Ver también versión en inglés: Spain and the prospect of Brexit
Contenido
Resumen
Introducción
Primera parte: el acuerdo de salida
(1) Cuestiones institucionales y de secuencia de la negociación
(2) Derechos de los ciudadanos
(3) Cuestiones presupuestarias y financieras
(4) Cuestiones territoriales
Segunda parte: el acuerdo futuro
(1) El futuro acuerdo: riesgos económicos para España
(2) Gibraltar: una oportunidad para cambiar el statu quo
(3) Cooperación en defensa, seguridad y promoción de los valores europeos
Conclusiones
Resumen
La decisión vía referéndum del pueblo británico de abandonar el proyecto comunitario tiene sin duda consecuencias no sólo para el Reino Unido, sino también para los restantes 27 Estados miembros de la UE, y muy particularmente para España. El alcance final de dichas consecuencias dependerá mucho de la forma en que se produzca finalmente la salida y de cómo se articule la nueva relación entre las partes. España, como el resto de actores implicados, tiene posiciones y problemas específicos; algunos de ellos ya se han atendido y otros habrán de atenderse a lo largo de la ya citada negociación. En las próximas páginas se analizan las distintas aristas de este complejo proceso sin perder de vista un contexto europeo liderado por el negociador de la Comisión, Michel Barnier, a quien España, como el resto de Estados miembros, ha dado plenos poderes para negociar en su nombre. Tras explicar la lógica de la secuencia de la negociación, se expone el principio de acuerdo de divorcio alcanzado y sus implicaciones desde una perspectiva española. A continuación, se detalla qué tipo de relación futura interesa más a España y cuáles son los principales riesgos del proceso para nuestros intereses, cubriendo tanto los aspectos económicos como los interpersonales. Seguidamente, se explora el tema de Gibraltar, donde se plantea una posible forma de redefinir el estatus del Peñón aprovechando la coyuntura del Brexit. Por último, se desgrana una posible cooperación en los ámbitos de defensa, seguridad y promoción de los valores europeos, para cerrar finalmente el documento con unas breves conclusiones cuyo objetivo es subrayar la importancia de las negociaciones en curso.
Introducción
El 23 de junio de 2016 el Reino Unido celebró un referéndum en el que una mayoría ajustada de los votantes decidió abandonar la UE tras más de 40 años de pertenencia. Desde entonces, el lado británico se ha sumido en una fuerte incertidumbre sobre cómo gestionar esa salida, incluyendo la dimisión del primer ministro David Cameron y su sustitución por Theresa May,1 la apasionada discusión sobre si el Brexit ha de ser duro o blando,2 las dudas sobre cuándo iniciar formalmente el proceso o las elecciones anticipadas de mayo de 2017, que mantuvieron a May al frente del ejecutivo británico, pero en una posición débil ya que los Tories perdieron la mayoría parlamentaria. Al otro lado, la UE ha mostrado unidad y confianza en sí misma, seguramente más de la que esperaba el Reino Unido. Desde el principio, el Consejo Europeo planteó una postura clara y cohesionada, que incluía la imposibilidad de no abrir negociaciones hasta recibir la notificación oficial por parte de Londres de su deseo de abandonar la Unión, la exigencia del respeto a la integridad de las cuatro libertades fundamentales, incluyendo la libre circulación de personas, y el cierre de filas en torno a la Comisión como negociador único. Además, coincidiendo con el Brexit y la elección del presidente Donald Trump en EEUU, la UE ha lanzado un ambicioso “proceso de reflexión” sobre su futuro, que los 27 se han tomado muy en serio.3
El 29 de marzo de 2017, Bruselas recibió la carta oficial que activaba el artículo 50 del Tratado. Tres meses después, el 19 de junio, comenzaron las negociaciones para fijar los términos del divorcio, cuya primera fase se ha centrado en la cuantía que los británicos deberán abonar para liquidar sus compromisos económicos con la Unión, los derechos de los ciudadanos tras el Brexit y cómo asegurar que no haya una frontera dura entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda que pueda poner en peligro el acuerdo de paz de 1998. El pasado 8 de diciembre, tras seis meses de negociación, se alcanzó un pacto in extremis entre May y Juncker en el que, como veremos, la UE parece haber logrado prácticamente todos sus objetivos: en 2018 se abre una segunda fase de negociaciones en la que se deben cerrar todas las cuestiones relativas al acuerdo de salida, el marco de relaciones futuras –cuyo plato fuerte es cómo se estructurarán las relaciones económicas– y los detalles sobre el período transitorio.
Aunque todavía existe una pequeña posibilidad de que el Reino Unido opte por permanecer en el Mercado Interior y/o la Unión Aduanera para cumplir su compromiso de que no exista una frontera dura en Irlanda del Norte (algo que podría interpretarse como un Brexit blando por la puerta de atrás), en este momento todo parece apuntar hacia un Brexit duro tras un período transitorio de aproximadamente dos años, es decir, a partir de 2021. Tema distinto es que, en el medio y largo plazo, no sea descartable que el proceso se revierta. Cuanto mayor vaya siendo el impacto económico de la salida (incluso antes de que se materialice formalmente el Brexit), mayor será la probabilidad de que los británicos opten por regresar al Mercado Interior y a la Unión Aduanera, aunque ello suponga tener que aceptar la libre circulación de personas. Y, eventualmente, incluso podrían solicitar su readmisión en la Unión para tener nuevamente voz dentro de las instituciones. Aceptar el acervo comunitario sin influir en él no sería algo fácil de digerir de forma permanente por el Reino Unido, aunque ése fuera un equilibrio muy conveniente para la UE y para España.
Este documento analiza la posición española en este proceso. Es quizá bien conocido el volumen de turistas británicos que visitan España o el gran número de británicos residentes. No es tan conocido, en cambio, el profundo nivel de interdependencia comercial y financiera, que hace del Reino Unido el primer o segundo socio económico de España (dependiendo del año) en términos globales, según el índice de Riesgos y Oportunidades del Real Instituto Elcano.4 Por todo ello, España está interesada en que la relación entre la UE y el Reino Unido cambie lo menos posible tras el Brexit.5 Ahora bien, la pretensión española de lograr un amplio y ambicioso acuerdo con el Reino Unido no pondrá en ningún caso en riesgo la unidad de la posición de la UE en torno al negociador jefe de la Comisión, el francés Michel Barnier. Una UE fuerte y cada vez más integrada siempre ha sido la prioridad principal de España. Y eso está por delante de la relación con el Reino Unido, por muy importante que ésta sea en términos económicos.
En las próximas páginas se analizan las distintas aristas de este complejo proceso. Tras explicar la lógica de la secuencia de la negociación, se expone el principio de acuerdo de divorcio alcanzado y sus implicaciones desde una perspectiva española. A continuación, se detalla qué tipo de relación futura interesa más a España y cuáles son los principales riesgos del proceso para nuestros intereses, cubriendo tanto los aspectos económicos como los interpersonales y de seguridad. Seguidamente, se explora el tema de Gibraltar, donde se plantea una posible forma de redefinir el estatus del Peñón aprovechando la coyuntura del Brexit.
Conclusiones
El Brexit es una mala noticia para España. Tanto los vínculos económicos y personales como el carácter atlántico que comparten España y el Reino Unido abocan a España a ser uno de los países que más tiene que perder con la salida británica de la UE. Con el Brexit, España se queda sin un socio estratégico para algunos temas clave dentro de la Unión. También pierde en términos económicos por la alta intensidad de la interdependencia comercial, financiera de inversiones cruzadas y de turismo entre ambos países (que seguirá siendo importante, pero enfrentará obstáculos hoy inexistentes). Finalmente, pierde en la medida en que una UE menguada y sin la política exterior y de seguridad británica tendrá menos influencia en el mundo y será menos capaz de proyectar sus valores e intereses justamente cuanto más necesario es que la UE pueda moldear la globalización ante el auge de las potencias emergentes y el creciente aislacionismo de EEUU. Son, por tanto, muchos los efectos negativos concretos sin que la posibilidad de algunos impactos positivos genéricos (el impulso a la integración europea o cierto aumento de la influencia española en la UE a 27) pueda ser hoy visto con certeza como una compensación. No obstante, es cierto que aquí puede haber desarrollos que alteren ese juicio actual.
El elevadísimo nivel de europeización de las políticas públicas españolas implica que la futura relación entre España y el Reino Unido vendrá determinada básicamente por el acuerdo que los británicos alcancen con la UE, que todavía no se conoce y que entrará en vigor, previsiblemente, a partir de 2021, una vez concluya el período transitorio que comenzará a finales de marzo de 2019 (fecha en que se materializará el Brexit). Aunque España pueda alcanzar acuerdos bilaterales con el Reino Unido esto sólo ocurrirá una vez se produzca el Brexit, ya que las autoridades españolas, con buen criterio, han dejado claro que no negociarán ningún aspecto en paralelo para no socavar la posición negociadora de la Unión.
España, al igual que los demás países de la UE, está interesada en que la relación con el Reino Unido cambie lo menos posible tras el Brexit. Esto requeriría que el Reino Unido se mantuviera dentro del Espacio Económico Europeo, lo que se conoce como la solución noruega. Sin embargo, no está en manos de España ni de la UE, sino de lo que decida el Gobierno británico, que está tan dividido sobre esta cuestión como la propia sociedad británica o el Partido Laborista, que desde febrero de 2018 parece defender la pertenencia al mercado interior y/o a la unión aduanera. A día de hoy (marzo de 2018), y aunque todavía no es definitivo, parece que el Gobierno de May (así lo ha expresado ésta en los tres discursos que ha dado sobre el Brexit: en Lancaster House, Florencia y la Mansion House) pretende salir de ambas estructuras de integración económica para controlar sus fronteras, pretende no estar sometido plenamente a las decisiones del Tribunal Europeo de Justicia, no parece dispuesto a contribuir al presupuesto comunitario y quiere tener la libertad de negociar acuerdos de libre comercio al margen de la Unión. Esto nos aboca, en el mejor de los escenarios, a un ambicioso tratado de libre comercio (a la canadiense), lo que desde el punto de vista económico implica una mala solución para España ya que, aunque no hubiera aranceles, tanto el comercio de servicios como la movilidad de las personas encontraría mayores dificultades de las existentes hoy. Por tanto, es esencial que las empresas españolas preparen planes de contingencia ante este más que posible escenario.
Consciente de que algunos países europeos, entre ellos España, experimentarán pérdidas económicas con el Brexit, el Gobierno británico ha intentado presionar a los 27 por separado para que suavicen las líneas rojas de la posición negociadora de la Comisión. En particular, aspiran a conseguir, bien un acuerdo tipo Canadá, pero con el acceso de sus servicios financieros al mercado común (de ahí su denominación de “Canadá+”), bien un acuerdo del tipo Espacio Económico Europeo, pero con control migratorio (de ahí su denominación “Noruega-“). En el caso de España, se ha dejado bien claro que no existe ninguna intención de socavar la posición común de la Unión, que está articulada sobre la idea de que las cuatro libertades son indivisibles y que se ha mostrado firme durante la primera fase de las negociaciones del divorcio, ya finalizada. Como ha señalado Barnier, si el Reino Unido mantiene sus líneas rojas, a lo más que puede optar es a un Canada Dry, es decir, a un acuerdo comercial moderno, pero seco, sobre todo para la industria financiera.
España debe mantener esta posición porque su principal objetivo de política exterior es la consolidación, profundización y solidez de la UE, articulada mediante el Mercado Interior y el Estado de Derecho bajo la tutela del Tribunal de Justicia de la UE. Poner en peligro este objetivo estratégico por obtener una ganancia económica en relación con el Reino Unido, haría un flaco favor a los intereses de largo plazo de España, ya que otros Estados de la Unión, o fuera de ella, pensemos en EEUU o China, podrían querer seguir el ejemplo británico y buscar una UE a la carta. Esto no significa, no obstante, que a España no le interese que el Brexit sea lo menos dañino posible. Pero eso, a día de hoy, está en manos del Gobierno británico.
De hecho, aunque en un corto y medio plazo Londres pueda aceptar el marco de convivencia desarrollado en las actuales negociaciones del Brexit, en el largo plazo podría volver a solicitar la entrada en la UE porque un país del tamaño y peso histórico y estratégico del Reino Unido difícilmente tolerará por mucho tiempo participar en un juego donde las reglas las deciden otros.
Por último, el Brexit abre la posibilidad de renegociar la actual situación de Gibraltar. Aunque este no es el tema más importante para España, se puede aprovechar la coyuntura con objeto de –con soluciones imaginativas como la planteada en este documento– abrir la puerta a un nuevo estatus para Gibraltar que sea favorable para todas las partes implicadas y aceptable para los legítimos intereses y aspiraciones de España.
Salvador Llaudes
Investigador, Real Instituto Elcano | @sllaudes
Ignacio Molina
Investigador principal, Real Instituto Elcano | @_ignaciomolina
Miguel Otero Iglesias
Investigador principal, Real Instituto Elcano | @miotei
Federico Steinberg
Investigador principal, Real Instituto Elcano | @Steinbergf
1 Pese a que May defendió tímidamente el Remain en el referéndum, a los pocos días de su celebración y antes incluso de hacerse con el liderazgo conservador y la jefatura del Gobierno, había optado por asumir sin vacilaciones el resultado, formulando la paradójicamente poco clara afirmación: “Brexit means Brexit”.
2 La versión dura implica la simultánea salida del Mercado Interior y la Unión Aduanera. Es la opción abrazada por May en el discurso pronunciado en Lancaster House el 17 de enero de 2017, cuando también marcó una línea de negociación maximalista contenida en la idea “no deal for Britain is better than a bad deal”.
3 Ya el 29 de junio de 2016, menos de una semana después del referéndum, se producía la primera reunión informal de los restantes 27 Estados miembros para establecer la respuesta al resultado de la decisión de los británicos, incluyéndose el inicio de la reflexión política sobre el futuro de la UE.
4 Véase Alfredo Arahuetes y Federico Steinberg (2016), “La interdependencia de la economía británica: una contribución al debate sobre el Brexit”, ARI nº 18/2016, Real Instituto Elcano.
5 La posición oficial española al respecto enfatiza la necesidad de minimizar los daños del Brexit para España, lo que implica alcanzar un acuerdo lo más parecido al statu quo. Véase la Comparecencia del ministro Dastis del 29 de marzo de 2017 ante la Comisión Mixta de la Unión Europea en el Congreso. Véase también en este sentido el informe “Negociaciones sobre la retirada del Reino Unido de la UE”, elaborado en abril de 2017 por la Secretaría de Estado para la Unión Europea (SEUE), perteneciente al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.