La política de reducción de riesgos (de-risking) de las relaciones con China se ha convertido en un principio vertebrador para la Unión Europea (UE) desde que la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, empleara por primera vez el término en marzo de 2023. No obstante, como suele ocurrir en la UE, lo declarado en Bruselas no siempre es entendido de la misma forma en todo el continente. El presente informe del European Think-tank Network on China[1] (ETNC) analiza cómo 21 Estados miembros de la UE y el Reino Unido perciben la reducción de riesgos desde su contexto nacional. Cada capítulo ha sido redactado por expertos en China que han abordado de manera general la misma batería de preguntas sobre sus respectivos países:
- ¿Cuál es la visión del país sobre el enfoque de la UE en materia de reducción de riesgos?
- ¿Qué riesgos relacionados con China preocupan en mayor medida al país?
- ¿Ha conducido su enfoque hacia el de-risking a medidas concretas?
- ¿Cómo afecta esta perspectiva al enfoque o visión del país con respecto a China?
El origen del de-risking en Europa
En los últimos años, los riesgos asociados a las crecientes dependencias de China y cómo reducirlas han sido un tema recurrente de debate en las relaciones de Europa con China. Estados Unidos (EEUU) y sus socios han presionado para reducir la dependencia del país asiático en varios frentes, invocando, entre otras cuestiones[2], la seguridad nacional. El debate en torno al papel de los proveedores chinos, más concretamente Huawei y ZTE, en la construcción de las redes de comunicación de quinta generación en Europa en 2019 fue quizás la primera señal clara del malestar existente por la creciente presencia china en esta infraestructura crítica, en la que las empresas chinas habían estado comprando durante años participaciones en grandes activos europeos, desde puertos hasta redes eléctricas.[3] La pandemia del COVID-19 afloró las vulnerabilidades y dependencias de la cadena de suministro, especialmente en lo referente a China, tras la fuerte dependencia de los países europeos en China para el suministro de artículos como mascarillas y respiradores.[4] La invasión a gran escala de Rusia en Ucrania expuso con claridad el coste de la sobre dependencia en el suministro de gas ruso y aumentó la preocupación en la UE en torno a los riesgos de la dependencia económica de otros rivales geopolíticos, como China.[5] El concepto de la reducción de riesgos se enmarca ahora en un debate más amplio –que no se circunscribe a ningún país en concreto– sobre la seguridad económica, una cuestión sobre la que la Comisión Europea articuló una estrategia en junio de 2023. Al reforzar los cimientos económicos y la competitividad de la UE, mitigar riesgos y colaborar con tantas naciones como sea posible para abordar problemas y objetivos compartidos, la estrategia establece un marco común para alcanzar la seguridad económica.[6]
La presidenta Ursula von der Leyen anunció la intención de la UE de reducir su dependencia económica de China en marzo de 2023.[7] En un discurso destinado a anunciar la política de reducción de riesgos de la UE, declaró que “no es viable –ni redunda en el interés de Europa– desvincularse de China. De la misma forma en que nuestras relaciones no son blancas o negras nuestra respuesta tampoco puede serlo. Por este motivo, debemos centrarnos en la reducción de los riesgos y no en la desvinculación”.[8] La idea que subyace al de-risking es la necesidad de alcanzar un mejor equilibrio entre aprovechar las oportunidades y controlar los riesgos.[9] Más tarde, con motivo de la XXIV Cumbre UE-China celebrada en Pekín en diciembre de 2023, von der Leyen definió el de-risking en los siguientes términos: “gestionar los riesgos que detectamos, abordar las dependencias excesivas a través de la diversificación de nuestras cadenas de suministro […] y, de esta forma, aumentar nuestra resiliencia. Y esto no es exclusivo a China. Se trata de extraer lecciones tanto de la pandemia mundial del COVID-19 como del chantaje energético ruso […] A la luz de las crecientes fricciones geopolíticas, es importante para nosotros reforzar y diversificar nuestras cadenas de suministro”.[10]
En lugar de reconstruir por completo las interacciones económicas para eliminar cualquier riesgo posible, se ha planteado el de-risking como una alternativa a la desvinculación o el desacoplamiento (de-coupling). El de-risking puede entenderse por tanto como la mitigación o gestión de los riesgos.[11]
La respuesta china a la estrategia de reducción de riesgos de la UE
Desde que se planteara el de-risking en marzo de 2023, los expertos chinos destacaron en un primer momento varias consecuencias positivas para China. Por ejemplo, algunos analistas chinos vieron el enfoque a la reducción de riesgos como una senda a seguir para la cooperación con China en ámbitos que se consideran menos “arriesgados”.[12] En los meses siguientes, sin embargo, estas visiones más optimistas empezaron a tambalearse. Algunos investigadores chinos expresaron la opinión de que el objetivo de la política de reducción de riesgos no era otro que la “deschinización”.[13] Esta visión está alineada con las reacciones de las autoridades chinas. A título de ejemplo, el exministro chino de Exteriores, Qin Gang, declaró que “si la UE desea desvincularse de China en su afán de reducir el riesgo, se desvinculará también de las oportunidades, la cooperación, la estabilidad y el desarrollo”.[14] Del mismo modo, un alto funcionario chino apuntó que el enfoque de reducción de riesgos o de desacoplamiento con China ha sido para Occidente una forma de impedir el funcionamiento regular de las cadenas de suministro internacionales.[15] China sostiene que EEUU está influyendo sobre el de-risking europeo y que ha intentado revertir los esfuerzos de Europa.[16] El ministerio de Exteriores chino ha afirmado que “China no es una fuente de riesgo, sino una fuerza incondicional para evitar y disipar los riesgos”.[17] Junto con el exembajador de China ante la UE, Fu Cong, los medios públicos del país asiático han cuestionado cómo la UE está gestionando los problemas de seguridad derivados de su comercio con China, por un lado, al tiempo que trabaja para conservar dichos vínculos económicos, por otro.[18]
Un indicador de la respuesta política china al de-risking podría ser su reacción al plan de la UE de imponer aranceles a los vehículos eléctricos (VE) chinos, anunciado en junio de 2024. El ministerio de Comercio chino ha advertido que “China adoptará todas las medidas necesarias para salvaguardar con firmeza los intereses legítimos de las empresas chinas”.[19] Los posibles objetivos de dichas medidas mencionados por fuentes gubernamentales y de la industria incluyen los productos porcinos y lácteos, los coches de gran cilindrada y los aviones de la UE.[20] En enero de 2024, China lanzó una investigación antidumping de las importaciones al coñac producido en la UE, ampliamente interpretada como una represalia contra la investigación de la UE de los subsidios a los VE chinos.[21] Dicha medida impactó de forma desproporcionada a Francia, que representa la práctica totalidad de las exportaciones de coñac de la UE a China. París ha defendido fervientemente la investigación por parte de la Comisión de los subsidios a los VE y Francia ha sido uno de los países que propuso adoptar aranceles compensatorios.
En busca de un equilibrio entre las oportunidades y los riesgos
En su afán por reducir su dependencia de China y las vulnerabilidades asociadas en una serie de ámbitos, la UE es plenamente consciente de que colaborar con China es esencial para combatir algunos retos mundiales, de manera destacada el cambio climático, pero también otras cuestiones.[22] La inversión extranjera directa (IED) china en Europa se concentra cada vez más en inversiones en nuevas instalaciones o greenfield en el ecosistema de movilidad. Los fabricantes de baterías y VE chinos están invirtiendo en multitud de países de la UE.[23] Estas inversiones greenfield podrían ser beneficiosas para que la UE alcance sus objetivos de fabricación tecnológica con emisiones netas cero de aquí a 2030, creando puestos de trabajo y generando potencialmente repercusiones económicas indirectas para las economías locales. Sin embargo, estas inversiones también entrañan posibles riesgos, a saber, una mayor dependencia de las empresas chinas para la adquisición de bienes y tecnologías críticas.[24] Además, la dependencia de China para ciertas materias primas minerales resulta cada vez más patente, en concreto los materiales y componentes altamente procesados embebidos en dichos materiales, como el litio refinado, los materiales anódicos para las baterías e imanes permanentes. Europa también depende de China para los paneles solares, puesto que aproximadamente el 95 % de los módulos de los paneles solares instalados en la UE proceden del país asiático.[25]
La política de reducción de riesgos en Europa: debates, inquietudes y medidas
Surgen varios temas al comparar cómo los países analizados en este informe perciben el enfoque de la UE al de-risking, los riesgos (o ausencia de riesgos) asociados a sus vínculos con China y las medidas concretas adoptadas por sus respectivos gobiernos.
La narrativa del de-risking
Aunque las narrativas de reducción de riesgos en la UE se han centrado por el momento en China, a menudo se enmarcan en debates más amplios sobre la seguridad económica. Estos debates no se limitan a China y sacan a reducir preocupaciones respecto de otros países como EEUU y, de manera particular, Rusia. El de-risking se debate públicamente en algunos países mientras que en otros o bien no se aborda o se discute entre bambalinas. Constatamos que el nivel de comprensión e interpretación del concepto varía de un país a otro, como también cambia la forma en que se distingue del concepto de de-coupling o desacoplamiento.
Cuando el de-risking no forma parte del debate público
En Letonia, Grecia, Rumanía, Irlanda, Bulgaria, Portugal, Eslovaquia, Austria, Polonia y Hungría o bien directamente no se ha producido un debate sobre la reducción de los riesgos o, de haberlo, ha sido mínimo. Los motivos de lo anterior varían entre geografías. En algunos países, los líderes políticos son reacios a debatir esta cuestión debido a que temen dañar sus relaciones con China y, en otros, se muestran indiferentes porque no consideran que estén especialmente expuestos al país asiático.
En Portugal, la ausencia de un debate sobre la reducción del riesgo está alineada con una tendencia más amplia a evitar temas sensibles relacionados con China para eludir posibles tensiones en las relaciones bilaterales. Semejantemente, en Grecia, existe el deseo de cuidar las relaciones amistosas con China, al tiempo que falta conocimiento sobre la cuestión china, entre otros factores. En Rumanía, la ausencia de un debate obedece a que no existe, en términos generales, la tradición de debatir cuestiones de política exterior. En Polonia, el debate se produce predominantemente lejos del ojo público y, en los casos en los que sí se debaten los riesgos económicos en foros públicos, estos no suelen enmarcarse explícitamente bajo la etiqueta de de-risking.
En algunos países, el debate sobre la reducción de riesgos ha sido limitado porque consideran que existen otras cuestiones más urgentes. Es el caso de Irlanda, por ejemplo, donde la atención se centra en asuntos domésticos y en otros asuntos internacionales, como los conflictos en Ucrania y Gaza, quedando por tanto el debate sobre el de-risking relegado a un segundo plano. Lo mismo ocurre en Eslovaquia, donde la dependencia de Rusia en términos energéticos se percibe como una preocupación mucho más apremiante que los riesgos relacionados con China. En Rumanía y Letonia, la ausencia de debates está vinculada a su escasa dependencia de China, de ahí que el de-risking no sea una cuestión prioritaria en estos países.
De-risking versus de-coupling: ¿una distinción importante?
El cambio en la retórica del de-coupling al de-risking se considera significativo en algunos países, pero no así en otros, donde apenas se ha hecho una distinción a efectos prácticos entre ambos conceptos. En el debate en el Reino Unido, por ejemplo, la distinción entre ambos no se entiende bien y, de hecho, ni siquiera se tiene constancia de que exista una diferencia reseñable. En el debate público sueco, la distinción entre estos términos a menudo se diluye, aunque en la retórica política se sigue haciendo una distinción clara, alineada con la visión oficial de la Comisión Europea. En Hungría, donde el debate sobre estos dos conceptos ha sido limitado, los líderes políticos apenas han hecho una distinción. Ambos son retratados como intentos de EEUU y los legisladores en Bruselas de contener y aislar a China. Esto contrasta con la aproximación de Alemania, donde el cambio retórico del de-coupling al de-risking ha tenido un impacto práctico, reduciendo la presión sobre las empresas alemanas de desconectarse de China o justificar por qué siguen activas en el país.
En términos generales, el cambio desde el desacoplamiento a la reducción de riesgos se ha producido en muchos países, al menos en su retórica. Los líderes políticos de países como Grecia, Italia, Bélgica, Irlanda y Suecia han emitido declaraciones de apoyo a la política de de-risking al tiempo que aclaran que no están interesados en desacoplarse de China.
Probablemente muchos países prefieren el de-risking al desacoplamiento debido a la relativa ambigüedad y flexibilidad inherentes al concepto de de-risking. Aunque los países pueden elegir desacoplarse de forma “selectiva” o “parcial” de China, el concepto es con frecuencia debatido y comprendido en términos binarios: o bien se interactúa con China o no. El de-risking, en cambio, se centra en gestionar los riesgos de tratar con China, lo cual aparentemente brinda oportunidades para que los actores reivindiquen que cualquier número de medidas pueda calificarse de de-risking. Algunos, por ejemplo Alemania, incluso sostienen que excluir a China de sus cadenas de suministro también podría implicar riesgos.
Figura 1. Posición y papel de destacados países europeos en relación con el de-risking de China
| Precursores | Defensores / seguidores | Implantadores cautos | Detractores |
|---|---|---|---|
| República Checa Dinamarca Francia Italia Lituania Países Bajos Reino Unido | Bélgica Finlandia Letonia Polonia Rumanía Suecia | Austria Bulgaria Alemania Grecia Irlanda Portugal Eslovaquia España | Hungría |
Los distintos papeles y posiciones en materia de de-risking
Los países cubiertos en el presente informe han adoptado posiciones distintas y desempeñado papeles también diferentes en lo que concierne al de-risking. Estos papeles no son mutuamente excluyentes y constatamos que la posición de un país puede evolucionar con el paso del tiempo.
Precursores
Varios países, como Francia, Italia, República Checa, Dinamarca y el Reino Unido adoptaron ya importantes medidas destinadas a reducir los riesgos asociados a China varios años antes de que el concepto de de-risking como tal se introdujera en la UE.
Otro de estos precursores –Lituania– actuó en respuesta a la coerción económica que experimentó tras el “asunto taiwanés”. Los líderes lituanos han sostenido que el país ya se había desvinculado parcialmente de China cuando se introdujo el de-risking en la UE. Las primeras medidas lituanas incluyeron la retirada de la “iniciativa 16+1”, bloqueando la inversión china en infraestructuras críticas y excluyendo los equipos de Huawei de sus redes de quinta generación.
Algunos precursores, como la República Checa, parecen haber seguido la estela de EEUU o respondido a la presión estadounidense a favor de la desvinculación de China. El Reino Unido y Dinamarca también han ajustado sus posiciones y reducido su exposición al país asiático en respuesta a la presión ejercida desde EEUU y a la preocupación interna verbalizada por algunos diputados.
Francia ha abogado desde hace tiempo por mecanismos más contundentes de seguridad económica en la UE y, ya en 2010, reclamó un proceso conjunto de cribado de las inversiones en Europa. En su búsqueda de una mayor autonomía estratégica para Europa, París ha impulsado a su vez el desarrollo de la política industrial europea, que empezó a esbozarse en 2019 para reforzar la competencia y competitividad tecnológicas de la UE en sectores estratégicamente importantes. En 2022, Francia aprovechó que ostentaba la Presidencia del Consejo de la UE para promover la creación de herramientas defensivas, como el Instrumento contra la coerción, así como otras iniciativas como las medidas contra las subvenciones extranjeras y el Instrumento de Contratación Internacional, cuyo objetivo no es otro que corregir las distorsiones del mercado que han conducido al aumento de las dependencias, especialmente de China.
De igual forma, los Países Bajos han adoptado de forma prematura medidas para la reducción de los riesgos, con sendas iniciativas años antes de que la UE introdujera el concepto del de-risking. Desde 2018, el gobierno neerlandés ha intervenido para evitar una serie de OPA chinas y, en 2019, prohibió a la empresa de semiconductores neerlandesa ASML exportar la tecnología más avanzada de fabricación de chips a China. Podría decirse que la Estrategia para China de 2019 de los Países Bajos encarna los principios del de-risking en su lema: “abiertos cuando se pueda y protectores cuando se deba”.
Cabe destacar que algunos países de la UE tienen desde hace décadas mecanismos de cribado de inversiones. Aunque estos mecanismos quizás no hayan sido diseñados con China en mente, lo cierto es que les han aportado una base distinta desde la que reaccionar y responder al mecanismo de filtrado de las IED de la UE, que entró en pleno funcionamiento en 2020.
Dado que las medidas de reducción del riesgo llevaban ya unos años vigentes en algunos países, resulta en ocasiones difícil saber si se adoptó una medida en concreto como respuesta a la política de la UE o si ésta se vio influenciada por un debate previo sobre la necesidad de desvincularse del país asiático. Por ejemplo, varios países han instaurado mecanismos de cribado de las inversiones desde que se anunciara la política de de-risking de la UE, pero el desarrollo de tales instrumentos llevaba varios años gestándose. A título de ejemplo, varios Estados miembros respondieron al mecanismo de cribado de las IED de 2020 de la UE lanzando un proceso de actualización o adopción de sus propios instrumentos.
Defensores/seguidores
Un nutrido grupo de países, que podríamos denominar defensores y seguidores, ha optado por alinearse con el enfoque de la UE. Tal es el caso de Suecia y Finlandia, que parecen estar alineando estrechamente sus enfoques al de-risking con el de la UE.
En Letonia, donde el de-risking no figura en lo alto de la agenda política, los actores en materia de política exterior están siendo cautos a la hora de evaluar y coordinar sus acciones de reducción del riesgo con la UE. La posición de Bélgica a este respecto también está alineada con la UE y existe un amplio respaldo político a la reducción del riesgo en el país. Sin embargo, la fragmentación interna y la falta de conocimiento han impedido la adopción de respuestas políticas eficaces. Rumanía, por su parte, no ha sido una defensora especialmente firme y proactiva del de-risking, pero lo cierto es que se adelantó en la adopción de medidas asociadas actualmente a este concepto. Desde 2019, ha implantado una batería de medidas, como la cancelación de proyectos energéticos con empresas chinas, la exclusión de Huawei de la red 5G del país, y la prohibición de empresas chinas de participar en licitaciones del sector público. Estas acciones fueron adoptadas a modo de respuesta a las recomendaciones y presiones de EEUU primero y, posteriormente, de la UE.
Figura 2. Debates, inquietudes y medidas políticas con respecto al de-risking en una serie de países europeos[26]
Implantadores cautos
Multitud de países han apoyado la política de reducción de riesgos de la UE verbalmente y albergan también preocupaciones por el posible daño a las relaciones con China de un de-risking excesivo. Es probable que exista este temor, en mayor o menor medida, en la mayoría de los países. Austria está tratando de encontrar un equilibrio entre apoyar la política de la UE hacia China y mantener unas relaciones amistosas con el país asiático. Semejantemente, el Gobierno portugués ha afirmado su pleno alineamiento con la UE al tiempo que trata de mantener una relación fluida con China. España, por su parte, considera necesaria la reducción del riesgo, pero se opone en paralelo a la adopción de un “pensamiento de suma cero” contra China.
En Irlanda, sede de numerosas empresas chinas y estadounidenses, los esfuerzos de reducción de los riesgos podrían moderarse por el miedo del país a quedar atrapado en la rivalidad entre EEUU y China y a enfrentarse a posibles represalias de ambos países. En el caso de Grecia, otro implantador cauto, no es probable que adopte iniciativa alguna por su cuenta, pero todo apunta a que estaría dispuesto a impulsar el de-risking en caso de que le presionaran sus socios occidentales.
Este acto de malabarismo que implica apoyar los esfuerzos de reducción del riesgo al tiempo que se expresa el compromiso de mantener un comercio a gran escala con China puede apreciarse en Alemania. El canciller Olaf Scholz es a quien se le atribuye el término “de-risking” pero Alemania no parece estar por la labor de asumir el papel de liderazgo que se esperaba de ella. El gobierno alemán está teniendo dificultades para predicar con el ejemplo en materia de de-risking, haciendo gala de un comportamiento cauto y, en ocasiones, contradictorio.
Bulgaria, un país con un nivel de preocupación mínimo sobre los riesgos de las relaciones con China, también está abordando esta cuestión desde la cautela. A diferencia de Irlanda, Alemania y Eslovaquia, cuyos fuertes vínculos económicos con China los llevan a mostrarse recelosos de un de-risking excesivo, Bulgaria se ha mostrado reacia a reducir el riesgo debido a una falta de preocupación en torno a los riesgos asociados a China. A principios de 2024, Bulgaria adoptó a regañadientes un mecanismo de cribado de las inversiones, pero sólo después de presentarlo exclusivamente como una medida dirigida a Rusia y un paso necesario para alinear su política con la de sus socios europeos.
Detractores
La posición de Hungría en materia de reducción de los riesgos convierte al país en una rara avis en la UE. El primer ministro Viktor Orbán se ha opuesto con firmeza a las medidas de reducción del riesgo, describiéndolas en los mismos términos que China. Mientras que otros países intensifican su escrutinio de las inversiones chinas, el gobierno de Orbán se enorgullece de atraer a un número creciente de inversores chinos al país.
El de-risking se centra en la seguridad, economía y tecnología, pero las preocupaciones concretas varían de un país a otro
Como apuntábamos anteriormente, los debates se han producido en el contexto de una conversación más amplia sobre la seguridad económica. En dichas conversaciones, China es percibida como una preocupación entre muchas, lo cual también incluye, por ejemplo, EEUU y Rusia. En varios países, la dependencia de Rusia –en concreto la energía rusa– se contempla como una preocupación mucho más apremiante. China, por su parte, se describe a menudo como un reto a largo plazo.
Los riesgos más significativos asociados a China entre los países abarcados en este informe están relacionados con la seguridad, la economía y la tecnología, aunque el tipo y la gravedad de estos riesgos varía de un país a otro. También existen unas pocas excepciones de gobiernos que no ven en China amenaza alguna.
Ciberseguridad y espionaje
En los últimos años, los servicios de seguridad e inteligencia de algunos países se han centrado en calificar a China como una amenaza de seguridad. En Suecia, por ejemplo, el Servicio de Seguridad sueco (Säpo) define a China como una “amenaza creciente y a largo plazo” para el país. Según el Säpo, los principales riesgos asociados a la relación sueca con China son la actividad de la inteligencia china en Suecia y las políticas chinas destinadas a incidir en las normas y valores mundiales, los intercambios empresariales y de investigación, las inversiones y adquisiciones y las transferencias de tecnología y conocimiento, por citar solo algunos ejemplos. Semejantemente, el Servicio de Seguridad e Inteligencia danés (PET) ha publicado informes anuales desde 2022 sobre la “amenaza de espionaje” que plantea China, centrándose en las actividades ilícitas de China en Dinamarca, como la transferencia de tecnología y propiedad intelectual. Las amenazas de espionaje y ciberseguridad también han sido un componente importante de la estrategia de reducción del riesgo de la República Checa. Los principales riesgos para Grecia no son percibidos por su gobierno como específicos a China, aunque Atenas sigue de cerca las preocupaciones sobre China verbalizadas en la UE, como los ciberataques, las amenazas híbridas y las campañas de desinformación.
Los riesgos de seguridad asociados al uso de los productos de Huawei en las redes 5G han sido una importante preocupación para muchos países, como la República Checa, Polonia, Suecia, Lituania, Portugal, Bélgica, España, Francia y el Reino Unido. Algunos países han prohibido o restringido el uso de los productos de Huawei en sus redes 5G (es el caso, por ejemplo, de Portugal, Lituania, Rumanía, Países Bajos y Suecia). En otros países, como España, no se ha producido una prohibición como tal, pero los proveedores han evitado los equipos de Huawei para adelantarse a futuras restricciones. De madera similar, en Grecia, no ha habido un anuncio oficial por parte del gobierno, pero Huawei ha sido discretamente ignorado.
Transferencia de conocimientos y de tecnología
Algunos países enmarcan los riesgos relacionados con China en el campo de la innovación científica y tecnológica. En el debate austriaco, se ha expresado preocupación ante la posibilidad de que la colaboración académica e investigadora con China pueda exacerbar la transferencia de conocimientos y tecnologías desde Austria. Las universidades belgas han reevaluado sus iniciativas de colaboración académica con sus homólogos chinos por temor a que se produzca una transferencia no deseada de información, un robo de propiedad intelectual o espionaje, entre otras inquietudes. Los Países Bajos crearon un Centro de Referencia Nacional para la Seguridad del Conocimiento en 2022 para ayudar a las universidades y otros centros de conocimiento a evaluar los riesgos vinculados a la colaboración internacional.
En las universidades y centros técnicos franceses, han aumentado durante los últimos años los casos de injerencia extranjera y espionaje por parte de China. En Francia, dos de los riesgos más significativos son la fuga de tecnología y de know-how, así como las vulnerabilidades en las infraestructuras críticas. Se destaca a China como uno de los grandes actores a este respecto.
Riesgos económicos
Para varios países, los riesgos vinculados a China son fundamentalmente de naturaleza económica. Los riesgos económicos varían en función de cuán profunda es la relación económica de los países con China y si los sectores clave de sus economías son vulnerables a las políticas industriales o a la coerción económica del país asiático.
Para Eslovaquia, un reto económico emergente es el auge de la industria de los vehículos eléctricos chinos, sobre todo desde que su economía depende en gran medida de la fabricación de vehículos y de maquinaria. El elevado grado de exposición de sectores industriales clave al mercado chino, como el sector de la automoción, es también una fuente de preocupación para el Gobierno alemán. Para Rumanía, las inversiones chinas son relativamente pequeñas y se centran en sectores que no son ni sensibles ni críticos. Así, las empresas chinas en Rumanía tienen una influencia limitada y las inversiones rumanas en China son prácticamente inexistentes. Por ende, en el caso rumano, la dependencia de China como mercado de exportación y socio de inversión es percibida como un riesgo reducido. En Irlanda, los riesgos económicos asociados a China están relacionados con la IED entrante de China, así como el comercio de exportación de bienes a China. En el Reino Unido y Letonia, los riesgos percibidos en relación con China son también fundamentalmente económicos, mientras que, en los Países Bajos, el debate sobre China ha cambiado durante los últimos 10 años y se centra en la actualidad sobre todo en los riesgos derivados de las inversiones chinas.
Sin embargo, no todos los Estados miembros de la UE conciben a China como un riesgo. En Grecia, por ejemplo, no se percibe en términos generales a China como una amenaza. A diferencia de otros Estados miembros de la UE, el análisis y la evaluación de los riesgos y dependencias económicas respecto de China no han sido un tema prioritario para Hungría. Con todo, según el Gobierno húngaro, el hecho de recibir IED de China obedece al deseo del país de reducir su dependencia de los mercados occidentales.
Inquietud por la relación más estrecha entre Rusia y China
En varios países, como Polonia, la invasión a gran escala de Rusia en Ucrania y su “amistad sin límites” con China han influido en su percepción de China, a quien consideran una posible amenaza de seguridad. Semejantemente, en Letonia, la invasión rusa de Ucrania y la relación más estrecha entre China y Rusia han propiciado un cambio en la actitud política letona hacia China, que ha pasado de la cautela a una fuerte resistencia. Letonia percibe cada vez más a China desde el prisma de su alineamiento político con Rusia. En Dinamarca, la invasión ha contribuido a concienciar sobre los riesgos vinculados a las dependencias críticas de proveedores chinos. En Finlandia, los vínculos entre los inversores de baterías chinas y las empresas rusas también han sido destacados como un tema que amerita una “investigación exhaustiva”.
Conclusiones
Existen tanto semejanzas como diferencias en las aproximaciones de los países analizados en el presente informe respecto del enfoque de la UE al de-risking, los riesgos más preocupantes con relación al país asiático y la necesidad o no de adoptar medidas concretas en sus respectivos contextos nacionales. Cómo aplicará la UE su enfoque de de-risking en los próximos años está aún por ver.
Al fin y al cabo, el enfoque hacia la reducción de riesgos lleva años gestándose en Europa, tanto a nivel comunitario como en una serie de capitales, y la Comisión ha presentado el concepto como un pilar de una estrategia más amplia en materia de seguridad económica. Sin embargo, aunque existen similitudes en cómo se entiende y aplica el concepto en Europa, lo cierto es que las diferencias persisten. Las elecciones al Parlamento Europeo de 2024 sin duda pondrán a prueba dicho concepto.
Esta introducción ha sido redactada por los editores del informe apoyándose en el análisis presentado en sus respectivos capítulos. En ella, se destacan solo algunos ejemplos de los países estudiados. Se anima a los lectores a sumergirse en cada capítulo para obtener una visión más exhaustiva de los contextos locales.
[1] Recopiladas por Patrik Andersson y Frida Lindberg, analistas, Swedish National China Centre, Swedish Institute of International Affairs, con el apoyo del grupo de trabajo editorial
[2] J. Nyabiage. De-risk? Decouple? A Chinese official says it’s just the West disrupting supply chains. South China Morning Post. 30 de septiembre de 2023.
[3] Chinese Investment in Europe A Country-Level Approach. Eds. J. Seaman, M. Huotari, M. Otero-Iglesias. Informe del European Think-tank Network on China (ETNC), 2017.
[4] A. Brinza, U.A. Bērziņa-Čerenkova, P. Le Corre, J. Seaman, R. Turcsányi, S. Vladisavljev. EU-China relations: De-risking or de-coupling − the future of the EU strategy towards China. Bruselas: Unión Europea, 2024. p. 60; G. Stec. Debate entre expertos sobre: What does it really mean for Europe to ‘de-risk’ its relationship with China? MERICS. 4 de enero de 2024; Covid-19 in Europe-China Relations: A country-level analysis. Ed. John Seaman. Informe Especial del European Think-tank Network on China (ETNC), 2020.
[5] What does “de-risking” trade with China mean? The Economist. 31 de mayo de 2023; G. Stec. Debate entre expertos sobre: What does it really mean for Europe to ‘de-risk’ its relationship with China? MERICS. 4 de enero de 2024.
[6] Comisión Europea. Un enfoque de la UE para la mejora de la seguridad económica*. Comisión Europea. 20 de junio de 2023.
[7] J. Nyabiage. De-risk? Decouple? A Chinese official says it’s just the West disrupting supply chains. South China Morning Post. 30 de septiembre de 2023.
[8]U. von der Leyen. Discurso de la presidenta von der Leyen sobre las relaciones UE-China ante el Mercator Institute for China Studies y el European Policy Centre. Comisión Europea. 30 de marzo de 2023.
[9] A. Brinza, U.A. Bērziņa-Čerenkova, P. Le Corre, J. Seaman, R. Turcsányi, S. Vladisavljev. EU-China relations: De-risking or de-coupling − the future of the EU strategy towards China. Bruselas: Unión Europea, 2024. p. 59.
[10] U. von der Leyen. Declaración de la presidenta Ursula von der Leyen en la conferencia de prensa conjunta con el presidente Michel tras la Cumbre UE-China. Comisión Europea. 7 de diciembre de 2023.
[11] A. Brinza, U.A. Bērziņa-Čerenkova, P. Le Corre, J. Seaman, R. Turcsányi, S. Vladisavljev. EU-China relations: De-risking or de-coupling − the future of the EU strategy towards China. Bruselas: Unión Europea, 2024. p. 65.
[12] L. McElwee. Beijing’s Emerging Assessment of De-risking. Center for Strategic & International Studies. 17 de octubre de 2023; F. Ghiretti y G. Stec. De-risking viewed from China + EU anti-coercion instrument. MERICS.
[13] L. McElwee. Beijing’s Emerging Assessment of De-risking. Center for Strategic & International Studies. 17 de octubre de 2023.
[14] http://geneva.china-mission.gov.cn/eng/zgyw/202305/t20230511_11075089.htm; L. McElwee. Beijing’s Emerging Assessment of De-risking. Center for Strategic & International Studies. 17 de octubre de 2023.
[15] J. Nyabiage. De-risk? Decouple? A Chinese official says it’s just the West disrupting supply chains. South China Morning Post. 30 de septiembre de 2023.
[16] C. Calcutt y S. Lau. China’s Xi Jinping to visit France in early May. POLITICO. 18 de marzo de 2024.
[17] J. Nyabiage. De-risk? Decouple? A Chinese official says it’s just the West disrupting supply chains. South China Morning Post. 30 de septiembre de 2023.
[18] F. Ghiretti. De-risking is not new to China, so why the surprise at the EU’s new policy? MERICS. 4 de marzo de 2024.
[19] CCTV+. China expects EU to abandon protectionism, return to right path of dialogue, cooperation: spokesman. CCTV+. 6 de junio de 2024.
[20] F. Bermingham. Chinese carmakers brace for EU tariffs on electric vehicles from July 4. South China Morning Post. 4 de junio de 2024.
[21] C. Hall y D. Vidalon. China targets EU brandy in tit-for-tat anti-dumping probe. Reuters. 5 de enero de 2024.
[22] U. Jochheim. EU-China relations. At a Glance, Plenary. Servicio de Estudios del Parlamento Europeo. PE 754.637
– diciembre de 2023.
[23] F. Vandermeeren. Understanding EU-China economic exposure Single market economic briefs. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2024; A. Kratz, M.J. Zenglein, A. Brown, G. Sebastian, y A. Meyer. Dwindling investments become more concentrated – Chinese FDI in Europe: 2023 Update. Informe de Rhodium Group y MERICS. 6 de junio de 2024.
[24] 23 F. Vandermeeren. Understanding EU-China economic exposure Single market economic briefs. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2024. p. 19. Europe is importing a solar boom: Good news for (nearly) everyone. The Economist. 8 de febrero de 2024.
[25] Europe is importing a solar boom: Good news for (nearly) everyone. The Economist. 8 de febrero de 2024.
[26] Hemos incluido países en el círculo del “debate” en aquellos casos en los que el de-risking ha sido debatido a nivel político o en los medios de comunicación del país (si el debate ha sido escaso o inexistente, el país no ha sido incluido en el círculo). En el círculo de las “manifestaciones de preocupación” hemos incluido países que han expresado inquietud sobre los riesgos asociados a China. Por último, en el círculo de las “medidas” hemos reflejado aquellos países que han implantado al menos una medida de de-risking en relación con China, como un mecanismo de cribado de las IED o la prohibición del uso de equipos chinos en redes 5G, por ejemplo. Aunque Hungría ha adoptado un mecanismo de cribado de las inversiones, recientemente ha suscrito 18 contratos con China, incluidas inversiones en infraestructuras críticas como líneas de ferrocarril, energía nuclear y cruces fronterizos Schengen. Esto indica que el Gobierno húngaro no aplica el mecanismo de cribado a los inversores chinos.
