Versión original en inglés: Regional or global player? The EU’s international profile.
Contenidos
Resumen – 7
Introducción – 7
- Presencia, no poder – 11
- No sólo presencia blanda – 15
- Hacia la tecnología y la seguridad – 19
- La diversidad de la UE – 23
- Un Atlántico más cercano – 27
- Nuestros vecinos – 33
- Ampliación – 35
- América Latina: el espacio atlántico amplio – 37
- Conexión con Asia – 39
- Conclusiones – 41
Anexo metodológico – 43
Referencias – 47
Resumen
La nueva “Comisión geopolítica” tiene la labor de repensar el rol internacional de la UE, así como su papel global. Esta reflexión debe construirse, necesariamente, sobre la base de la actual estrategia global de la UE, publicada en 2016, que insiste en la necesidad de incrementar sus capacidades militares y de centrarse en su vecindad próxima y extendida.
Haciendo uso del Índice Elcano de Presencia Global, este policy paper describe el perfil internacional de la UE. Se observa hasta qué punto los contenidos de la estrategia global de la UE están alineados con el volumen, naturaleza y distribución geográfica de la proyección exterior de la Unión.
Tal y como se afirma en la estrategia global, hay una brecha considerable entre la presencia de la UE y su influencia internacional. En esta misma línea, y a diferencia de otros grandes actores globales, su perfil blando destaca frente a unas comparativamente débiles capacidades militares. Sin embargo, y a pesar de lo que asevera el documento estratégico, la proyección exterior de la UE está fuertemente concentrada en algunas facetas específicas de las relaciones internacionales y Estados miembros. Esto también se vincula a su asignación geográfica, con una importancia decreciente de la vecindad próxima y extendida (incluidos los países candidatos) con respecto a Europa Occidental no comunitaria, América del Norte y, en menor medida, América Latina. Por otra parte, las consecuencias exactas del Brexit y de la actual pandemia del COVID-19 en la presencia global de la UE son aún inciertas.
Introducción1
La UE renovó su documento estratégico para la política exterior y de seguridad en 2016. La literatura académica ha analizado la actual estrategia (Una visión común, una actuación conjunta: una Europa más fuerte. Estrategia global para la política exterior y de seguridad de la Unión Europea – a partir de ahora EGUE) (CE, 2016) desde distintas perspectivas. Dichos análisis resultan particularmente útiles dado que la Comisión geopolítica tiene la misión de reevaluar la política exterior de la Unión y su papel estratégico (Biscop, 2019).
Algunos autores se han centrado en la relevancia y puesta en práctica de sus principios clave como, por ejemplo, la resiliencia (Wagner y Anholt, 2016; Tocci, 2019), politización (Barbé y Morillas, 2019) y diferenciación, co-apropiación y flexibilidad de la UE en relación a sus vecinos del Este (Rodríguez Prieto, 2018). Aunque, según distintos trabajos, la estrategia es una guía realista para la política exterior y de seguridad de la UE en el corto plazo (Davis Cross, 2016; Grevi, 2016; Juncos, 2017; Smith, 2017), también se ve seriamente cuestionada por el reto que supone el proceso del Brexit (Biscop, 2016; Sidiropoulos, 2016; Smith, 2017) y la pandemia global del COVID-19. También se ha cuestionado hasta qué punto este documento reconoce el actual orden transicional (Howorth, 2016; Newman, 2018).
Desde una perspectiva geográfica, la estrategia se centra en las fronteras de la UE y su vecindad extendida, adoptando una aproximación más regional que global (Dijkstra, 2016; Grevi, 2016; Juncos, 2017; Winn, 2019).2 En este sentido, países vecinos como los que se incluyen en el Instrumento Europeo de Vecindad (Johansson-Nogués, 2018), la región del Norte de África y Oriente Medio (Harders et al., 2017) y Rusia (Korosteleva, 2019) se describen ahora como una fuente de retos, lo que también se refleja en la aproximación del documento a algunas políticas como la migratoria (Ceccorulli y Lucarelli, 2017) o la de seguridad (Legrand, 2016).
Este policy paper tiene la finalidad de contribuir a este debate mediante el análisis de la EGUE –tanto sus afirmaciones sobre la naturaleza de la proyección exterior de la UE como sus objetivos para la acción exterior– desde la perspectiva del Índice Elcano de Presencia Global. En primer lugar, se detalla la brecha entre la presencia global de la UE y su poder internacional. En segundo lugar, analizamos la naturaleza de su presencia (blanda, dura, tecnológica…). En tercer lugar, nos centramos en la construcción interna de la proyección de la Unión para, en último lugar, analizar su composición geográfica por destinos.
En lo que se refiere a la construcción interna de la presencia global de la UE, la Unión se define aquí incluyendo al Reino Unido, que es el modo en que está considerada en la EGUE y teniendo en cuenta que, aunque el Brexit ha sido ya aprobado, el período de transición continuará aún, al menos, hasta finales de 2020. Además, como se detalla más abajo, el impacto preciso del Brexit en la proyección exterior de la Unión es aún incierto.
La finalidad del Índice Elcano de Presencia Global es la de reflejar el volumen y la naturaleza de la proyección de países o grupos de países fuera de sus fronteras y sobre la base de tres dimensiones –económica, militar y blanda– que a su vez se componen de 16 variables –desde los bienes primarios hasta las capacidades militares o la cooperación al desarrollo–. El objetivo del Índice es doble. Por una parte, pretende contribuir al debate sobre la conceptualización y medición del proceso de globalización. Por otra, permite analizar la política exterior de los países incluidos en el cálculo, por ejemplo, comparando esfuerzos y medios con el nivel efectivo de presencia internacional, definiendo los perfiles de presencia por sectores o valorando la relación entre presencia e influencia. Por tanto, su segundo objetivo es el de proveer de una herramienta para el diseño de la política exterior (Figura 1).
Desde su primera publicación en 2011 (Olivié et al., 2011), el Índice ha ido sumando países a su cálculo de proyección exterior (hasta los 120 que incluye actualmente). En la edición de 2012 se incluyó el cálculo de la presencia de la UE en el resto del mundo. La construcción de la presencia global de la UE se calcula agregando la de todos sus Estados miembros y restando los intercambios intra-europeos.3 Esto permite calibrar a la UE como actor global, a la vez que permite observar las distintas contribuciones de los 28 Estados miembros en distintas dimensiones (esto es, la económica, militar y blanda) y variables (desde el despliegue de tropas hasta la ayuda internacional) (Olivié y Gracia, 2018b).
Aunque estos datos y análisis han resultado útiles para comprender distintos aspectos del papel internacional de la UE, no resuelven las dudas acerca de algunos aspectos relevantes que, además, son tratados en la EGUE. Éstos se refieren a la distribución geográfica de la presencia global de la UE tales como, por ejemplo, la magnitud de sus vínculos trasatlánticos, o con su vecindad próxima y ampliada (que es, como se menciona arriba, uno de los conceptos geográficos clave de la EGUE). Resolver estas dudas plantea un reto metodológico importante puesto que exige re-conceptualizar ciertos indicadores para poder desagregarlos geográficamente (como la capacidad militar o la ciencia) y complementar la base de datos del Índice con fuentes oficiales adicionales y/o fuentes de datos europeas.4 El resultado, sin embargo, ofrece una base adecuada para el análisis del patrón geográfico de las relaciones externas que se dibuja en la EGUE.
Iliana Olivié
Investigadora principal y coordinadora del Proyecto Índice Elcano de Presencia Global | @iolivie
Manuel Gracia
Investigador del proyecto Índice Elcano de Presencia Global | @mgraciasn
1 Los autores agradecen a Davide Rognini su inestimable labor de ayuda de investigación.
2 Sobre esto, M.E. Smith (2016) argumenta que, muy al contrario, la aproximación geográfica de la EGUE sigue siendo excesivamente amplia y no se concentra suficientemente en la vecindad europea.
3 Para más detalles sobre esta metodología, véase Olivié, Gracia, Sidiropoulos y Gruzd (2018).
4 Se llevó a cabo una desagregación similar para el caso piloto de un Estado miembro, España. Los detalles de la metodología y los resultados están disponibles en Olivié, Gracia y Gomariz (2017).
