Resumen
El Real Instituto Elcano vuelve a elaborar un trabajo colectivo que pretende hacer un análisis prospectivo de la política exterior española para el año y cierto balance de lo ocurrido en el anterior. Tras la primera sección, que expone una panorámica general y los aspectos transversales, se presentan cuatro apartados. El primero se refiere a los claroscuros de las cuestiones relativas a la economía y los recursos; el segundo a los retos de la seguridad; el tercero a la proyección blanda (cooperación internacional, acción cultural y científica, e imagen exterior); y finalmente, el cuarto hace un repaso de lo que puede esperarse durante 2014 en las relaciones exteriores de España en los distintos espacios geográficos. El documento se cierra con unas breves conclusiones.
Contenido
Presentación: ¿qué podemos esperar de 2014?, por Emlio Lamo de Espinosa
(1) No será un año cualquiera para la política exterior de España
(2) La economía entre brotes verdes y paisajes mustios
(3) La dimensión internacional de las amenazas a la seguridad durante 2014
(4) ¿Menos con menos? Cooperación internacional, poder blando e imagen exterior
(5) Recuperar el terreno perdido: España en los distintos espacios geográficos
Conclusión, por Charles Powell
Presentación: ¿qué podemos esperar de 2014?
El pasado año 2013 lanzamos desde el Real Instituto Elcano (RIE) una iniciativa que englobaba al menos tres dimensiones a destacar: (1) el primer policy paper del RIE inaugurando una nueva serie de trabajos prospectivos-prescriptivos; (2) el primer análisis anual sobre nuestra visión de España en el mundo en el nuevo año; y (3) el primer trabajo auténticamente colectivo del RIE con todos los investigadores implicados, lo que refuerza el trabajo en equipo en el seno del Instituto, y que ya hemos extendido a otras dimensiones de nuestra investigación.
Fue una iniciativa muy bien acogida, con más de 12.000 visitas en sus versiones española e inglesa en nuestra web. Y creemos que el texto ha superado con éxito la prueba del paso del tiempo y su contenido sigue siendo válido un año después. Este año repetimos la misma dinámica, con nuevos investigadores incorporados a nuestro equipo, y con la tarea añadida de hacer balance del año anterior y no solo prospectiva del nuevo.
Y es interesante destacar que este año el propio Instituto Elcano tiene cierto protagonismo, desde su posición de centro de pensamiento, por su papel en, al menos, tres ejercicios estratégicos de gran importancia para la política exterior española.
Para comenzar, la Estrategia de Seguridad Nacional, actualizada en verano de 2013 y que en estos momentos se está empezando a implementar. El RIE propició desde finales de 2012 –junto a responsables actuales y anteriores de Presidencia del Gobierno y de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación (MAEC) y de Defensa– la deseable continuidad del texto aprobado con respecto al ejercicio similar realizado en 2010-2011, de forma que se realizase una revisión, en vez de un documento nuevo, para reforzar así el consenso y su institucionalización.
En segundo lugar, la European Global Strategy presentada en mayo de 2013, que constituye un texto de referencia en el debate recién abierto sobre el futuro de la PESC. Recordemos que se trata de una iniciativa de cuatro Estados miembros de la UE –Suecia, Polonia, Italia y España– apadrinada por la alta representante, Lady Ashton, que se plasmó en un documento para la reflexión redactado por el RIE conjuntamente con otros tres think tanks europeos.
Finalmente, la Estrategia de Acción Exterior Española, un documento contemplado en la futura Ley de la Acción y el Servicio Exterior del Estado para el que el Instituto –en colaboración con el MAEC– ha producido un ambicioso Informe preparatorio, presentado en febrero de 2014. Esperamos que ese Informe influya, además de sobre otros aspectos de nuestra política exterior, sobre el texto final de la Estrategia que elaborará el MAEC, se debatirá en las Cortes y se aprobará por el Gobierno a lo largo de este año.
El RIE, además, ha sido protagonista durante 2013 (y lo será durante 2014) en otros muchos aspectos de nuestra acción exterior, destacando su papel en el análisis de la imagen de España, en la necesaria reflexión sobre los desafíos que supone nuestra vecindad con el llamado ‘Estrecho amplio’, en la reforma de la política de cooperación y en la profunda reestructuración de la política española de defensa.
El año que viene esperamos volver a hacer este análisis de cara a 2015 y confiamos que el balance de 2014 haya sido positivo para España, la UE y el mundo.
No será fácil. Vivimos tiempos de inmensas transformaciones que alteran parámetros históricos y que afectan sobremanera a Europa y su papel en el mundo. Hasta ahora a los españoles nos ha bastado con seguir casi al pie de la letra el viejo consejo orteguiano: Europa como solución a nuestros problemas. Pero hoy Europa es problema tanto como solución, y veremos si las elecciones del próximo mes de mayo sirven para solucionar los problemas que se acumulan en la construcción europea o, por el contrario, los acentúan. Un resultado que no está escrito y que dependerá de nosotros mismos.
Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano
Conclusión
En las conclusiones de la anterior edición de este mismo documento se afirmaba que, tras una década bastante convulsa, el año 2013 sería un año relativamente tranquilo en el escenario internacional y europeo. A grandes rasgos, nuestro pronóstico resultó acertado: si bien es cierto que hubo conflictos importantes en el Sahel y Oriente Medio y turbulencias internas en varios países, nos sorprendieron las buenas noticias llegadas de Irán y también fueron positivas la evolución de los precios de la energía, de la economía africana, y sobre todo, la superación de la crisis de la eurozona. En este 2014 ya se constata más inestabilidad (en Ucrania, Venezuela y distintos focos en Asia o de nuevo en Siria y el norte de África), pero también hay motivos para la esperanza (la recuperación económica gradual, los avances del TTIP, la democratización en Túnez, o los procesos diplomáticos en Irán y en Kosovo).
El año pasado dijimos también que, por desgracia, esa tranquilidad no incluiría a España (inmersa en su peor crisis económica, social y política desde la llegada de la democracia) pero sí acertamos al calificar la situación española (y de su posición en el mundo) como de “estable dentro de la gravedad”, después de un 2012 donde el pronóstico llegó a ser “crítico”. Ahora parece vislumbrarse una “leve mejoría”, a partir de algunas buenas noticias en el terreno económico (la recesión ha terminado y la prima de riesgo española no solo se ha reducido a menos de la mitad en el último año, sino que a comienzos de 2013 estaba más cerca de la de Portugal que de la de Italia y hoy está mejor que la italiana y bastante próxima a la del Reino Unido). Por ahora, esos buenos datos no se han trasladado al terreno social (como revelan las cifras del desempleo), ni al político (donde perviven el deterioro de la legitimidad de las instituciones y el desafío territorial catalán), por lo que la situación no puede verse aun con optimismo. Las elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2014 (grado de participación, intensidad de la erosión del apoyo a los dos grandes partidos, resultados en Cataluña) revelarán el estado de ánimo de la ciudadanía, aunque merece subrayarse que España seguirá siendo una excepción en la UE por la inexistencia de fuertes populismos xenófobos y antieuropeos.
La situación internacional de España y su política exterior se corresponde con este estado, a caballo entre la “leve mejoría” y el “pronóstico reservado”. Mejora algo la imagen-país, sigue fuerte el sector exterior en el terreno económico (multinacionales, exportación, turismo), las relaciones bilaterales con los principales socios están en buen estado, se ejerce cierto protagonismo en el debate sobre el futuro de la UE y seguimos en el puesto 11º en el Índice Elcano de Presencia Global. Sin embargo, los grandes recortes presupuestarios, unidos a la “burbuja de pesimismo” imperante sobre la posición de España en el mundo, darán lugar a cierto repliegue de su presencia internacional (sobre todo en el ámbito de la cooperación, la proyección militar, la acción cultural, el sistema científico y tecnológico o la lucha contra el cambio climático). En América Latina la influencia española no atraviesa su mejor momento, y a finales de 2014 nuestra diplomacia se enfrentará a una importante prueba sobre el estado de esa proyección al votarse la candidatura de España como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de la ONU para 2015-2016.
Como ya constatamos el año pasado cuando hablábamos de hacer de la necesidad virtud, lo más positivo es que la difícil situación actual se está aprovechando para repensar los fundamentos estratégicos de nuestra acción exterior. Ciertamente, la política exterior española se desenvuelve en un contexto de cambios globales y de extraordinaria restricción presupuestaria, lo cual ha dado lugar a una postura pragmática (Marca España y diplomacia económica), de perfil relativamente bajo y dominantemente cortoplacista (por lo demás, como ocurre en casi todos los Estados europeos). Sin embargo, también se manifiesta el deseo de refundar sus bases estratégicas, como demuestra la aprobación de un nuevo marco legal y la elaboración de estrategias de Acción Exterior, de Seguridad Nacional, de Cooperación al Desarrollo, y el propio proyecto Marca España. El 2013 no fue un mal año en este terreno, y el 2014 debería ser aún mejor. Fijando prioridades, mejorando los mecanismos institucionales y tratando de asegurar la coherencia interna y la complementariedad con la acción exterior europea. Y con la ventaja de poder aprovechar ahora un clima de cierto consenso político y una mejora leve de la posición en el contexto europeo e internacional.
Hay que hacer esa renovación estratégica desde el liderazgo estratégico, pero también desde el diálogo y el consenso con otras fuerzas políticas y sociales, con más pedagogía, transparencia, comunicación y rendición de cuentas ante los ciudadanos, que deben ser cada vez más conscientes de lo decisiva que es la buena conexión entre España y la globalización (para afrontar sus desafíos y aprovechar mejor sus oportunidades). Esa será la mejor base desde la cual poder reforzar a España en la UE y en el mundo; como afirma el Informe Elcano de Estrategia Exterior Española, hay que situar al ciudadano en el centro de esta operación.
Charles Powell
Director del Real Instituto Elcano
Elcano Policy Paper coordinado por Ignacio Molina con la colaboración de Haizam Amirah-Fernández, Félix Arteaga, Ángel Badillo, Gonzalo Escribano, Mario Esteban, Carlota García Encina, Carola García-Calvo, Carmen González Enríquez, Patricia Lisa, Salvador Llaudes, Carlos Malamud, Javier Noya, Iliana Olivié, Fernando Reinares, Alicia Sorroza y Federico Steinberg, y con presentación a cargo de Emilio Lamo de Espinosa y conclusiones de Charles Powell.
