Prefacio
En 2020, la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) y la Unión Europea (UE) lanzan el proyecto denominado “Una cooperación triangular innovadora para una nueva Agenda de Desarrollo” con el objetivo de contribuir, mediante la generación de conocimiento, a la construcción de un modelo innovador de cooperación triangular (CT) UE-ALC alineado con la Agenda 2030 y bajo el marco de una concepción multidimensional, integral y dinámica de los procesos de desarrollo, así como generar insumos para una mejor gestión de la cooperación en general y de los proyectos de CT en particular. Esto, con el convencimiento de que el trabajo en ambas direcciones permitirá avanzar hacia una CT más eficiente como medio de implementación de la Agenda 2030.
Como parte de dicho proyecto, se han elaborado y publicado una serie de estudios que abordan diversas facetas de esta modalidad de cooperación: la CT descentralizada, con particular énfasis en el papel de las ciudades; la CT en el marco de la Agenda 2030, la CT y las poblaciones indígenas y vulnerables. Sigue este estudio sobre el potencial estratégico de la CT, visto desde los donantes de la UE, entendida aquí como la suma de la Comisión Europea y de una decena de Estados miembros. Los principales resultados y conclusiones de este conjunto de trabajos se resumen en la publicación sobre una CT innovadora para una nueva agenda de desarrollo.
El estudio que aquí se presenta, originalmente concebido como un insumo de trabajo interno del proyecto, fue elaborado entre los meses de febrero y julio de 2022. Dado el gran interés generado entre las autoridades, académicos y expertos de los diferentes países que participaron de las diferentes instancias de divulgación desarrolladas en el marco del proyecto, la SEGIB y el Real Instituto Elcano acuerdan su publicación conjunta. Se trata entonces de un insumo más para una reflexión más amplia sobre el potencial de la CT, financiado en el marco del acuerdo entre la UE y la SEGIB.
Resumen
La cooperación triangular (CT) surgió hace ya décadas a raíz de la cooperación Sur-Sur (CSS), como modalidad de cooperación articulada a través de, al menos, tres actores con papeles diferenciados: donante tradicional o segundo oferente, donante emergente o primer oferente y beneficiario. Aunque la CT de la UE y sus Estados miembros es aún limitada y los datos en ocasiones incompletos, destacan las más de 100 experiencias triangulares de Alemania y de España. Además, la CE lanzó en 2015 su primer programa explícitamente dedicado a la CT con América Latina y el Caribe (ALC), Adelante, seguido más recientemente de Adelante II. Por lo demás, la reducida CT del resto de Estados miembros se encuentra repartida entre ALC y África, con un fuerte foco sectorial en los temas de gobernanza y sociedad civil.
En este policy paper se repasan los trabajos previos sobre CT y se realiza una veintena de entrevistas a personas con responsabilidades en CT de 10 Estados miembros, además de la Comisión Europea, para explorar el valor estratégico de la CT, entendido aquí como la capacidad –real o potencial– de la CT para contribuir a los objetivos políticos de los países de la UE. Siguiendo las opiniones expresadas por los entrevistados, el potencial estratégico de la CT sería mayor que el que se aprovecha, a pesar de los retos de esta modalidad de cooperación y dadas sus fortalezas. Se extraen pues una serie de recomendaciones dirigidas a (i) avanzar en la definición y medición de la CT, (ii) elevar su perfil político –extrayéndola del nicho técnico en el que se ubica– y (iii) aumentar su impacto en desarrollo.
Introducción
Algunos de los factores que hacen de la Cooperación Triangular (CT) una modalidad de ayuda crecientemente relevante son el incremento y diversificación de los polos de influencia mundiales, la denominada “graduación” de un grupo importante de países en desarrollo, la evolución de la AOD de una mera transferencia de recursos hacia una herramienta de diálogo político, o las debilidades de la cooperación tradicional que crisis como la del COVID-19 ponen de manifiesto (Alonso et al., 2011; Ashoff, 2010; Langendorf, 2012; Piefer, 2014; UNOSSC, 2021a).
La CT fue concebida hace ya décadas. Sus orígenes y los principios por los que se rige emanan de la Cooperación Sur-Sur (CSS), cuyos inicios se sitúan, a su vez, en los años 60 (con el Movimiento de Países No Alineados, la creación de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD) y la constitución del G77). De hecho, algunos países, como Alemania y Japón, acumulan ya bastante experiencia en proyectos de CT. Sin embargo, con las crisis energéticas de los años 70 y la crisis de deuda de los 80, tanto la CSS como su variante triangular perdieron protagonismo en el diálogo sobre desarrollo global y fuerza en su práctica. Su resurgimiento reciente, impulsado por los factores mencionados anteriormente y por un cada vez mayor reconocimiento de las ventajas comparadas de la CT, ha ido acompañado de extensos debates acerca de su impacto y eficacia y la probabilidad de que se consolide como modalidad de cooperación relevante en las próximas décadas.
Dichos debates se alimentan de una serie de retos de la CT, como la falta de información, las dudas acerca de su eficacia o de su capacidad transformadora y unos elevados costes de transacción. El valor estratégico final que pueda tener la CT dependerá de la correcta identificación de sus ventajas, de la medida en la que la CT sirva a los objetivos estratégicos de los actores involucrados y de si las ventajas que se obtengan a través de esta modalidad de cooperación compensen los obstáculos que representan estos retos.
En años recientes, la Unión Europea (UE, constituida por las instituciones europeas y los 27 Estados miembros) ha comenzado a formular o fortalecer su CT, la mayor parte de la cual se lleva a cabo con socios de América Latina y el Caribe (ALC). Esta forma de cooperar con ALC dota a la UE y sus Estados miembros de la oportunidad de perpetuar relaciones de confianza y trabajo conjunto que se han ido forjando con socios de la región a lo largo de los años (en gran parte mediante la cooperación al desarrollo tradicional), y de aprovechar ahora esas alianzas para dar solución a los retos de desarrollo global. Aun así, la CT con el conjunto del Sur Global y, en concreto, con esta región siguen representando una cartera de proyectos muy pequeña cuando se compara con el resto de la cooperación al desarrollo de la UE.
El objetivo de este estudio es precisamente identificar el valor o importancia estratégica de la CT con ALC para los países de la UE; esto es, la capacidad potencial o real de la CT para coadyuvar al cumplimiento de los objetivos políticos que los actores involucrados se hayan marcado, tanto en el ámbito de la cooperación al desarrollo, como fuera de él. Es con esta definición de lo que constituye el valor estratégico –al que también nos referiremos como importancia o relevancia estratégica o política, potencial estratégico o valor añadido político– con la que se trabajará a lo largo de este análisis.
La falta de información sistematizada y comparable sobre CT genera un vacío importante a la hora de perfilar su valor añadido. Hasta ahora, los distintos intentos por colmar este vacío se han centrado fundamentalmente en extraer lecciones de los proyectos de CT implementados para determinar su efecto en desarrollo, eficacia y buenas prácticas. No obstante, por un lado, se desconoce cuán generalizables son las conclusiones extraídas de los casos que se analizan. Por otro lado, aunque los beneficios de la CT en materia de forja de alianzas se mencionan a menudo en la literatura, la manera específica en la que la CT puede contribuir a los objetivos estratégicos de los distintos socios, particularmente los donantes tradicionales, no está explorada en profundidad. Y estos son los vacíos que este policy paper pretende colmar.
Se realiza, pues, un análisis en profundidad del valor estratégico de la CT para la UE, que participa en esta modalidad de cooperación como donante tradicional. Para ello, en primer lugar, se lleva a cabo un repaso de la literatura sobre el estado de la CT, con un foco particular en la CT de la UE. A partir de esta revisión, se identifican tanto las ventajas como los retos de la CT que pueden contribuir a determinar el potencial de la misma para avanzar los objetivos políticos de los donantes o, en otras palabras, su potencial estratégico. En segundo lugar, se recaban las cifras de la CT de la UE y sus Estados miembros para esbozar sus perfiles como donantes triangulares en cuanto a volumen, distribución geográfica y sectorial. A continuación, se exponen los objetivos políticos de las cooperaciones de los distintos países con el propósito de entender cuáles son las prioridades a las que la CT debería contribuir para consolidarse como herramienta estratégica.
En cuarto lugar, se estudian las opiniones y percepciones, acerca de la CT, de representantes de las cooperaciones europeas, sobre la base de una serie de entrevistas semiestructuradas con representantes de las cooperaciones al desarrollo de los distintos Estados miembros y de la Comisión Europea (CE). A todos ellos se les pide responder a un cuestionario sobre los principales retos asociados a la CT (previamente identificados mediante el repaso de la literatura), sus mayores obstáculos y sus visiones personales sobre el posible futuro fortalecimiento de la CT en sus respectivas cooperaciones. De este análisis derivan las conclusiones y recomendaciones, en la última sección.
Imagen: Sede de la SEGIB (Secretaría General Iberoamericana). Foto: Panarria (Wikimedia Commons – CC BY-SA 3.0).
