Versión en inglés: International financial transparency.
Resumen
La transparencia financiera internacional consiste en la obtención por parte de los gobiernos de información financiera sobre sus ciudadanos y empresas, y su intercambio con otros gobiernos conforme a reglas acordadas en instituciones intergubernamentales. Su objetivo es combatir los flujos financieros ilícitos.
Desde hace 30 años, algunas de las organizaciones y foros internacionales más importantes han ido regulando diversos aspectos de la transparencia financiera con un resultado desigual por países. Este documento de trabajo aborda la conceptualización y medición de esta cualidad de los sistemas financieros, así como sus conexiones con otras variables como el desarrollo económico, la profundidad democrática y la atracción de las finanzas offshore.
A pesar de la importancia que ha cobrado la transparencia financiera en el contexto de la globalización, sus vínculos con problemas transnacionales tan relevantes como la evasión fiscal, la corrupción y el terrorismo, y su inclusión en la Agenda 2030, los países cumplen de manera muy desigual las normas internacionales en esta materia. En este documento se aboga por la claridad conceptual y métrica sobre la transparencia y los flujos financieros ilícitos como paso previo para comunicar mejor esta agenda y, en última instancia, mejorar su eficacia.
Introducción
La transparencia financiera en la era de la globalización se presenta como una agenda de cooperación entre gobiernos que tiene por objetivo la lucha contra los flujos financieros ilícitos y se relaciona con problemas transnacionales tan relevantes como la evasión fiscal, la corrupción y el terrorismo. Se trata de una agenda dispersa, establecida en cumbres y acuerdos intergubernamentales auspiciados por el G7 y el G20, la OCDE, las instituciones de Bretton Woods y diversas agencias de Naciones Unidas. En 2015 el asunto se convirtió en una prioridad para la ONU, ocupando su propio espacio en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS, meta 16.4) y numerosas referencias en la Agenda de Acción de Addis Abeba sobre financiación del desarrollo (ONU, 2015a) .
Este Documento de Trabajo aborda la conceptualización, medición y explicación de la transparencia financiera. A pesar de su importancia, los países cumplen de manera muy desigual las normas internacionales en esta materia y, tal como se explica en las secciones siguientes, la claridad conceptual y métrica podría ayudar a comunicar mejor la agenda internacional de la transparencia financiera y, en última instancia, mejorar su eficacia.
En la primera parte del Documento, se relata la historia de la transparencia financiera desde la creación del Grupo de Acción Financiera Internacional contra el Blanqueo de Capitales (GAFI) en 1989 hasta la adopción de los ODS en 2015. También se hace referencia a las ONG más implicadas en esta causa y se extrae de su discurso los conceptos clave del documento: flujos financieros ilícitos y transparencia financiera internacional.
Seguidamente, se presentan las principales mediciones que han alimentado los análisis y debates sobre finanzas ilícitas, producidos también en el ámbito de las ONG, y se proponen nuevos indicadores de transparencia financiera basados en el cumplimiento de las 40 recomendaciones del GAFI según su sistema de revisión entre pares. En la tercera parte, el documento explora las relaciones de la transparencia financiera con otras variables como el desarrollo económico, la profundidad democrática, los paraísos fiscales y la industria de finanzas offshore.
Historia y significado de la transparencia financiera
La transparencia es un concepto relacionado con la rendición de cuentas y el buen funcionamiento del Estado democrático de Derecho cuyo uso en la teoría y la práctica política se remonta a la Ilustración.1 La transparencia financiera, entendida como el acceso e intercambio de información financiera sobre individuos y organizaciones por parte de gobiernos, es un subconcepto más nuevo y menos asentado. Se trata de un término colocado en la agenda internacional por una serie de organizaciones de la sociedad civil (OSC) agrupadas en la Coalición por la Transparencia Financiera y progresivamente extendido por gobiernos (Diplomatie, 2017), organizaciones internacionales (UNODC y OECD, 2016) y medios de comunicación (Economist, 2016). Su incipiente éxito se debe probablemente a su eficacia para designar una serie de iniciativas de cooperación internacional que, aun teniendo diversos orígenes, comparten un denominador común: la producción e intercambio de información financiera entre países con la finalidad de reforzar las capacidades de los Estados en políticas tan diversas como la fiscalidad o la lucha antiterrorista.
Los orígenes de la transparencia financiera: la lucha contra el narcotráfico
La primera de estas iniciativas tuvo lugar en 1989 y supuso un punto de inflexión para las leyes de secreto bancario. La Cumbre del G7 celebrada ese año en París adoptó una declaración económica en la que, además de analizar el contexto económico mundial y discutir sobre comercio o deuda pública, dedicó un epígrafe entero a la droga. En dicho apartado, los grandes líderes mundiales se comprometieron a unir esfuerzos en el ámbito nacional e internacional para detener el narcotráfico en su corriente real y financiera. Acordaron ocho medidas de distinto alcance y concreción, la última de las cuales consistía en la creación de una task force paraprevenir la utilización del sistema bancario y las instituciones financieras con el propósito de blanquear dinero proveniente de la droga (G7, 1989).
Esta task force, el GAFI, adoptó 40 recomendaciones sobre blanqueo de dinero (GAFI/FATF 1990) que abogaban por poner límites a las leyes nacionales sobre secreto bancario e intensificar la cooperación internacional en investigaciones, detenciones y extradiciones. Además, planteaban a los Estados exigencias más concretas como tipificar el delito de blanqueo de dinero, participar en distintos instrumentos internacionales de cooperación contra el narcotráfico e imponer obligaciones sobre los bancos para asegurar la identificación de todos los titulares de sus cuentas y depósitos, así como mantener registros y documentos que pudieran servir para investigaciones futuras.
A lo largo de la década de los 90, el GAFI fue prorrogando su mandato hasta consolidarse como una institución permanente. También amplió su alcance a todo el crimen organizado y pasó a vigilar, además de la banca, las denominadas “Actividades y Profesiones Designadas No Financieras” (APDNF), que incluyen abogados, notarios y asesores, así como algunos negocios considerados de riesgo como, por ejemplo, las empresas de remesas de efectivo o los comercios de bienes de lujo. Desde el punto de vista geográfico, el ámbito del GAFI se fue extendiendo de una forma original. En lugar de buscar nuevas adhesiones de Estados, fomentó la creación de instituciones similares en otras regiones, las cuales se adhirieron al GAFI como miembros asociados y acabaron cubriendo todo el mundo.2
Aitor Pérez
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano | @aitor_ecoper
1 El concepto de transparencia política lo empiezan a usar en el siglo XVIII autores como Kant y Rousseau y, a través de Jeremy Bentham, entra en la tradición política británica donde se instala la máxima “cuanto más estrictamente nos vigilan, mejor nos comportamos” (Hood, 2006; Prat, 2006).
2 Estos organismos y sus fechas de creación son: Caribbean Financial Action Task Force (CFATF), 1992; Asia-Pacific Group on Money Laundering, (APG); Moneyval, un órgano del Consejo de Europa, 1997; Eastern and Southern Africa Anti-Money Laundering Group (ESAAMLG), 1999; Inter-Governmental Action Group against Money Laundering in West Africa (GIABA), 1999; Grupo de Acción FInanciera Internacional de América Latina (GAFILAT), creado en 2000 con el nombre de GAFISUD; Middle East and North Africa Financial Action Task Force (MENAFATF), 2004; Eurasian Group, 2010; Task Force on Money Laundering in Central Africa (GABAC), 2012.
