Resumen
- ¿Cómo puede la política de cooperación contribuir a objetivos de la estrategia exterior de España distintos del desarrollo, como, por ejemplo, la seguridad internacional y el propio progreso económico de España?
- ¿Cómo pueden otras políticas de la acción exterior, como las políticas de seguridad o de internacionalización de la empresa, contribuir al objetivo de desarrollo?
Índice
Introducción
1. La integración de la cooperación en la acción exterior, una tendencia internacional
2. ¿Cómo afecta la política de cooperación a objetivos distintos del desarrollo?
Cooperación al desarrollo y democracia
Recuadro 1. Ayuda al desarrollo, ONG y democracia
Cooperación al desarrollo y seguridad
Recuadro 2. Desarrollo y seguridad en el Sahel
Cooperación al desarrollo y competitividad
Cooperación al desarrollo e integración europea
Recuadro 3. Programación conjunta de la ayuda europea
Cooperación al desarrollo y Comunidad Iberoamericana de Naciones
Cooperación al desarrollo e influencia
3. ¿Cómo contribuyen al desarrollo otras políticas distintas de la cooperación?
Recuadro 4. El examen de España en coherencia de políticas para el desarrollo
Diplomacia y desarrollo
Políticas de seguridad y desarrollo
Recuadro 5. El componente de seguridad del índice de compromiso con el desarrollo
Promoción económico-comercial y desarrollo
Recuadro 6. ¿Cómo incentivar una mayor contribución de la empresa al desarrollo?
Recuadro 7. La atracción y la pérdida de talentos, desde el punto de vista de la competitividad y el desarrollo
Acción cultural y desarrollo
Recuadro 8. La estrategia de cultura y desarrollo de la cooperación española
4. Recomendaciones
Anexo
Referencias
Introducción
El pasado mes de diciembre, el ministro de Asuntos Exteriores y Cooperación presentó en el Congreso de los Diputados la primera estrategia de acción exterior de España, desarrollando así una novedad introducida por la Ley 2/2014 de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (LAESEE), publicada en el BOE el pasado 26 de marzo.
La existencia de un documento de estrategia único para toda la acción exterior española implica entender las diferentes políticas públicas con alcance internacional como un conjunto integrado y orientado hacia objetivos compartidos. Esto supone no sólo resolver posibles conflictos e incoherencias entre políticas, o, al menos, reconocerlos para asumir sus costes, sino buscar la complementariedad y sinergia entre las actuaciones de los distintos órganos de la administración pública implicados en la acción exterior. Supone, en definitiva, superar la compartimentación.
La introducción de esta visión es una oportunidad para el progreso de la cooperación al desarrollo española en dos aspectos. Por un lado, puede ayudar a poner en valor el papel de la política de cooperación en la consecución de objetivos estratégicos de la política exterior distintos de su objetivo principal de desarrollo. Es el caso, por ejemplo, de la influencia internacional de España, que se ve reforzada por sus ayudas bilaterales a determinados países o por su participación como donante en determinadas organizaciones multilaterales. Por otro lado, permite identificar los aspectos de la acción exterior que pueden y deben contribuir al desarrollo, y que son objeto de políticas distintas de la de cooperación. Por ejemplo, la política científica que puede favorecer los avances médicos en la lucha contra enfermedades que afectan gravemente a países pobres.
Este ejercicio, sin embargo, puede encontrar resistencias de dos tipos. Por un lado, entre profesionales y colectivos de la cooperación internacional, tanto en España como en otros países, existe cierto temor a “la instrumentalización” de la ayuda, entendida como su uso para cumplir formalmente con obligaciones internacionales y al mismo tiempo financiar actuaciones motivadas por el interés nacional. Por otro lado, algunas administraciones pueden pensar que introducir el desarrollo de otros países como objetivo de políticas distintas de la cooperación supone desviar a estas políticas de los intereses nacionales que persiguen.
El presente documento quiere contribuir a la reflexión sobre la integralidad de la acción exterior española señalando cuáles son los puntos de interconexión entre la cooperación al desarrollo y otras políticas de la acción exterior en el momento en el que España debe dotarse de un solo marco estratégico para todas ellas. Para ello, se apoya en un trabajo previo del Real Instituto Elcano sobre la renovación estratégica de la política exterior española (Molina, coord., 2014) y en la propia LAESEE.
El citado informe Elcano define la acción exterior estratégica como el conjunto de actuaciones de España fuera de sus fronteras –o dentro de éstas, pero con la vista puesta en el exterior– que están orientadas a la consecución de los grandes fines del proyecto colectivo de país: la convivencia democrática, la seguridad y el bienestar. Para ordenarlo propone diferenciar los objetivos de la política exterior –conectados con el mismo proyecto de sociedad– de las herramientas o políticas que se articulan para su consecución, pero sin crear compartimentos estancos de objetivos y políticas, sino planificando, ejecutando, y evaluando la política y acción exterior en su integridad.
Según el mencionado informe, las políticas que forman la acción exterior son: (a) la diplomacia; (b) la protección consular; (c) la seguridad y defensa; (d) la promoción económica y comercial; (e) la cooperación al desarrollo; y (f) la acción cultural. Los objetivos a los que deberían dirigirse estas políticas son los 11 que se enumeran en artículo 2.b de la LAESEE, los cuales se pueden agrupar a su vez en cinco grandes objetivos estratégicos, en línea con la propuesta del Informe Elcano.
Dentro de los objetivos de la Política Exterior según la LAESEE, el objetivo (d) y el (e) consisten en “la lucha contra la pobreza, la solidaridad con los países en vías de desarrollo y el desarrollo económico y social de todos los Estados, así como la defensa del medio ambiente, y la protección de la biodiversidad, la lucha contra el cambio climático y la preocupación por la seguridad alimentaria”. Ambos podrían unirse en un único objetivo denominado desarrollo, que sería el fin tradicional de la política de cooperación, pero también del conjunto de la acción exterior, tal y como se expresa en esta Ley.
Dado que este informe plantea una reflexión sobre la superación de la compartimentación de políticas y fines, debe abordar precisamente esos vínculos menos afianzados entre políticas y objetivos de la acción exterior. Más concretamente, el informe debe responder fundamentalmente a dos preguntas:
- ¿Cómo puede la política de cooperación contribuir a objetivos de la estrategia exterior de España distintos del desarrollo, como, por ejemplo, la seguridad internacional y el propio progreso económico de España?
- ¿Cómo pueden otras políticas de la acción exterior, como las políticas de seguridad o de internacionalización de la empresa, contribuir al objetivo de desarrollo?
En la Tabla 2 se presenta la acción exterior como una tabla de doble entrada donde se producen distintas interconexiones entre políticas –según el mencionado informe– y objetivos estratégicos –según la LAESEE– y se destacan aquellas interconexiones que son objeto del informe. Por otra parte, a efectos de un análisis más completo de las relaciones medios-fines en la acción exterior, se ha tomado un elemento que formaba parte de la propuesta de objetivos estratégicos del mencionado informe: la influencia. Si bien ésta no aparece entre los objetivos de la LAESEE, puede ser entendida como un objetivo intermedio para la consecución de los restantes objetivos.
La segunda parte de este informe trata sobre la contribución de la política de cooperación, entendida como las acciones de cooperación internacional de distintos actores de la administración pública cuyo principal objetivo es el desarrollo. Esto incluye las acciones de la Agencia Española de Cooperación para el Desarrollo (AECID), la cara más visible de la cooperación española, pero también la ayuda gestionada por otros departamentos y órganos de la Administración General del Estado (AGE), así como los programas y proyectos de la cooperación descentralizada y de fundaciones públicas. En esta parte se analizará cómo estas actividades contribuyen a otros objetivos de la acción exterior distintos del desarrollo.
La tercera parte del informe se centra en el objetivo estratégico del desarrollo: la lucha contra la pobreza, la solidaridad con los países en vías de desarrollo, y el desarrollo económico y social de todos los Estados, así como la defensa del medio ambiente y la protección de la biodiversidad, la lucha contra el cambio climático y la preocupación por la seguridad alimentaria (LAESEE, art. 2). Se trata de identificar las posibles contribuciones a este objetivo de otras políticas distintas a la de cooperación.
Este enfoque ha servido de marco para analizar distintos documentos de planificación que se utilizan en la acción exterior, tanto en el ámbito de la cooperación como en otros ámbitos, los cuales se citan en la bibliografía. Por último, el informe concluye con cuatro recomendaciones relativas a la planificación sectorial y geográfica, así como a cuestiones organizativas e instrumentales.
Antes de analizar con este marco el caso español, la primera sección hace referencia a otros países europeos y la propia UE para profundizar en el significado de la acción exterior integral y en sus implicaciones para la cooperación al desarrollo.
Han contribuido a la elaboración de este documento Enrique Mora, Manuel Montobbio, Javier Sota, Lucía Hernanz, Ignacio Molina, Félix Arteaga, Gonzalo Escribano, Salvador Llaudes y Carola García-Calvo. Los coordinadores agradecen el interés de la Secretaría General de Cooperación Internacional para el Desarrollo del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación cuyo apoyo ha sido esencial para la realización de este trabajo, así como los comentarios recibidos de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el desarrollo (AECID), la Compañía Española de Financiación del Desarrollo (COFIDES) y la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE)
