Resumen
Este documento es una reflexión estratégica del equipo de investigación del Real Instituto Elcano que conjuga el enfoque analítico (¿a qué se enfrenta España en la crisis del coronavirus?) con el prescriptivo (¿cómo puede hacerlo en mejores condiciones?).
Índice
1. Introducción
2. ¿Cuál es la naturaleza del COVID-19? ¿Por qué ha golpeado tanto a España?
3. Debilidades y fortalezas de España al abordar el coronavirus
4. Objetivos estratégicos: abordar desafíos y aprovechar oportunidades
5. Consecuencias para la política europea de España
6. Consecuencias para la política exterior de España
7. La crisis como una oportunidad para mejorar la gobernanza
8. Recomendaciones
Introducción
- España ha sido uno de los países más golpeados por el coronavirus, tanto en número de contagios como de muertes. La falta de homogeneidad (e incluso las dudas sobre la veracidad) en la contabilidad de los casos en los distintos países, el limitado conocimiento sobre la naturaleza de la pandemia, y los distintos ritmos de evolución de ésta por país dificultan la comparación y hacen que en vez de conclusiones solo se puedan establecer conjeturas. En todo caso, tiene sentido indagar en los posibles motivos por los que la propagación ha sido tan severa en España a la luz de los datos conocidos, y cómo prepararse para el futuro.
- España no solo ha sufrido la pandemia de forma singular, sino que aborda la fase de reconstrucción con debilidades específicas significativas. Su dependencia del turismo (uno de los sectores más perjudicados) se une a la escasa base tecnológica de su modelo productivo, a la fragilidad del mercado laboral, a la desigualdad enquistada tras la anterior crisis y a un nivel previo de endeudamiento público que condiciona los planes de estímulo. Además, el clima político interno se caracteriza por la polarización gobierno-oposición, la escasa sintonía entre las autoridades territoriales y una alta desconfianza de la ciudadanía hacia los políticos.
- No obstante, el país también atesora fortalezas significativas. Ha demostrado resiliencia social y un alto cumplimiento del confinamiento, los servicios públicos no han colapsado durante el estado de alarma e incluso su economía presenta rasgos de mayor solidez que en la Gran Recesión de 2008-2013 (mayor potencia exportadora, un sistema financiero más sólido y, sobre todo, un enfoque europeo a la crisis más equilibrado que el de entonces).
- Desde un punto de vista internacional, el COVID-19 es también un fenómeno muy disruptivo. Está llamado a impactar sobre la geopolítica (sobre todo en lo que hace a la rivalidad EEUU-China), sobre la frágil gobernanza de la globalización, sobre la integración europea y sobre los distintos escenarios regionales en los que se proyecta la política exterior española.
- En el horizonte se dibujan amenazas que deben gestionarse para aminorar sus efectos perniciosos, pero también oportunidades que hay que saber aprovechar. Este documento las aborda a partir de tres grandes ámbitos en los que la acción exterior y las políticas públicas domésticas se retroalimentan: (a) salud y gestión del estado de alarma; (b) economía y (c) protección social y sostenibilidad.
- Una vez establecidos los objetivos estratégicos, se analiza la posición a defender por España en la Unión Europea (UE), que se ha identificado como un ámbito clave para la gestión de la crisis. También se subraya la necesidad de atender a la importancia de las sinergias entre los desarrollos supranacionales y el impulso a reformas internas muy necesarias.
- Pero no solo hay que reconsiderar la política europea de España, sino también su política exterior. Las transformaciones que está provocando la pandemia en las relaciones internacionales obliga a la diplomacia española a ser más proactiva y a confiar menos en las certezas hasta ahora proporcionadas por la pertenencia al mundo euroatlántico.
- Defender los intereses y valores de la sociedad española con el realismo que exige la situación no significa dejar de proyectarse como actor constructivo en los asuntos globales, en la política exterior de la UE, en la relación transatlántica y en las regiones donde España, como es el caso de América Latina o el Magreb, tiene una singular presencia. Al contrario, es una ocasión para llenar de contenido la aspiración de desempeñar el papel de país “nodal”, que puede actuar tanto de modo multilateral como bilateral.
- El informe incluye también una reflexión sobre la conveniencia de mejorar la gobernanza y hacerlo tanto en el nivel nacional (más democrática, con mayor grado de consenso, mejor coordinada entre las distintas autoridades, e implicando de modo más eficaz a los expertos), como en el de una conexión exterior más efectiva, buscando una España mejor insertada en la gobernanza europea y global.
- Por último, el documento cierra con las recomendaciones que se han ido identificando a lo largo de este ejercicio, que pretende conjugar el enfoque analítico (¿a qué se enfrenta España?) con el prescriptivo (¿cómo puede hacerlo en mejores condiciones?).
Recomendaciones
- España, como otros muchos países, tiene que trabajar intensamente en mejorar la capacidad interna para la gestión de pandemias. Eso supone atender a: (i) la prevención, implicando difíciles cambios culturales relativos a la distancia social en la vida pública y laboral, a la protección personal o a la higiene de manos; (ii) la detección y la ampliación de los instrumentos de rastreo, tanto tradicionales como modernos; (iii) los protocolos de aislamiento de los casos detectados; (iv) la protección de grupos vulnerables, con especial énfasis en los mayores; y (v) la respuesta sanitaria, fortaleciendo la asistencia primaria y los recursos hospitalarios.
- Pese al reparto competencial en materia de salud entre la UE y sus miembros, España debe apoyar mecanismos eficaces europeizados de gestión de futuras crisis sanitarias (suministro de material médico o diseño de una suerte de estado de alarma europeo) y armonización en el control y seguimiento de los contagios a corto plazo. La alta movilidad intraeuropea, la deseable porosidad de las fronteras en el espacio Schengen y la importancia del turismo hace recomendable que se trabaje, más que por la interoperabilidad, por la existencia de una solución tecnológica única. Eso podría disminuir el recelo hacia la gestión centralizada de los datos, protegidos por una legislación europea común y elevados índices de transparencia, independientes de los vaivenes electorales y legislativos de los Estados.
- Por lo que hace al sistema de salud global, España y el resto de la UE deben trabajar por el reforzamiento de los sistemas nacionales de salud peor preparados para la gestión de epidemias y poner en relación el trabajo de la OMS con el de la OMC y la OMT como coordinadores de los protocolos de seguridad y movilidad que permitan reactivar el comercio y el turismo internacional (a través, por ejemplo, de certificados sanitarios homologados).
- Desde el punto de vista de la seguridad, es necesario evaluar la baja repercusión de los contenidos de la Estrategia de Seguridad Nacional en materia de pandemias, no solo para planificar mejor de cara a un futuro en el que podrían aparecer enfermedades incluso más virulentas, sino para entender el grado de eficacia de los planeamientos estratégicos generales sobre seguridad. También hay que contemplar el impacto de esta crisis sobre la desinformación, la amenaza terrorista, y el peligro de que la atención a los efectos económicos suponga recortes en materia de seguridad y defensa. En el terreno económico, España debe abordar la respuesta a la crisis combinando medidas en el plano interno y de la UE para reducir el impacto de la recesión sobre el tejido productivo y la estabilidad social. Debe asegurarse que, como tarde en enero de 2021, esté ya en funcionamiento un ambicioso plan europeo de recuperación, que habrá que saber absorber y aprovechar como palanca de modernización. En ese sentido, la política europea de España debe siempre orientarse en las dos direcciones: ganar en eficacia e influencia defendiendo los intereses nacionales en Bruselas, pero sin olvidar favorecer las condiciones para que la UE ayude a definir consensos internos sobre las reformas necesarias para alcanzar los objetivos nacionales estratégicos.
- España debe hacer todo lo posible por evitar que la crisis debilite el mercado interior, o aumente las divergencias entre el norte y el sur continental. Esa orientación ha de llevar a apoyar una Comisión fuerte no solo en la gestión de fondos, sino también en lo referido a una política industrial europea que no descuide la defensa de la competencia, sobre todo por lo que hace a la vigilancia del impacto potencialmente distorsionador de las ayudas de Estado en favor de las empresas de aquellos países miembros –generalmente del norte– que tienen más capacidad fiscal. También debe atender al debate sobre los campeones europeos, que puede suponer oportunidades, pero también riesgos si París y Berlín se apoderan de las iniciativas.
- Aunque a corto plazo no es posible reducir el gasto, resulta necesario emprender un plan de sostenibilidad de la deuda a largo plazo que incluya una ampliación de las bases fiscales sin aumento de los tipos marginales, una evaluación de la eficiencia del gasto, reglas que obliguen a que todo aumento del gasto primario corriente se financie con recursos permanentes, y una reforma del sistema de pensiones.
- Desde el punto de vista de la gobernanza económica global, y aprovechando su pertenencia a la propia UE, al G20 y a otras organizaciones internacionales, España debe apoyar las acciones coordinadas orientadas a evitar guerras de divisas, guerras comerciales y competición fiscal a la baja. Igualmente debe reclamar un aumento de los recursos de las instituciones financieras internacionales para aumentar su capacidad de préstamo, y apoyar una moratoria de las deudas de los países emergentes más afectados por la pandemia, cuyas crisis de balanza de pagos podrían desestabilizar el sistema internacional.
- Como ya se ha apuntado, hay que plantear la futura recuperación como una oportunidad para trasformar el modelo productivo español, hacia un modelo más digital, internacionalizado, verde e inclusivo que, en línea con la nueva estrategia industrial europea, establezca unas bases sólidas en favor del crecimiento a largo plazo. Hay que prestar atención específica a la recuperación de dos sectores ahora muy vulnerables, como son el turismo y automóvil, y saber aprovechar el futuro Marco Financiero Plurianual europeo y el Plan de Recuperación Next Generation EU para impulsar el gasto en todo tipo de capital (físico, humano y de conocimiento). España también debe esforzarse por presentar un plan nacional que especifique lo máximo posible dónde y cómo se destinarán los nuevos fondos europeos, y qué reformas regulatorias quiere impulsar de forma coherente con las a menudo ignoradas recomendaciones que hace año tras año la Comisión en el Semestre Europeo.
- En el plano de la transición energética, los esfuerzos deben orientarse a las infraestructuras renovables o de interconexión, las tecnologías menos intensivas en emisiones, y los procesos productivos más eficientes. Parte de estos gastos se podrán internalizar a través de fiscalidad medioambiental.
- La transformación digital, que requiere más inversión en educación, formación continua e innovación, no debe abordarse únicamente desde una perspectiva económica sino también estratégica, pues está siendo un gran campo de batalla en la rivalidad geopolítica. España debe contribuir a impulsar una cierta soberanía digital de la UE mediante la creación de sistemas (nubes, redes, plataformas, etc.) que no dependan exclusivamente de potencias no europeas.
- La recuperación deberá ser “justa”, lo que requerirá proteger a los sectores más precarizados, que ya sufrieron el embate de la Gran Recesión y de la revolución tecnológica. Eso supone actuar también de forma coordinada en el nivel nacional, europeo y global.
- En el terreno de las tecnologías y las fracturas sociales, se debe garantizar que todos los estudiantes tengan acceso a la educación telemática, para que ninguno se vea perjudicado en caso de repetirse el confinamiento, y de cara a un nuevo escenario en el que esta modalidad educativa cobrará más importancia. España puede promover un pacto internacional para una automatización justa, pensando especialmente en la exclusión educativa infantil.
- En un contexto en el que la igualdad de género puede quedar relegada en la agenda internacional, España debe continuar defendiendo su centralidad tanto en la UE, en la Comunidad Iberoamericana, en el sistema de Naciones Unidas, y en el G20.
- De modo más integral, y pensando en la UE, España puede impulsar iniciativas para que el estatus de ciudadanía común se amplíe con un nuevo contrato social europeo, que preste atención a la solidaridad intergeneracional, a la igualdad de género, a los efectos sociales del Pacto Verde y a la exclusión provocada por la pandemia (que requiere programas de renta mínima y de seguro de desempleo).
- En el rediseño del nuevo Marco Financiero Plurianual de la UE, España deberá apoyar una solución equilibrada entre las nuevas prioridades económicas europeas y la atención a la política migratoria y la protección de las fronteras externas.
- España necesita llevar a la práctica una política exterior nacional definida estratégicamente. Aunque la UE seguirá siendo la referencia ineludible, España puede buscar mayor autonomía, tomar iniciativas propias y, en función de sus intereses, apostar por relaciones bilaterales y un multilateralismo de geometría variable en el que sume alianzas con países que estén más próximos a las posiciones españolas en cada caso concreto.
- España debe seguir invirtiendo en industria de defensa y contar con un nivel adecuado de capacidades militares propias, no solo para misiones de interés específicamente nacionales, sino para contribuir a misiones compartidas (UE/OTAN), pudiendo influir en la conformación de estrategias y definición de misiones.
- España debe coliderar los debates e iniciativas sobre el impulso a una arquitectura de gobernanza internacional más ambiciosa y con efectos prácticos. Sin perjuicio del marco de Naciones Unidas o del G20 (que podría dotarse de un secretariado permanente), la nueva Alianza por el Multilateralismo, donde participan la UE y 65 países que comparten visión sobre el multilateralismo eficaz, puede ser la plataforma adecuada. La refundación del sistema multilateral podría empezar por el ámbito sanitario, siempre en el marco más general de la Agenda 2030. En 2021 se podría avanzar hacia una gran conferencia sobre la reforma del orden multilateral, una vez que estén claras las prioridades del próximo presidente de los EEUU. En el ámbito europeo, la propuesta de la Comisión de agrupar y reforzar los fondos presupuestarios para vecindad y cooperación al desarrollo (NDICI), abre una oportunidad para extender los vínculos entre el desarrollo y la seguridad, entendida en sentido amplio, incluyendo la seguridad humana y sanitaria.
- La actual pandemia debe aprovecharse como oportunidad para relanzar las relaciones exteriores de España con el Magreb (y el resto del Mediterráneo), con América Latina, y con el África subsahariana, pensando en oportunidades de mayor cooperación en materia sanitaria, espacios de libre comercio, diplomacia verde y acceso a nuevas tecnologías. Para tal fin resultará prioritario promover la implicación de la UE en esas regiones y trabajar juntamente con el Servicio Europeo de Acción Exterior, la Comisión y los Estados miembros, para evitar que se produzcan vacíos en la relación que serían ocupados por otros actores como China.
- España, al igual que la UE y los demás Estados miembros, debe seguir una política de diversificación asimétrica en la rivalidad entre EEUU y China. Sin caer en equidistancias, se trata de evitar iniciativas frentistas que puedan resucitar un orden internacional bipolar y reduzcan todavía más la autonomía estratégica europea.
- Hay, por último, una intensa agenda de reformas a realizar en el ámbito de la gobernanza y de la gestión comunicacional. Se deben atender a las experiencias comparadas e identificar buenas prácticas al gestionar la crisis en el ámbito político (consensos interpartidistas compatibles con la rendición de cuentas parlamentaria), territorial (mayor cooperación y lealtad entre niveles de gobierno), social (cooperación público-privada), en la toma de decisiones gubernamental (planificación, coordinación interministerial y relación con los expertos), y en la mejor interacción entre políticas internas, influencia en la UE y acción exterior.
Coordinado por Charles Powell, Ignacio Molina y José Pablo Martínez con la colaboración de Haizam Amirah Fernández, Félix Arteaga, Gonzalo Escribano, Mario Esteban, Rafael Estrella, Enrique Feás, Carlota García Encina, Carola García-Calvo, Carmen González Enríquez, Manuel Gracia, Lara Lázaro, Emilio Lamo de Espinosa, Patrícia Lisa, Carlos Malamud, Ainhoa Marín, Mira Milosevich-Juaristi, Iliana Olivié, Andrés Ortega, Miguel Otero Iglesias, Fernando Reinares, Luis Simón, María Solanas, Federico Steinberg e Ilke Toygür.
