Los Informes Elcano, documentos que el Real Instituto Elcano elabora con el fin de fomentar el debate político sobre los grandes temas internacionales de interés para España, son producto de la reflexión de un grupo de especialistas que, desde diferentes ámbitos y visiones de la sociedad, analizan asuntos de gran relevancia política y exponen una serie de recomendaciones.
El Informe Elcano 9: “Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas”, examina cuatro aspectos del proceso de integración que se consideran del mayor interés ante una eventual renegociación del Tratado Constitucional: la gobernanza económica; la energía y el medio ambiente; la inmigración y la ciudadanía. Su propósito es demostrar, ahora que los Estados miembros de la UE se encaminan a una nueva negociación, que debe ponerse de relieve el margen existente para mejorar los textos actuales y profundizar la integración europea. Ese margen, demuestra este informe, existe y debería ser discutido.
EN EL ÁMBITO DE LA GOBERNANZA ECONÓMICA
Justificación de la necesidad de reformas
El sistema de gobernanza económica europeo, constituido por tres pilares (la política monetaria, dirigida por el Banco Central Europeo; la política fiscal, articulada en torno al Pacto de Estabilidad y Crecimiento; y la coordinación económica o Estrategia de Lisboa), arrastra algunos problemas importantes desde la puesta en marcha de la Unión Económica y Monetaria en 1999.
Los aspectos que suelen mencionarse en el debate en cuanto al alcance y profundidad de las reformas en el sistema de gobernanza económica de la UE son los siguientes.1. Respecto al pilar monetario, se identifican dos tipos de problemas:
- Los derivados de orientar la política monetaria hacia un solo objetivo (la estabilidad de precios), situando otros objetivos en un plano secundario (crecimiento, tipo de cambio, empleo, etc.).
- Los que son consecuencia de imponer un mismo tipo de interés a países que se encuentran en momentos económicos distintos (expansivos o recesivos).
2. En lo que se refiere al ámbito fiscal, las dificultades tienen que ver:
- En primer lugar, con la escasa fuerza legal y capacidad efectiva de las disposiciones que regulan la coordinación fiscal
- En segundo lugar, con las rigideces, problemas de incentivos y mecanismos de sanciones establecidos en el ámbito de la disciplina fiscal (déficits públicos), lo que ha afectado negativamente a su credibilidad.
3. Finalmente, en lo referido a la coordinación económica, el Informe identifica como principal problema la descoordinación existente de las agendas de reforma nacionales, los desequilibrios entre el pilar económico, social y medioambiental de la Agenda de Lisboa, y la falta de visibilidad de los Planes Nacionales de Reformas.
Escenarios
El Informe contempla cuatro escenarios:1. Un primer escenario (“No reforma”) en el que no se lograría un consenso suficiente.
2. Un segundo escenario (“Actualización”) en el que se aprovechara la oportunidad de una CIG para incorporar las reformas parciales del sistema de gobernanza habidas hasta la fecha y para resolver algunas contradicciones existentes entre la Parte I y III del actual Tratado Constitucional.
3. Un tercer escenario (“Reforma parcial”) en el que se aspiraría a lograr una reforma parcial del sistema de gobernanza económica de la UE.
4. Un cuarto escenario (“Reforma completa”) en el que el objetivo sería acometer una reforma en profundidad del sistema de gobernanza económica en el ámbito de la UE.
Recomendaciones
Las disposiciones sobre gobernanza económica contenidas en el Tratado Constitucional son un mínimo absoluto de cara a cualquier futura negociación, ya que transcriben acuerdos existentes anteriormente. Además, existe un margen amplio para introducir mejoras en el ámbito de la gobernanza económica, con diferentes intensidades y posibilidades. De todas ellas, la institucionalización y el reforzamiento del Eurogrupo es la que más posibilidades tiene de suscitar un consenso entre los países más afines a España en cuanto a sus preferencias europeístas y de constituirse en germen para la discusión de las posibilidades y pasos que abran el camino para la emergencia de un gobierno económico de la Unión.
EN EL ÁMBITO DE LA POLÍTICA ENERGÉTICA
Justificación de la necesidad de reformas
Aunque la energía está estrechamente vinculada al nacimiento de las Comunidades Europeas (CECA y EURATOM), la UE no ha dispuesto de bases jurídicas específicas para emprender una política energética común. Las medidas tomadas en estos ámbitos se han apoyado en bases jurídicas indirectas establecidas con otras finalidades. Ello no ha impedido que se registren avances importantes pero sí que ha hecho más ardua, y en ocasiones más contradictoria, la ineludible tarea de construir una verdadera política energética de la UE.
Escenarios
El Informe contempla tres escenarios:1. En un primer escenario (“Retroceso”) podríamos encontrarnos con un retroceso real en cuestión de política energética.
2. En un segundo escenario (“Rescate”) la renegociación constitucional rescataría las disposiciones del actual art. III-256 y las trasladaría a un precepto similar dentro de un nuevo Tratado.
3. En un tercer escenario (“Mejora”) se aprovecharía la renegociación del texto constitucional para proceder a una actualización de los preceptos y disposiciones contemplados originalmente en el art. III-256, con el fin de adecuarlos al cambio de percepción habido en los últimos años en cuanto a los desafíos y necesidades de la política energética de la Unión.
Recomendaciones
La Unión Europea en general, y España en particular, deben estar en la primera línea de los esfuerzos de reducción de gases de efecto invernadero. Todo ello apunta a la necesidad de aprovechar una eventual renegociación del Tratado Constitucional para fortalecer las bases jurídicas a disposición de la UE para lograr una verdadera política energética europea.
EN EL ÁMBITO DE LA INMIGRACIÓN
Justificación de la necesidad de reformas
Una de las materias en las que el avance registrado por el Tratado Constitucional está fuera de toda duda es el relacionado con el llamado “tercer pilar” de la integración europea, es decir, los asuntos relacionados con la justicia e interior. Se trata de un proceso que echó a andar muy lentamente, por fuera de los Tratados, con el Tratado de Schengen de 1984, pero que ha sido progresivamente integrado en el marco jurídico de la Unión Europea.
De nuevo, estamos ante un indudable avance, que prueba la necesidad de mantener la integridad, si no formal, al menos sustantiva del proyecto de Constitución Europea en una eventual renegociación. Este avance es particularmente visible en lo relativo a la inmigración, que como todo el mundo sabe se ha convertido en una prioridad en los últimos años.
Escenarios1. Un primer escenario (“Retroceso”) tendría consecuencias muy negativas para la capacidad de actuación de la UE y los Estados miembros a la hora de hacer frente a los desafíos que plantea la inmigración en la actualidad y en el futuro más inmediato, en el caso de que el artículo III-267 fuera alterado sustancialmente o suprimido sin más.
2. Un segundo escenario (“Rescate”) recogería la posibilidad de que el nuevo texto mantuviera intactas las disposiciones del actual capítulo IV de la Parte III del Tratado Constitucional relativas al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (es decir, los artículos III-257-277), incluyendo, naturalmente, las disposiciones relativas a una política común de inmigración.
3. Un tercer escenario (“Mejora”) prevería completar las disposiciones del actual Tratado Constitucional con algunas mejoras en materias relacionadas con la expedición de visados, la residencia legal de los inmigrantes o los convenios en materia migratoria.
Recomendaciones
Desde el punto de vista de España, pero indudablemente también teniendo en cuenta los intereses generales de la Unión, los avances en esta materia deberían ser preservados a toda costa. Caso de una eventual resistencia por parte de algunos Estados miembros sería deseable esbozar una estrategia que contemplara la posibilidad de establecer mecanismos de entrada y salida (opt-in / opt-out) y cláusulas de integración flexible o diferenciada para los Estados que se descolgaran del consenso existente en esta materia.
EN EL ÁMBITO DE LA CIUDADANÍA
Justificación de la necesidad de reformas
El “No” al Tratado de Maastricht en Dinamarca, la ajustada victoria en Francia y la caída sostenida en la participación en las elecciones al Parlamento Europeo se habían interpretado en clave, si no de déficit de legitimidad, sí en términos de la existencia de una creciente falta de sintonía de la ciudadanía europea respecto del proceso de integración.
Sin embargo, cuando la senda cívica y ciudadana de la Unión Europea parecía no sólo claramente establecida, sino indiscutida, el doble “no” en Francia y en los Países Bajos ha introducido una profunda y, en ocasiones, irreconciliable división entre quienes, frente a la actual crisis, se muestran partidarios de retroceder, y quienes consideran que la dimensión ciudadana y de derechos fundamentales de la UE no es parte del problema y, en consecuencia, no debería verse sacrificada en una eventual renegociación del texto constitucional.
Escenarios1. En un primer escenario (“Retroceso”) nos encontraríamos ante un retroceso en lo relativo a la consideración del ámbito ciudadano como un aspecto central del proceso de integración europeo.
2. En un segundo escenario (“Statu quo”) los Estados miembros, conscientes de la necesidad de preservar la dimensión ciudadana, lograrían asegurar el blindaje de los derechos de ciudadanía, tal y como aparecen formulados en los artículos 17 a 22 (y 255) del TCE, junto con el régimen jurídico al que quedan sujetos y, eventualmente, las normas de Derecho derivado que los han desarrollado.
3. En un tercer escenario (“Profundización”) se consideraría que la irrupción de la ciudadanía en el proceso de integración es irreversible. Ello supondría apostar por la consolidación de un espacio público, reflejo de una Europa con vocación política y no sólo económica.
Recomendaciones
Más allá de las discusiones doctrinales acerca de la naturaleza jurídica de la Unión Europea, resulta evidente que ésta se ha configurado sobre la base de una naturaleza dual, es decir, como una Unión de Estados y, a la vez, de ciudadanos, en la que no sólo los Estados son sujetos de derechos y deberes, sino también los ciudadanos.
Sería por ello un error, como proponen algunos, que la salida a la actual crisis viniera de la mano de un debilitamiento de la noción de ciudadanía en el ámbito europeo ya que supondría socavar la legitimidad directa del proceso de construcción europeo en un momento en la que ésta se encuentra precisamente en crisis.
En la UE actual podrá discutirse el contenido y alcance de los derechos de ciudadanía, pero no la justificación de su existencia, y necesidad, en el ámbito europeo. Dados los orígenes de la crisis actual, el reforzamiento de la Europa política, no su dilución, nos parece la vía no sólo más deseable, sino también la más pragmática y con mayores posibilidades de éxito a la hora de atajar los problemas referidos a la participación de la ciudadanía en el proceso de integración.
Ir al Informe Elcano Nº 9