíciles de manejar. Acertamos incluso en cuestiones concretas y arriesgadas, como el precio medio en el que se movería el petróleo (61 dólares) o el hecho de que la UE aumentaría su ambición sobre energías renovables (cosa que hizo en julio).
Por supuesto, hubo desarrollos que no se previeron, como la rápida erosión de la popularidad del presidente Macron (acosado por el movimiento de los “chalecos amarillos”) o el anuncio de retirada de Merkel –que estrechan la ventana de oportunidad para avanzar en la integración europea– y, desde luego, el cambio de Gobierno en España, que modificó en parte la actuación exterior. Desde junio asistimos a un mayor activismo que, sin perjuicio de alguna incongruencia y descoordinación, se ha reflejado en un positivo aumento de la presencia internacional del presidente del Gobierno (interlocución con otros líderes, discursos de Estrasburgo y Davos, viaje a Cuba o protagonismo en el Brexit a cuenta de Gibraltar) y en una diplomacia más política, como se ha plasmado en el tema migratorio, o en el nuevo tratamiento internacional de la crisis catalana. El tiempo dirá si se confirma y perfecciona este deseo de dedicar más capital político al exterior. Solo será sostenible si cuenta con sólidas bases intelectuales, se beneficia de amplios consensos con la oposición y va de la mano de una ciudadanía más informada y exigente sobre los asuntos internacionales y europeos.
Real Instituto Elcano
Coordinado por Ignacio Molina, con la colaboración de Jessica Almqvist, Haizam Amirah Fernández, Francisco Andrés, Félix Arteaga, Ángel Badillo, Gonzalo Escribano, Mario Esteban, Carlota García Encina, Carola García-Calvo, Carmen González Enríquez, Manuel Gracia, Lara Lázaro, Patrícia Lisa, Salvador Llaudes, Carlos Malamud, Ainhoa Marín Egoscozábal, José Pablo Martínez, Mira Milosevich-Juaristi, Iliana Olivié, Andrés Ortega, Miguel Otero Iglesias, Aitor Pérez, Fernando Reinares, Luis Simón, María Solanas, Federico Steinberg e Ilke Toygür, y con presentación a cargo de Emilio Lamo de Espinosa y conclusiones de Charles Powell.
