El grupo de expertos está compuesto por las siguientes personas: Dra. Isabelle Werenfels (Alemania); Dra. Katja Lindskov Jacobsen (Dinamarca); Sr. Carlos Carnero González (España); Embajador Richard B. Norland (Estados Unidos); Dr. Elie Tenenbaum (Francia); Dr. Thanos Dokos (Grecia); General de Brigada Alessio Nardi (Italia); Dra. Aleksandra Bukowska-McCabe (Polonia); Profesora Ana Santos Pinto (Portugal); Sra. Jane Kinninmont (Reino Unido); y Embajador Refik Ali Onaner (Turquía).
Prefacio
La paz y la estabilidad en las vecindades de la OTAN son un componente fundamental de la seguridad euroatlántica. Las amenazas, las dificultades y las oportunidades en las vecindades meridionales de la OTAN[1] son importantes para la seguridad de los Aliados y los socios de la Organización. También se trata de aspectos cada vez más entrelazados con los correspondientes al flanco oriental de la Alianza. En el Concepto Estratégico de 2022, los Aliados acordaron comprometerse a mejorar “nuestro conocimiento de la situación global y nuestra capacidad para disuadir, defender, disputar y denegar los objetivos del agresor en todos los dominios y en todas las direcciones, en consonancia con nuestro enfoque de 360 grados”[2] para responder a los retos en materia de seguridad, a los acontecimientos geopolíticos y a la evolución más amplia en el contexto de la seguridad euroatlántica e internacional.
La interacción de la OTAN con sus vecindades meridionales se fundamenta en la convicción tradicional de los Aliados de que su seguridad está estrechamente vinculada a la de África del Norte, Oriente Medio, el Sahel y otras regiones. Treinta años después de la creación del Diálogo Mediterráneo de la OTAN y dos décadas después de la puesta en marcha de la Iniciativa de Cooperación de Estambul, la cooperación y la proximidad de la Alianza con estas regiones tiene potencial para seguir creciendo a través de nuevos enfoques, nuevas vías y el acercamiento a otras regiones.
Las vecindades meridionales de la OTAN se enfrentan a retos de seguridad, demográficos, económicos y políticos, exacerbados por los efectos del cambio climático, la fragilidad de las instituciones, las emergencias sanitarias y la inseguridad alimentaria. Los grupos terroristas que siguen teniendo actividad en la región suponen una amenaza tanto para los Aliados como para los socios de la OTAN. Estos factores de inseguridad ya presentes están convergiendo con el auge de la competencia estratégica en la región. Las repercusiones de la inestabilidad generalizada y de las conmociones recurrentes provocan el desplazamiento de las poblaciones vulnerables y generan una presión migratoria en las vecindades meridionales y en Europa. La competencia estratégica complica aún más la búsqueda de soluciones conjuntas.
La OTAN es una Alianza defensiva y los Aliados han acordado que “[l]a Federación Rusa es la amenaza más importante y directa para la seguridad de los Aliados y para la paz y la estabilidad en el área euroatlántica”.[3] También han convenido en que “[e]l terrorismo, en todas sus formas y manifestaciones, es la amenaza asimétrica más directa a la seguridad de nuestros ciudadanos y a la paz y la prosperidad internacionales”.[4]Rusia está fomentando y aprovechando la inestabilidad y las tensiones regionales, y cuenta con una presencia cada vez más notable en las vecindades meridionales, desde Siria hasta el Sahel, sentando las bases para plantear desafíos estratégicos en el flanco sur de la OTAN. Rusia e Irán han ampliado sus lazos de cooperación en el contexto de la guerra rusa contra Ucrania. Los movimientos extremistas proiraníes perpetran atentados contra los socios de la OTAN, las infraestructuras de los Aliados y la seguridad marítima. La OTAN no debe subestimar las amenazas comunes a las que se enfrentan tanto la Alianza como sus socios meridionales, entre ellas los efectos desestabilizadores de los competidores estratégicos y la amenaza que plantea el terrorismo.
China está intentando expandir su agenda geopolítica y, en el marco de esa iniciativa, no deja de ampliar su influencia en las vecindades meridionales de la OTAN con una mayor presencia militar y naval cada vez mayor e incluso apostando por el control de puertos.
Al mismo tiempo, las vecindades meridionales de la Alianza deben verse también como una fuente de oportunidades para la OTAN y los Aliados. Se encuentran en la confluencia de rutas importantes del comercio mundial y conforman una de las regiones más jóvenes del planeta. Es importante fortalecer el diálogo político sobre la región y con la región a través de un lenguaje de asociaciones, oportunidades y soluciones concretas para los intereses y las inquietudes comunes, desde la lucha contra el terrorismo hasta el cambio climático y la seguridad marítima. Los pilares del enfoque de la OTAN hacia esta región deberían ser una estrategia política clara, una cooperación práctica sostenida y coherente y, por último, el desarrollo de capacidades.
La OTAN puede contribuir positivamente a la estabilidad de los socios de las vecindades meridionales al ayudar a garantizar la seguridad de los Aliados y reforzar al mismo tiempo la seguridad común. Puede tomar como base el trabajo ya existente, además de encontrar nuevas vías creativas para crear un marco de estabilidad que contribuiría a reforzar la resiliencia institucional de países y gobiernos. Con ese fin, deberá defender sus principios fundacionales de democracia, libertad individual y Estado de derecho; promover la buena gobernanza; e integrar el cambio climático, la seguridad humana y la agenda Mujeres, Paz y Seguridad en todas sus actividades orientadas a las vecindades meridionales. La OTAN deberá supervisar y evaluar periódicamente los avances generales y la coherencia política de sus interacciones y actividades en sus vecindades meridionales.
Para muchos países de África del Norte y Oriente Medio, la OTAN y los Aliados son socios importantes. Al mismo tiempo, la OTAN actúa en un entorno complejo, y la consolidación de la confianza recíproca resulta esencial si lo que desea la Alianza es seguir logrando avances en las vecindades meridionales. La percepción que se tiene de la OTAN y de los Aliados en las vecindades meridionales es ligeramente negativa. Mucha gente de la región considera que la OTAN usa un doble rasero a la hora de responder a crisis y conflictos en el panorama mundial y piensa que se aprovecha de sus recursos militares para proyectar el poder y los intereses del llamado “Norte Global”, sin tener plenamente en cuenta las necesidades e inquietudes del Sur.
En un mundo cada vez más interconectado, las percepciones y las distintas narrativas se sitúan en el centro mismo de las relaciones políticas. En ese sentido, las percepciones negativas y engañosas, los competidores estratégicos de la OTAN las utilizan y amplifican y contribuyen a propagar la desinformación de un modo selectivo a lo largo y ancho de las sociedades de los países meridionales, de acuerdo con sus propios intereses y aprovechando su presencia en la región. Si la OTAN desea atajar esas percepciones negativas, deberá contrarrestar los mensajes hostiles y elaborar un nuevo relato proactivo en el que se destaque su compromiso multifacético y duradero con la región y el valor añadido que aporta la cooperación en materia de seguridad y defensa.
Reconociendo la importancia crucial de las vecindades meridionales de la OTAN, los Aliados encomendaron al Consejo del Atlántico Norte en la Cumbre de la OTAN de 2023 en Vilna que emprendiera un proceso de reflexión global en profundidad sobre las amenazas y los retos existentes y emergentes, así como de las oportunidades de interacción con países socios, organizaciones internacionales y otros agentes importantes de la región.[5] El objetivo de este ejercicio consiste en consensuar propuestas concretas que se presentarán a los dirigentes de la Alianza en la Cumbre de la OTAN de 2024. Para impulsar este proceso, el Secretario General de la OTAN, Jens Stoltenberg, creó en octubre de 2023 un grupo de expertos independientes con la idea de que revisasen el enfoque de la Alianza hacia su vecindad sur y le formulasen recomendaciones concretas. Este proceso puede ser el comienzo de un nuevo episodio en el planteamiento de la OTAN sobre sus vecindades meridionales.
Para cumplir este mandato, el grupo de expertos se puso en contacto con personal civil y militar de los Aliados y de la OTAN. Durante el periodo de actividad del grupo, los expertos recibieron información de representantes de los socios meridionales de la OTAN y de representantes institucionales y de la sociedad civil de los países de África del Norte, Oriente Medio y el Sahel. Asimismo, interactuaron con altos responsables políticos de las instituciones de la Unión Europea y ¡con representantes gubernamentales e interlocutores del mundo académico y los grupos de reflexión.
A partir de esas interacciones, el grupo formuló una serie de recomendaciones prácticas sobre lo que debe hacer la OTAN para reforzar su enfoque e impulsar su interacción con sus vecindades meridionales, de modo que logre aprovechar al máximo los instrumentos disponibles de la Alianza. En este informe se presentan las recomendaciones del grupo y los motivos que las sustentan. Las recomendaciones se organizan conforme a criterios geográficos y temáticos. Dentro de cada sección de recomendaciones, se intentan presentar los retos duraderos, actuales y futuros, así como propuestas con opciones pragmáticas a corto, medio y largo plazo. Algunas de las recomendaciones se aplicarían de inmediato con la idea de surtir efectos a corto plazo. La aplicación de otras recomendaciones llevaría más tiempo, ya que guardan relación con problemas más estructurales y persistentes. Algunas recomendaciones sugieren llevar a cabo una revisión fundamental del modo de interacción de la OTAN con sus vecindades meridionales, mientras que otras animan a los Aliados a mantener o ampliar las prácticas existentes.
De conformidad con su mandato, el grupo centró sus análisis y recomendaciones en las regiones de Oriente Medio, África del Norte y el Sahel. No obstante, cabe señalar que, mientras que esas tres regiones revisten una importancia estratégica para la OTAN, su diversidad y sus singularidades aconsejan optar por niveles de interacción bien diferenciados.
Ante la evolución de la dinámica regional e internacional, también se tuvieron en cuenta las situaciones geoestratégicas adyacentes, por ejemplo, al examinar el África Subsahariana por su importancia cada vez mayor como región para la OTAN.
En el presente informe se refleja el punto de vista del grupo independiente de expertos y no el de la OTAN, ni el de su Secretario General ni ninguno de sus socios o Aliados.
Resumen inicial
En vista del aumento de la inestabilidad en las vecindades meridionales de la OTAN, la Alianza necesita renovar su enfoque estratégico. Para ello habrá que reforzar en primer lugar el diálogo político de la OTAN sobre y con la región, recurriendo al lenguaje de las asociaciones, las soluciones de cooperación para intereses y problemas comunes y un compromiso sostenible a largo plazo. Para que el planteamiento sea eficaz, deberá darse prioridad a comprender mejor las necesidades y percepciones de los socios sobre una base de confianza, credibilidad y claridad acerca del propósito de la OTAN, lo que implica apostar por la flexibilidad sin poner en riesgo los intereses, los principios y los valores de la OTAN ni hacer mella en la seguridad de los Aliados. Se requiere también ¡una mejor coordinación en el seno de la OTAN y entre los propios Aliados para evitar las duplicaciones y la dispersión de iniciativas y recursos.
La seguridad de las vecindades meridionales está estrechamente interconectada con la de los Aliados de la OTAN. Los problemas diversos en materia de seguridad presentes en la región, ya sean nuevos o persistentes, tienen consecuencias de peso en la estabilidad regional y en el entorno de la seguridad euroatlántica, además de ir fusionándose de un modo progresivo con los que ya se han materializado en el flanco oriental de la OTAN. Los conflictos muy enraizados en la situación local se ven exacerbados por la competencia estratégica a nivel mundial y por el papel del cambio climático como factor amplificador de las amenazas. Combatir las causas primordiales de la inseguridad, el terrorismo y la inestabilidad exige optar por una serie de iniciativas internacionales y locales. En ese sentido, la OTAN deberá cooperar y coordinarse con las organizaciones internacionales y regionales y con los países socios y los Aliados para reducir y evitar conflictos y amenazas para la seguridad, partiendo de un claro entendimiento de los ámbitos en los que aporta un valor añadido: encarna el modelo absoluto de referencia para las capacidades de seguridad, además de aportar experiencia y capacitación en torno a sus tres tareas fundamentales, así como la inclusión de retos no tradicionales para la seguridad como la resiliencia, la seguridad humana y la agenda Mujeres, Paz y Seguridad.
El presente informe habla de “vecindades meridionales” en plural porque el flanco sur de la Alianza linda con una serie de regiones y subregiones bien diferenciadas: África del Norte, Oriente Medio, el Sahel y las regiones marítimas adyacentes. La Alianza debe conocer en mayor profundidad las dinámicas de cada región y, de un modo más general, también las del África Subsahariana. Asimismo, deberá transmitir mejor sus intenciones y capacidades, y actuar con paciencia para generar confianza sobre la base de acciones concretas y prácticas, reconociendo la existencia de percepciones negativas en un contexto de polarización. En general, la OTAN debe escuchar más y mejor a sus socios e invertir en capacidades y personal para conseguirlo.
La estructura del presente informe gira en torno a cuatro ejes principales: el enfoque regional a las vecindades meridionales; los ámbitos temáticos prioritarios para la cooperación; la cooperación con organizaciones internacionales y regionales; y las estructuras internas de la OTAN.
Las recomendaciones principales son:
- Designar a un enviado especial para las vecindades meridionales con el fin de presentar con claridad a una persona de contacto para los distintos socios y de supervisar y dinamizar el amplio abanico de actividades con la región para garantizar la coherencia, el progreso y la proximidad.
- Llevar a cabo una revisión para evaluar de manera periódica la relación de la OTAN con las vecindades meridionales que incluya un mecanismo interno de coordinación en el que participen las estructuras civiles y militares de la Alianza, así como elaborar un informe periódico para que el Consejo del Atlántico Norte valore los avances.
- Convocar una cumbre especial para reunirse con todos los socios meridionales de la OTAN a fin de debatir propuestas para profundizar en la cooperación regional siempre que las condiciones lo permitan.
- Plantear un Diálogo de Alto Nivel sobre Seguridad y Estabilidad Regional entre las organizaciones internacionales y regionales pertinentes.
- Implantar consultas periódicas entre el Secretario General de la ONU y los dirigentes de la Unión Europea sobre las vecindades meridionales, conforme al acuerdo al que lleguen ambas organizaciones al respecto.
- Instituir una representación política en la Unión Africana, a modo de complemento de las oficinas de enlace militar existentes, para facilitar el diálogo y la cooperación.
- Partiendo del éxito de la Misión de la OTAN en Irak, estudiar la posibilidad de establecer una misión permanente de la OTAN dedicada a formación y capacitación para socios, que se implantaría previa invitación de estos.
- Explorar nuevas asociaciones y ampliar el abanico de opciones de cooperación con interlocutores interesados de países no asociados6 que deseen relacionarse con la OTAN.
- Aprovechar la designación del Coordinador Especial de la Lucha contra el Terrorismo para dar una mayor visibilidad a la labor antiterrorista de la OTAN, en especial de cara a los países socios de las vecindades meridionales de la OTAN.
- A partir del éxito de las iniciativas contra la piratería, determinar nuevos ámbitos de cooperación en materia de seguridad marítima en consulta con sus socios, incluyendo a la UE según los acuerdos alcanzados, así como con interlocutores regionales con prioridades sobre seguridad marítima a las que habrá que prestar especial atención.
- Mejorar la cooperación en materia de resiliencia mediante, entre otras opciones, diálogos temáticos con múltiples socios y sobre la base que ofrecen los equipos consultivos de apoyo sobre resiliencia.
- Examinar con los países asociados la posibilidad de establecer un centro dedicado al clima y la seguridad en África del Norte con un intercambio bilateral de experiencia y conocimientos.
- Plantearse la creación de un centro de excelencia sobre manipulación de información e injerencia por parte de agentes extranjeros (FIMI) e instar a que abra sus actividades a la participación de los socios.
- Plantearse la creación de una iniciativa permanente de “Hechos por la paz” para luchar activamente contra la desinformación mediante educación, formación y becas, así como prestar apoyo a determinados medios de comunicación, periodistas y personas influyentes en redes sociales de las vecindades meridionales.
- Fomentar la participación de la juventud de las vecindades meridionales en la Cumbre de la Juventud anual de la OTAN y el Simposio “Partnerships 360” con la idea de llegar a nuevos públicos e impulsar la agenda Juventud, Paz y Seguridad.
- Revisar el mandato del Centro de Dirección Estratégica para el Eje Sur de la OTAN y sus funciones para convertir a ese centro en una entidad conjunta civil y militar, con una doble dependencia de las autoridades militares y civiles.
Versión en español del original publicado en inglés: Independent expert group supporting NATO’s comprehensive and deep reflection process on the Southern neighbourhood (Mayo de 2024).
[1] Habida cuenta de la gran diversidad presente en las regiones bien diferenciadas del flanco sur de la Alianza (Oriente Medio, África del Norte, el Sahel y el África Subsahariana) y la disparidad de problemas en materia de seguridad a los que se enfrenta cada región, en este informe se hará referencia a las vecindades meridionales en plural.
[2] OTAN 2022, Concepto Estratégico, párr. 20.
[3] OTAN 2022, Concepto Estratégico, párr. 8.
[4] OTAN 2022, Concepto Estratégico, párr. 10.
[5] Comunicado de la Cumbre de Vilna, 11 de julio de 2023, párr. 22.
