Resumen
Trabajo colectivo del Real Instituto Elcano que pretende hacer un análisis prospectivo de la posición internacional de España de cara a 2016 y cierto balance de lo ocurrido en 2015. La primera sección, además de una panorámica general marcada por la difícil formación de gobierno, repasa las principales cuestiones pendientes para la nueva etapa de acción exterior que ahora arranca; incluyendo los ámbitos sectoriales de seguridad y defensa, política económica y energética internacional, cooperación, proyección cultural y política migratoria. A continuación se exponen los importantes retos a los que se enfrenta España en los asuntos de la agenda global (derechos humanos, seguridad internacional, terrorismo, economía mundial, energía, clima y desarrollo). La tercera sección aborda las cuestiones relativas al papel de España en Europa, en un momento delicado para el proceso de integración por la combinación de diversas crisis en el ámbito humanitario, políticoinstitucional y de la seguridad, que oscurecen la situación de relativa tranquilidad recién alcanzada en la Eurozona. Finalmente, se hace un repaso a lo que puede esperarse de las relaciones exteriores de España en los demás espacios geográficos, desde el cercano Magreb hasta la región de Asia Oriental. El documento se cierra con unas conclusiones que ponderan el grado de acierto de las previsiones realizadas en la edición de 2015 de este mismo documento.
Contenido
Presentación: ¿qué podemos esperar de 2016?
1. Perspectivas para la acción exterior del nuevo gobierno
2. España ante los desafíos globales
3. España ante los desafíos europeos
4. España ante los desafíos regionales
Conclusiones
Presentación: ¿qué podemos esperar de 2016?
El Real Instituto Elcano (RIE) presenta la cuarta edición anual de este documento, “España en el mundo”, que, como su nombre y cadencia indican, pretende analizar lo que estos 12 meses pueden deparar a la posición internacional y la acción exterior de nuestro país. Con la experiencia ya acumulada puede decirse que se ha consolidado entre las publicaciones de referencia del Instituto y el resultado parece recibirse con mucho interés, como atestiguan las miles de descargas en nuestra web de las tres entregas anteriores.
Los rasgos básicos de este ejercicio se derivan de la combinación de tres elementos: (1) un análisis de situación y contexto; (2) cierto balance de lo acontecido en el año recién terminado; y (3) un examen prospectivo a corto plazo que incluye, además, recomendaciones para una política exterior y de internacionalización más efectiva. Pero también es característico el hecho de ser un producto coral en el que participa todo el equipo de investigadores e investigadoras del Instituto y esa cualidad, además de proporcionar solidez a las distintas secciones especializadas del texto, ha ayudado a fortalecer durante todo este tiempo el enfoque de trabajo colectivo e interdisciplinar dentro del RIE.
Interdisciplinariedad entendida, desde luego, como pluralidad académica: el equipo Elcano está conformado por una veintena larga de politólogos, economistas, sociólogos, juristas, historiadores y expertos en relaciones internacionales, seguridad y estudios de área. Pero también en el sentido metodológico de dónde y cómo ejercemos esa actividad, esto es, en el amplio espacio que media entre el mundo de la teorización y el de la toma de decisiones reales. Cruzando, por consiguiente, los límites estrictos del ámbito científico para cooperar –sin perder rigor, y desde la independencia– con políticos, altos funcionarios, empresarios, consultores y otros representantes de la sociedad civil, cuya colaboración resulta imprescindible para el éxito de un think-tank ambicioso. Ese marco multidimensional, que apuesta por integrar el análisis explicativo de los problemas objetivos con el enfoque prescriptivo de las posibles soluciones, es el que debe caracterizar nuestro trabajo.
Un trabajo, el del RIE, que en 2015 ha vuelto a resultar muy fructífero y que incluye diversos hitos que aquí me gustaría subrayar. Nuestras series de publicaciones han seguido aumentando a buen ritmo este año: tres libros, 18 documentos de trabajo, 75 ARIs, 59 comentarios y varios informes. En esa colección merecen ser mencionados varios trabajos especialmente importantes para la acción exterior española. De manera destacada, un completo Informe sobre el estado de las relaciones bilaterales con Marruecos; una edición más del ya asentado Índice Elcano de Presencia Global; investigaciones originales sobre el yihadismo en España; nuevas aportaciones al estudio de la imagen de España; y el documento especial sobre las prioridades internacionales de los cuatro principales partidos políticos españoles, que fue presentado poco antes de las recientes Elecciones Generales.
Asimismo, fue intensa la atención temática que dedicamos durante el año pasado a la proyección española en Asia-Pacífico (con trabajos sobre la presencia empresarial en el sudeste asiático y nuestra perspectiva de las relaciones China-América Latina y China-UE), que resulta reseñable porque no es habitual que esta región tan clave logre en España el tratamiento que merece. Otros temas que hemos seguido con marcado interés a lo largo de 2015 fueron el futuro del euro, los delicados desarrollos geopolíticos y humanitarios en las fronteras orientales de Europa y, aprovechando la presencia de España en el Consejo de Seguridad, diversos asuntos globales que abarcan desde la participación de las mujeres en los procesos de paz hasta la lucha contra el terrorismo, pasando por la regulación de los flujos financieros y el futuro de la cooperación al desarrollo. De hecho, el RIE ha incorporado durante el año pasado a dos nuevas investigadoras dedicadas a temas multilaterales y globales.
También ha despuntado en 2015 el número de actos y conferencias organizados por el RIE (aproximadamente uno cada tres días), que en bastantes casos se han llevado a cabo fuera de Madrid. Entre los más importantes han de citarse dos seminarios sobre cuestiones de seguridad interior y exterior: el primero, que contó con la presencia de SM el Rey Felipe VI, fue organizado junto al Wilson Center, en Washington DC, el pasado 16 de septiembre; y el segundo, inaugurado por la alta representante de la UE Federica Mogherini y el ministro García-Margallo, tuvo lugar en Barcelona el pasado 26 de noviembre dentro del ciclo de reflexión previa a la elaboración de una nueva Estrategia Global de la UE. También hemos celebrado actividades en otras ciudades de España y, más allá, en Rabat, en México y en Santo Domingo. En esa vocación de que nuestro trabajo y actividades salgan de Madrid, dentro de poco inauguraremos una sede permanente del RIE en Bruselas, lo que sin duda permitirá mejorar la influencia de las ideas generadas en España en los principales debates europeos.
Esa vocación de influir se nota ya en nuestra importante presencia en los medios que en 2015 alcanzó 3.336 menciones, incluyendo 333 en prensa internacional, varias decenas de tribunas en medios nacionales e internacionales, y cientos de entrevistas a nuestros investigadores. Por último, el Blog ha publicado 269 posts, algo más que el equivalente a uno diario de lunes a viernes todos los días del año, con incremento de visitas superior al 100%. Pero es que el tráfico en la página web principal también ha crecido, casi un 30%, y es desde luego una satisfacción concluir esta panorámica de cifras tan positivas constatando que el RIE cuenta hoy con más de 20.000 suscriptores y casi 20.000 seguidores en Twitter.
Todo este enorme esfuerzo colectivo se ha visto confirmado por la prestigiosa Academia China de Ciencias Sociales, que ha elaborado un nuevo ranking de los think-tanks del mundo que sitúa al RIE en el puesto 34 de un total de 359, por delante de instituciones tan acreditadas como el Peterson Institute norteamericano (en el puesto 38), el Fraser Institute de Canadá (42), el alemán SWP (53), el norteamericano Inter-American Dialogue (72), el Clingendael neerlandés (73) y el Instituto Fernando Henrique Cardoso de Brasil (79). Es, además, el único think-tank español entre los 100 primeros, que incluye a centros de pensamiento de 31 países de América, Europa, Asia y África. Igualmente, según la última edición del índice de think-tanks que elabora anualmente la Universidad de Pensilvania, el RIE es el primero de España en la categoría “Política Exterior y de Relaciones Internacionales”, ocupando el lugar número 30 del mundo. Además, este mismo ranking coloca al Instituto en el puesto 19 absoluto de los mejores think-tanks de Europa Occidental, lo que supone una escalada de 10 posiciones respecto del informe del pasado año.
Podría cerrar aquí esta presentación con el buen sabor de boca que deja el repaso al balance del año pasado y la gratitud por ese seguimiento tan amplio a nuestro trabajo. Pero, junto a esa satisfacción, y tratándose de la apertura a un documento sobre lo que 2016 le depara a España en el mundo, no sería lógico acabar con autocomplacencia ni prudente olvidar las importantes amenazas que acompañan el arranque del año. En primer lugar, por lo que se refiere al entorno, parece claro que las convulsiones (guerras en Siria y otros varios territorios de la vecindad europea, drama de los refugiados, riesgo de nuevos atentados, fragilidad económica en los países emergentes, etc.) desplazan a los desarrollos positivos (que también los hay, como demuestran las recientes cumbres de cambio climático y desarrollo sostenible, el acuerdo sobre el programa nuclear iraní o la reducción de la pobreza en África). En segundo lugar, y en lo relativo ya a la situación española, es difícil no estar preocupado por un escenario de encrucijada que deberemos saber manejar con sabiduría colectiva. Y no me refiero tanto a las incertidumbres por el crucial momento político interno, sino más bien al hecho de que éste nos haga enfrascarnos en un debate demasiado doméstico.
En el documento antes mencionado sobre los programas electorales de los partidos políticos españoles en materia exterior, terminaba mi Presentación diciendo que es cierto que los españoles tenemos por delante inaplazables reformas referentes a la calidad de las instituciones, las desigualdades sociales, la organización territorial y el modelo de crecimiento económico. Pero añadía que, junto a eso, no podemos olvidar nuestro papel de potencia media ni esa verdad que tanto me gusta repetir: que el futuro de España, incluso en las cuestiones que creemos internas (libertades, bienestar, educación, innovación y convivencia), se juega en gran medida fuera de España (inversiones, exportación, migraciones, turismo, derechos humanos, Cuarta Revolución Industrial, suministro energético, cadenas de valor global, equilibrio medioambiental, flujo de ideas y talento, lucha contra el terrorismo y el crimen, etc.).
Ahora que justo se cumple el 30 aniversario de la adhesión a la UE, que tanto ha servido para mejorar nuestra prosperidad y seguridad, es bueno recordar que una España mejor conectada al mundo y a Europa (y a las regiones prioritarias de América Latina y los espacios mediterráneo y atlántico) debe ser un objetivo estratégico de primer orden. En estas semanas de resaca post-electoral y difícil conformación de un nuevo gobierno, reivindicar esa agenda exterior es también el objeto de esta publicación.
Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano | @PresidenteRIE
Conclusiones
En anteriores ediciones de este mismo documento, hemos aprovechado las conclusiones para contrastar las perspectivas generales del contexto internacional con las previsiones específicas para España en ese escenario. Mirando hacia atrás, se constata que el entorno europeo y global se ha ido complicando en los últimos cuatro años, y ese panorama tan convulso, unido a las persistentes debilidades propias, no ha facilitado el propósito de superar por completo la “tormenta perfecta” para nuestra posición exterior que alcanzó su cénit en 2012, y que combinaba una profunda recesión con malestar social, deslegitimación institucional, repliegue de la acción diplomática y pérdida de prestigio.
Es cierto que la situación económica ha mejorado, que se ha recuperado en parte la imagen internacional y que la proyección en algunos ámbitos alcanza incluso cifras récord (exportaciones o turismo), pero se está aún lejos de considerar que España desempeña el papel e influencia internacional que podría alcanzar. No ayudan las incertidumbres domésticas, que ahora son sobre todo políticas, ni tampoco el deterioro, aún no revertido, que sufrieron diversas políticas públicas imprescindibles para alcanzar una conexión más satisfactoria del país con la UE y el mundo: cooperación al desarrollo, defensa, ciencia y tecnología, o acción cultural. Pero, para ser justos, tampoco facilita las cosas el estadio actual de la integración europea, permanentemente sacudida por crisis internas y el auge del populismo, donde cada vez parece más inalcanzable el volver al funcionamiento habitual de las añoradas dinámicas comunitarias tradicionales. Y si miramos más allá –al norte de África, Ucrania y Oriente Medio– encontramos riesgos tan evidentes (terrorismo, Estados en fragilidad extrema o inmersos en guerras, inestabilidad energética y flujos humanos incontrolados) que también dificultan ese objetivo de normalizar nuestra política exterior en parámetros propicios. Ni siquiera las regiones emergentes, que en los últimos años solían compensar las malas noticias de Europa y su vecindario, presentan una coyuntura mejor si se tiene en cuenta la marcada desaceleración económica china o latinoamericana, lo que también perjudica las aspiraciones españolas.
De todos modos, y aunque estas realidades hacen que ser optimista resulte temerario, no se debe afrontar 2016 con ánimo necesariamente negativo. Este es también un año de expectativas. A nivel global, por poner varios ejemplos, veremos si tiene recorrido el acuerdo sobre cambio climático recién alcanzado en París, si se confirma la senda que aleja a Irán de la condición de amenaza nuclear o si es posible una cooperación internacional eficaz contra el terrorismo que incluso implique a Rusia después de años tan poco constructivos por parte de Moscú. En Europa, donde francamente resulta más difícil identificar tendencias positivas, al menos puede pronosticarse que ha arrancado el año más tranquilo desde 2010 en lo que se refiere al euro, y que tendremos un desenlace clarificador del molesto debate sobre el Brexit. Será de todos modos en la crisis de los refugiados, con sus diversas derivadas externas que abarcan desde Siria a Turquía, donde la UE se jugará su cohesión interior y su salud este año. España, por último, se enfrenta a un escenario agridulce que combina las bondades del crecimiento –especialmente destacable teniendo en cuenta el estancamiento de los demás países desarrollados y la situación de los mercados– con los peligros de dedicar toda la atención a las diversas cuitas internas, descuidando así esa agenda exterior tan importante como compleja.
No es nada fácil, por tanto, hacer pronósticos, aunque –como habrá comprobado el lector– este documento se ha atrevido a hacerlos de manera bastante detallada en las páginas anteriores. Cuando haya acabado el año será el momento de constatar si acertamos o no, aunque lo que sí puede comprobarse ahora es hasta qué punto lo hicimos en nuestras previsiones del año pasado. Y, en efecto, cotejando la edición anterior es fácilmente constatable un elevado grado de anticipación de los acontecimientos.
Tal como dijimos, la seguridad internacional vino marcada por la lucha contra el terrorismo y las acciones militares en Siria e Iraq. Por su parte, los dos principales factores que afectaron al entorno económico fueron en efecto la situación política de Grecia y el bajo crecimiento chino. También anticipamos que la política europea iba a estar mucho más dedicada a la digestión de resultados electorales y la formación de gobiernos poco afines a la línea dominante en Bruselas que a avances significativos de la gobernanza política y económica. Asimismo, acertamos al anunciar que las negociaciones del nuevo acuerdo comercial transatlántico avanzarían lentamente, y que las relaciones euro-latinoamericanas (y de paso, la situación política de toda la región) se subordinarían a la conflictividad política marcada por los gobiernos bolivarianos. En el mundo árabe se confirmó el diagnóstico de profundización en el sentimiento de expectativas frustradas desde la “primavera” iniciada en 2011. África siguió llamando la atención por las oportunidades económicas en el área subsahariana y las amenazas a la seguridad en el Sahel. La región de Asia-Pacífico, por último, vino marcada por las tres dinámicas que se señalaron aquí hace un año: desaceleración económica, avances en la integración regional y tensiones territoriales en las aguas cercanas a China.
Acertamos igualmente al pronosticar un año de transición en la política exterior y europea de España, con pocas novedades en la toma de decisiones en Madrid, a pesar del mayor protagonismo que supone ejercer responsabilidades –por ahora, de forma acertada– como miembro del Consejo de Seguridad. Como señalaba este documento hace un año, la política exterior de carácter transversal redujo considerablemente su actividad después de dos años de productivo (y polémico) balance en el ámbito estratégico y legislativo. En seguridad y defensa, pese a que el contexto preelectoral supuso reducir y evitar implicarse en misiones militares, sí hubo –siguiendo el guion aquí previsto– algunos desarrollos interesantes como la aprobación de la Ley de Seguridad Nacional y la ratificación de la enmienda al Convenio con EEUU, que afecta a la base de Morón. Junto al viaje oficial de los Reyes, ese fue también el principal hito destacable en las relaciones con Washington, donde se confirmó nuestra previsión de que la visita de Obama quedaría en el aire. En lo relativo a economía internacional y europea, el año sólo destacó por cierto activismo en Bruselas sobre la unión energética. Y ese perfil bajo se extendió también, como anunciamos hace un año, a la cooperación al desarrollo y a la proyección cultural. Tampoco hubo agenda relevante iberoamericana, al tratarse de un año sin cumbre, y las relaciones bilaterales siguieron su pauta habitual de conflictividad con Venezuela y sintonía con los países de la Alianza del Pacífico.
Este repaso de previsiones acertadas gana relevancia cuando, junto a las anteriores (relativamente fáciles), se suman aquellas que resultaban menos evidentes al principio de 2015 y que incluso iban a contracorriente de otros análisis. Algunas merecen ser destacadas. Por ejemplo, y por lo que se refiere a tendencias globales, se señaló que los precios del petróleo seguirían bajando y que eso no iba a alterar la estrategia de sobre-oferta por parte de Arabia Saudí y otros países del Golfo. También se apuntó que la cumbre del clima de París sería moderadamente exitosa. Por lo que se refiere a España, se apuntó a un proceso de mejora sostenida en los índices de reputación internacional a medida que se dejaba atrás la crisis de deuda y, vinculado con eso, se dijo también que la elevada inestabilidad griega no supondría contagio ni aumentos significativos en la prima de riesgo. También se señaló, frente a una opinión generalizada que hablaba de salidas masivas al exterior, que el saldo migratorio descendería hasta casi alcanzar el punto de equilibrio. Finalmente, se ha confirmado, tal como se había previsto a pesar de que la retórica apuntase hacia otro lado, el escaso recorrido en la pretendida internacionalización del proceso soberanista catalán y la capacidad del MAEC para encontrar complicidades externas en esta cuestión.
En honor a la verdad, también hubo algunos acontecimientos que no pudimos anticipar con total precisión. Así, por ejemplo, aunque se apuntó a un crecimiento español de medio punto superior al que anunciaba el FMI, el dato final ha sido de más de un punto. Tampoco acertamos del todo en relación con los refugiados pues, si bien se habló de una salida masiva desde Siria y otras zonas de conflicto, no se previó que éstos desbordarían sus primeros destinos (Turquía, Jordania y Líbano), provocando una llegada tan acuciante y mal gestionada de demandantes de asilo en suelo europeo. Más positivo resulta no haber acertado del todo en los escenarios más pesimistas apuntados en el norte de África, donde no se materializaron los riesgos en toda su extensión (no hubo, por ejemplo, un conflicto completamente abierto en Libia ni desestabilización en Marruecos). Y finalmente, por poner otro ejemplo concreto, tampoco se previó que las iniciativas chinas del Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras y de la Ruta de la Seda fueran a recibir tanto respaldo internacional, incluido el de España.
En cualquier caso, pensamos que este rápido repaso al grado de cumplimiento de las previsiones realizadas certifica la calidad y utilidad del ejercicio que, una vez más, hemos llevado a cabo. Es de esperar que el año próximo, cuando volvamos a publicar una nueva edición de nuestra visión sobre las perspectivas y desafíos anuales que afronta España en el mundo, se hayan cumplido los pronósticos más positivos y hayamos sido capaces de sortear o aminorar el impacto de aquellos que pudieran tener un efecto dañino para nuestra prosperidad, seguridad e influencia exterior. Y, como ya es también habitual colofón en esta sección de conclusiones, cabe esperar que los ciudadanos españoles sean cada vez más conscientes y más protagonistas de esa conexión entre España y el mundo.
Charles Powell
Director del Real Instituto Elcano | @CharlesTPowell
Elcano Policy Paper coordinado por Ignacio Molina con la colaboración de Jessica Almqvist, Haizam Amirah Fernández, Félix Arteaga, Ángel Badillo, Gonzalo Escribano, Mario Esteban, Carlota García Encina, Carola García-Calvo, Carmen González Enríquez, Manuel Gracia, Lara Lázaro, Patricia Lisa, Salvador Llaudes, Carlos Malamud, Iliana Olivié, Miguel Otero Iglesias, Aitor Pérez, Fernando Reinares, María Solanas y Federico Steinberg, y con presentación a cargo de Emilio Lamo de Espinosa y conclusiones de Charles Powell.