Resumen
Este trabajo colectivo del Real Instituto Elcano pretende hacer un análisis prospectivo de la política exterior española para 2015 y cierto balance de lo ocurrido en 2014. Tras la primera sección, que expone una panorámica general de cara a un año que estará marcado por la celebración de elecciones generales, se presentan otros tres apartados. El primero se refiere a la seguridad y las responsabilidades internacionales de España en el momento, muy turbulento a nivel mundial, en que se asume un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y el país estará en el punto de mira en la gestión de asuntos globales (crisis y conflictos o lucha contra el terrorismo; pero también derechos humanos, cambio climático y cooperación al desarrollo). El segundo aborda las cuestiones relativas a la economía y los recursos, donde conviven las buenas sensaciones de la incipiente recuperación interna y de un policy mix más equilibrado en la UE con la inquietud que causa una proyección exterior lastrada por factores propios (tras años de dura austeridad) y ajenos (el bajo crecimiento europeo y los riesgos geopolíticos). Finalmente, se hace un repaso a lo que puede esperarse de las relaciones exteriores de España en los distintos espacios geográficos donde desarrolla su acción exterior. El documento se cierra con unas breves conclusiones..
Contenido
Presentación: ¿qué podemos esperar de 2015?, por Emlio Lamo de Espinosa
(1) ¿Cambio de ciclo?: la política exterior ante un 2015 de balance y grandes decisiones
(2) Asumir responsabilidades en un mundo convulso: la seguridad y la gestión de los asuntos globales
(3) España ante una nueva etapa de la gobernanza europea en un marco económico internacional incierto
(4) La presencia e influencia de España en sus distintos espacios de actuación durante 2015
Conclusión, por Charles Powell
Presentación: ¿qué podemos esperar de 2015?
Por tercer año consecutivo, el Real Instituto Elcano (RIE) presenta su visión sobre lo que el futuro inmediato puede deparar a la acción exterior y la internacionalización de España. Un estudio simultáneamente prospectivo y de balance, realizado por todo el equipo investigador del Instituto, lo que refuerza el enfoque de trabajo colectivo e interdisciplinar que cada vez caracteriza más la actividad del RIE: trabajar en el espacio intermedio entre la academia, la administración y el mundo empresarial, mediando la distancia existente entre la teoría y la práctica. Creo que es el lugar que ocupan todos los think tanks, [1] al fin y al cabo otra más de las “fábricas del conocimiento”, que en nuestro caso se plasma ya en la propia estructura institucional de nuestro patronato: ministerios, empresas y académicos.
Institucionalmente, 2014 también ha sido un año muy importante para el RIE. Se han incorporado a nuestro patronato dos ex presidentes del gobierno, José María Aznar y José Luis Rodríguez Zapatero, así como el anterior secretario general de la SEGIB, Enrique Iglesias. Pero sobre todo, se ha producido la renovación en la jefatura del Estado, que afecta a nuestro Presidente de Honor, todavía Príncipe de Asturias cuando se celebró nuestro patronato del 18 de junio del 2014, que pasó a ser Rey de España al cabo de 24 horas, y que, como tal, presidió de nuevo nuestro patronato del 18 de diciembre del 2014, justo seis meses después. Sólo seis meses durante los que Felipe VI, según todos los sondeos, ha logrado afianzar la institución que tan dignamente encarna.
Pues bien, el ejercicio que ahora reiteramos supone un paso más en el intento de analizar el lugar que España ocupa y puede ocupar como país en el mundo. Hace unos años, conscientes de que nos habíamos consolidado ya como think tank español de referencia en asuntos internacionales, decidimos realizar un esfuerzo mayor por seguir de cerca nuestra propia política exterior, nuestra acción exterior y nuestra presencia exterior. Queríamos hacerlo sin dejar de prestar atención a los grandes temas globales (seguridad, economía, desarrollo, energía, migraciones e integración europea) y a los fenómenos regionales más relevantes (sobre todo en Europa, América Latina y los espacios mediterráneo y atlántico); pero sin reparo a la hora de adoptar un punto de vista propiamente español y prescriptivo, que es lo que debe ser nuestra seña de identidad y (si somos capaces de tener éxito en el empeño) nuestro principal valor añadido. Una perspectiva que obliga a considerar de forma conjunta los desafíos exteriores e internos que hoy tiene España. Como nos gusta repetir en el Instituto, hoy el futuro de España está, en buena medida, fuera de España.
Durante este año se ha aplicado un Plan de Actuación nítidamente orientado a repensar la posición internacional y europea de España tras siete años de profunda crisis económica, política e incluso social, y de enormes trasformaciones en nuestro entorno. Hemos entrado indiscutiblemente en un mundo post-europeo, aunque no post-occidental, y en el que la voz de Europa, nuestra voz, no acaba de oírse clara.
Es obligado empezar este breve repaso a las tareas realizadas durante 2014 destacando los dos trabajos que han merecido, nada menos, que ser incluidos en la lista de los tres informes/investigaciones más importantes publicados en 2013-2014 por los think tanks de todo el mundo. Me refiero al estudio How to Fix the Euro: Strengthening Economic Governance in Europe, editado conjuntamente con Chatham House (Reino Unido) y la Agenzia di Ricerche e Legislazione (Italia), que ha quedado en segundo lugar. Y en tercer lugar el informe Towards a European Global Strategy: Securing European Influence in a Changing World, escrito en cooperación con el Istituto Affari Internazionali de Italia, el Institute of International Affairs de Polonia y el Swedish Institute of International Affairs. Un reconocimiento que nos ha sorprendido agradablemente, y que no puedo dejar de mencionar.
En segundo lugar, es obligado destacar la importante investigación sobre la renovación estratégica de la política exterior española, que dio lugar a un Informe Elcano y a una extensa colección de análisis de acompañamiento que aún sigue viva. Un trabajo que hemos realizado de forma autónoma pero en diálogo con cerca de 200 expertos, decisores públicos y representantes de la sociedad civil, y en estrecho contacto con el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, embarcado en el proceso posterior de elaborar la primera Estrategia de Acción Exterior.
Pero no se agota aquí nuestro trabajo en 2014. Recientemente se ha publicado otro Informe (España, mirando al Sur) que contiene un estudio omnicomprensivo de los enormes retos en nuestras relaciones con la gran región que se extiende desde los países del sur del Mediterráneo hasta el Sahel y más al sur, un espacio lleno de riesgos para España, pero también de oportunidades, y en el que deberíamos fijar más nuestra mirada. África tiene un potente futuro demográfico y, con seguridad, un potente futuro económico y político. Y España es el único país europeo con fronteras en África.
En el terreno más propiamente económico, destacan tres trabajos importantes: el ya mencionado How to Fix the Euro; otro sobre la seguridad de las inversiones en el exterior; y el último sobre los riesgos y oportunidades para la economía española, recuperando y mejorando un útil Índice ya elaborado en el pasado. También se ha iniciado, con el Informe dedicado a Brasil, una serie sobre las relaciones de España con nuestros principales socios extracomunitarios. Y, por fin, se han mantenido y revigorizado dos de nuestros programas estrella vinculados al estudio de España en el mundo: el Observatorio de la Imagen Exterior (OIE), que ha presentado nuevos productos, y el Índice de Presencia Global, que sigue colocando a nuestro país como el decimoprimer Estado con mayor proyección internacional en términos absolutos.
Durante 2015, en el marco ilusionante, largamente madurado y bien meditado de una doble estrategia, por una parte de crecimiento de capacidades del RIE (el llamado Plan CRECE, aprobado por el Patronato del pasado diciembre) y, de otra, de participación en programas de investigación competitivos, la agenda para el análisis de la acción exterior española se presenta muy completa. Además de continuar o culminar alguno de los proyectos antes mencionados, nos embarcaremos en una ambiciosa investigación sobre la política europea de España, tratando de medir nuestra capacidad de influir en Bruselas. A continuación destaca la mayor atención que prestaremos al papel a desempeñar en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y la gobernanza multilateral y la responsabilidad que asumirá España en asuntos globales (derechos humanos, gestión de conflictos, ciberseguridad, igualdad de género y terrorismo). En tercer lugar, distintos investigadores trabajarán sobre lecciones aprendidas y nuevas oportunidades para un país que vislumbra la recuperación económica (crisis bancaria, nueva política industrial, interconexiones energéticas, replanteamiento de la política de cooperación y puente para la relación empresarial, cultural y científica entre América Latina y Europa). Finalmente, se iniciarán o finalizarán nuevos informes sobre relaciones bilaterales claves (con Marruecos, México y Argelia). Y, por supuesto, se realizarán las distintas oleadas de los barómetros BRIE y BIE, que toman el pulso a lo que la ciudadanía española opina de los grandes temas internacionales y a la imagen de España en el exterior.
Eso es lo que podemos esperar del RIE sobre España durante 2015. Pero, sin duda, la cuestión que suscita más curiosidad en este comienzo de año es lo que se puede esperar de la acción exterior de España y su lugar en el mundo en el nuevo año. Esta es la pregunta que las siguientes páginas tratan de responder, y que yo animo a leer desde la credibilidad que otorga haber realizado ya en el pasado este ejercicio, y haber superado con éxito la prueba del paso del tiempo. Tras años de graves dificultades, que no desaparecerán rápidamente, parece que se instala en España cierto clima de expectativas algo mejores (más económicas que políticas), pero en un complejísimo contexto nacional de elecciones múltiples. Y en un contexto internacional de inmensas transformaciones, muchas (las más) positivas, en forma de desarrollo, y de esperanzas concretas (en Irán, Túnez o Cuba), pero también de conflictos (destacando Ucrania y el eterno Oriente Medio, que se mueve hacia el oeste por la orilla sur del Mediterráneo), e inquietantes retos multilaterales (pandemias, cambio climático, radicalización, pobreza y desigualdad). Retos que afectan muy especialmente al proyecto europeo, asaltado desde dentro por neo-populismo y neo-nacionalismos y la amenaza del Grexit, y desde fuera a través de sus dos fronteras geográficas: la del Este, abierta desde los Balcanes y pasando por Ucrania al Mar Negro y el Cáucaso; y la frontera del Sur, abierta desde Libia a Siria, pero con una amenaza yihadista que circula libremente por el Sahel desde Mauritania a Sudan y más allá.
El año que viene esperamos volver a hacer este análisis de cara a 2016, y confiamos que el balance de este año, que incluye aquí como grandes hitos políticos unas elecciones generales y el arranque de una nueva etapa europea más equilibrada, haya sido positivo para España, la UE y el mundo. El fundador del primer think tank de relaciones internacionales, hablo de Arnold Toynbee y de Chatham House, gustaba de recordar una cita de Hegel: los períodos felices de la humanidad carecen de historia, ya que en ellos no pasa nada especial. Puede que tuviera razón, y por ello nuestro Miguel de Unamuno aconsejaba refugiarse en la intrahistoria, en la profundidad de lo intemporal. Pues bien, es evidente que vivimos tiempos históricos, pero ojala sean interesantes, y que Hegel se equivoque, una vez más.
Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano
Conclusión
Tal y como anunciábamos en la edición anterior de esta publicación, 2014 no ha sido un año cualquiera para la política exterior española. Sería equivocado incurrir en triunfalismos, pero parece haberse superado un punto de inflexión, de forma que la posición internacional y europea del país habría comenzado a mejorar al ritmo –lento– al que se va recuperando la economía tras más de seis años de crisis. Se han producido, además, dos hitos propios que destacan necesariamente en el balance: la aprobación de un nuevo marco jurídico y doctrinal para la acción internacional de España, y el haber conseguido un puesto no permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
En primer lugar, y comenzando por la norma y el documento estratégico, el gobierno ha logrado sacar adelante –aunque con menos consenso político del que hubiera sido deseable– dos productos largamente reclamados. La Ley de Acción y Servicio Exterior ha roto la maldición de diversos proyectos fracasados desde los años 80, lo que obligaba a mantener en vigor hasta ese momento una legislación preconstitucional, sólo parcialmente compensada por diversos decretos de rango menor. Tras haberse conseguido ese desarrollo legal general, y de hecho como consecuencia del mismo, se ha elaborado una Estrategia de Acción Exterior que habrá que comenzar a desplegar en 2015 a pesar de la persistente restricción presupuestaria.
Por lo que se refiere al Consejo de Seguridad, debe advertirse que España asume una importante responsabilidad en un mundo que, como adelantábamos en las conclusiones de la anterior edición de este documento, se ha vuelto muy convulso durante 2014 (sobre todo en Ucrania, en Siria-Irak y en distintos focos de Asia o el norte de África). De todos modos, las turbulencias conviven con desarrollos más positivos del escenario internacional (crecimiento de mercados emergentes, caída en el precio de la energía, avances en diversas negociaciones comerciales o evolución política en Túnez, Colombia y Cuba) y también en el seno de la UE donde, a pesar del estancamiento y las dudas, se ha iniciado una nueva legislatura en la que parece detectarse un mayor equilibrio en la gobernanza económica del euro y cierta solidez diplomática frente al activismo ruso.
Los españoles se enfrentan, pues, a un mundo inseguro y a una integración europea aún desorientada, al mismo tiempo que tienen ante sí una cita importante con las urnas en unas elecciones que pueden alterar algunos elementos clave del actual sistema democrático. La mejoría económica y de la imagen-país no oculta el malestar social y político que aún caracteriza a España. Aunque el debate en los últimos años ha sido muy introspectivo, con mucho énfasis en las debilidades propias del modelo productivo, en el funcionamiento de las instituciones y en la organización territorial, convendría conectar esa reflexión nacional con el contexto internacional en el que se inserta nuestro país. Estamos en un mundo y una UE complejos, que cambian muy rápidamente, muy distintos de lo que hemos conocido hasta la fecha. A todo ello se enfrentan unos ciudadanos que tal vez no sean del todo conscientes del impacto cada vez más directo que tienen las dinámicas globales y europeas en sus vidas cotidianas y que, debido a la “burbuja de pesimismo” que todavía no ha explotado, tampoco acaban de creerse que España es un actor importante en esa globalización (a pesar de ser la decimoprimera potencia del mundo en lo que a presencia global se refiere, en un mundo en el que conviven casi 200 Estados).
Por eso, en el momento de hacer balance de lo sucedido en 2014 y de anticipar lo que ocurrirá en 2015, volvemos a reivindicar la necesidad de situar a la ciudadanía española en el centro de la política exterior, y también de apelar a esos ciudadanos para que concedan más protagonismo al escenario exterior y no crean que, para bien o para mal, se puede gobernar sus vidas mirando sólo al pequeño ámbito del país o de su territorio más cercano. Ciertamente, la globalización y la europeización son cada vez más difíciles de gobernar, pero precisamente por ello es necesario esforzarse mucho más al intentarlo. Una tarea en la que el Real Instituto Elcano pretende seguir colaborando con la sociedad española, haciendo pedagogía –hacia dentro y hacia fuera– sobre el papel que España puede y debe desempeñar más allá de sus fronteras.
Charles Powell
Director del Real Instituto Elcano
[1] La Real Academia de la Lengua no acepta el término think tank. Es de uso común y no tiene fácil traducción, de modo que
quizá debiera incluirlo. Lo seguiremos usando a sabiendas de cometer una (pequeña) falta.
Elcano Policy Paper coordinado por Ignacio Molina con la colaboración de Haizam Amirah-Fernández, Félix Arteaga, Ángel Badillo, Diana Barrantes, Gonzalo Escribano, Mario Esteban, Carlota García Encina, Carola García-Calvo, Carmen González Enríquez, Salvador Llaudes, Carlos Malamud, Iliana Olivié, Miguel Otero Iglesias, Aitor Pérez, Fernando Reinares, Alicia Sorroza y Federico Steinberg, y con presentación a cargo de Emilio Lamo de Espinosa y conclusiones de Charles Powell.
