Resumen
El presente artículo del CSDS (CSDS In-Depth) describe cuatro escenarios posibles para la evolución de la guerra en Ucrania y examina las implicaciones de cada uno de ellos para la seguridad mundial. Otros trabajos han recurrido a la visión prospectiva para sopesar los distintos aspectos relacionados con la guerra, entre ellos los posibles desenlaces en el campo de batalla, la eventual evolución política de Rusia y Ucrania o las relaciones entre Ucrania y la Unión Europea (UE). Lo que distingue este artículo de otros es que se centra en las interconexiones de la guerra en Ucrania —y la arquitectura de seguridad de Europa— con la dinámica más amplia de competencia entre las grandes potencias, y más en concreto con el modo en el que prioriza sus recursos Estados Unidos (EEUU) en las distintas regiones, el equilibrio de poder entre EEUU y China o las relaciones entre China y Rusia. Pese a que todos los escenarios que presentamos plantean retos considerables para la seguridad mundial y europea, el color gris tiene muchos matices, y el desmoronamiento de Ucrania sería el peor escenario posible. Sostenemos que Occidente debe velar por la victoria de Ucrania o, como mínimo, negarle la victoria a Rusia y que los europeos deberían tomar la iniciativa en la defensa de Ucrania para que EEUU pueda centrar su atención en el Indo-Pacífico, donde se encuentra el reto principal para la seguridad mundial.
Introducción
Ahora que la guerra en Ucrania se adentra en su tercer año, es fundamental movilizar a toda la sociedad para sobrevivir en un contexto de desgaste y dilación.[1] La aparente resiliencia militar, política y económica de Moscú y la incertidumbre en torno al compromiso a largo plazo de Washington con la ayuda a Ucrania y la capacidad de Europa de intensificar su asistencia militar suscitan dudas sobre la perdurabilidad del esfuerzo bélico de Ucrania.[2] Estas dudas se ven exacerbadas por la proliferación de crisis en Oriente Medio y la sombra de otras posibles contingencias (por ejemplo, Taiwán) que podrían desviar los recursos estratégicos y políticos de Occidente. Mientras, EEUU, la UE, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y una serie de países europeos se preparan para afrontar la renovación de sus dirigentes en 2024. En este contexto de incertidumbre estratégica y política, se antoja necesario plantearse los distintos rumbos que podría seguir la guerra en Ucrania y reflexionar sobre las posibles implicaciones para la seguridad europea y mundial.
En este artículo del CSDS, describimos cuatro escenarios posibles para la evolución de la guerra: (1) la victoria ucraniana, (2) la victoria rusa, (3) la prolongación de la guerra y (4) una solución intermedia de paz a cambio de territorios.[3]Con la intención de dar cabida a situaciones menos probables, pero que podrían tener un fuerte impacto o incluyen factores disruptivos, presentamos también un análisis transversal de estos “interrogantes imprevisibles” y examinamos las circunstancias de cada escenario que podrían dar lugar a estos interrogantes hasta afectar a las implicaciones para la seguridad euroatlántica y mundial. Al plantearse una posible contingencia en Taiwán, la retirada de EEUU de la OTAN, el uso de un arma nuclear táctica por parte de Rusia y una guerra en toda regla en Oriente Medio entre Irán e Israel, esta sección de interrogantes imprevisibles examina en mayor profundidad las dinámicas más amplias que entran en juego en el contexto de la guerra en Ucrania.
Desde que estalló la guerra en febrero de 2022, los especialistas han analizado un amplio abanico de escenarios en relación con distintos aspectos del conflicto, además de plantearse distintos marcos temporales. Por ejemplo, un estudio encargado por el Servicio de Estudios del Parlamento Europeo (EPRS) se centra en las relaciones entre Ucrania y Rusia y entre Ucrania y la UE hacia 2035.[4] El Instituto Clingendael ha llevado a cabo un análisis similar, también basado en escenarios, en el que ahonda en los factores nacionales, económicos, sociales, internacionales relacionados con Ucrania para hacer conjeturas sobre los distintos derroteros que podría seguir Rusia en los próximos cinco años.[5] Otros ejercicios han profundizado en los distintos desenlaces en el campo de batalla. En los primeros meses posteriores a la invasión de 2022, el Atlantic Council proyectó varios rumbos posibles de la guerra hasta aproximadamente 2023.[6] Dos ejercicios de Futuribles miraron más allá para esbozar los posibles escenarios derivados del campo de batalla en 2025.[7] En una iniciativa más reciente, encabezada por el Consejo Europeo de Relaciones Exteriores, se examinaron tres desenlaces posibles para la guerra de Ucrania en 2024 y las condiciones que conducirían a cada uno de estos resultados.[8]
Lo que diferencia este artículo es que intentamos comprender las interconexiones entre la guerra en Ucrania —y la arquitectura de seguridad de Europa— y la dinámica más amplia de la competencia entre las grandes potencias. Desde luego, una de las principales hipótesis de las que parte nuestro análisis es que la guerra en Ucrania y su probable evolución no se pueden comprender sin tener en cuenta las dinámicas “sistémicas” más amplias, entre ellas la priorización que haga EEUU de sus recursos en las distintas regiones, el equilibrio de poder entre EEUU y China o la evolución de las relaciones entre China y Rusia.[9] Por lo tanto, este artículo en profundidad ahonda en que el rumbo de la guerra no afectaría únicamente a la seguridad europea, sino a la dinámica geoestratégica mundial más amplia, y en que, a su vez, esa dinámica geoestratégica más amplia podría influir en la evolución de la guerra y en la arquitectura de seguridad regional de Europa. Este planteamiento en torno a las interconexiones entre los niveles regional y mundial del análisis sirve de guía para nuestra indagación sobre los distintos escenarios, los interrogantes imprevisibles y sus posibles implicaciones.
Existe un intenso debate académico acerca de la relación entre los niveles regional y mundial del análisis de la seguridad internacional.[10]
¿Hasta qué punto están sujetas las regiones a sus propias normas, sus propias partes implicadas y sus propias dinámicas y, por lo tanto, en qué medida son autónomas respecto de la dinámica geopolítica mundial más amplia? ¿Y hasta qué punto prevalece la dinámica geopolítica mundial o incluso determina los desenlaces a nivel regional? Cabría decir que hay un poco de ambas cosas, y que la proyección del nivel mundial con más o menos prominencia en el nivel regional depende de dos factores principales: (1) la naturaleza e intensidad de la competencia entre las grandes potencias y (2) la importancia que revistan las distintas regiones para la competencia entre las grandes potencias.
Nuestro análisis presupone que la competencia entre EEUU y China se ha convertido en el principal factor estructurador de la política internacional, y de que la región del Indo-Pacífico ha pasado a ser el centro de gravedad de esa competencia, tanto a nivel político como militar, económico y tecnológico. Esa circunstancia implica que el destino de la guerra en Ucrania —y el sino de la seguridad euroatlántica— dependerá cada vez más de los factores externos. Se trata de un concepto relativamente nuevo para una Europa acostumbrada a ser el centro de la geopolítica mundial. Este cambio estructural conmina a los europeos a reflexionar de un modo más sistemático sobre la influencia de la dinámica mundial en la guerra en Ucrania —y en la seguridad europea—. Asimismo, obliga a los agentes externos —sobre todo, EEUU y China— a pensar en la influencia de la guerra en Ucrania en la dinámica mundial y a plantearse factores importantes como la evolución del equilibrio de poder en el Indo-Pacífico.[11]
Al ayudar a Rusia a amortiguar la presión económica y política de Occidente y habilitar su beligerancia mediante el suministro de materiales de doble uso, Pekín contribuye y colabora en la agresión de Moscú a Ucrania y en su ataque más amplio a la arquitectura de seguridad europea. En ese sentido, una guerra prolongada en Ucrania podría incrementar la influencia de China sobre Rusia. Lo que no está muy claro es de qué modo afectará la guerra al equilibrio militar más amplio entre EEUU y China. Algunas voces críticas con la presidencia de Biden han argumentado que los recursos estadounidenses destinados a Ucrania dejan de estar disponibles para disuadir a China en el Indo-Pacífico. Otros han cuestionado esa lógica al destacar los beneficios que comporta la defensa de las normas internacionales cuando se ponen en tela de juicio dondequiera que ocurra y al afirmar que reducir el poderío militar ruso hoy permitirá que EEUU recalibre mañana sus fuerzas en el continente asiático.[12] En una línea similar, hay quienes han defendido que la guerra en Ucrania puede ayudar a revitalizar la capacidad de la industria de defensa de EEUU y de sus aliados, generar importantes lecciones operativas y contribuir a insuflar nueva vida en las infraestructuras de las alianzas lideradas por EEUU (tanto la transatlántica como la transpacífica).[13] Dicho lo cual, las dificultades de EEUU para ponerse a la altura de la producción industrial de defensa de China[14], la aparente resiliencia económica, militar y política de Rusia y la situación actual en Oriente Medio complican aún más el debate sobre posibles concesiones y compensaciones.
En última instancia, las implicaciones de la guerra en Ucrania para el equilibrio de poder entre EEUU y China dependerán de la evolución y el desenlace de la guerra, así como del partido que quieran sacar Washington y Pekín al respecto.
Terminamos este artículo en profundidad con una reflexión sobre las principales conclusiones que pueden extraer los europeos, puesto que su enfoque hacia la guerra en Ucrania deberá tener en cuenta que la dinámica de la seguridad tanto de Ucrania como de Europa podría pasar a un segundo plano en el contexto de la competencia estratégica mundial y de las grandes líneas estratégicas de EEUU. Al respecto, vaticinamos que la guerra y la inestabilidad en Ucrania seguirán siendo un obstáculo persistente para los intereses europeos y occidentales, tanto a nivel regional como mundial, independientemente de su desenlace. Si bien algunos resultados son sustancialmente peores que otros para la seguridad europea, ninguno de los escenarios implica el regreso al statu quo anterior y al nivel de (relativa) estabilidad del que se disfrutó durante las tres décadas posteriores al final de la Guerra Fría. De hecho, los cuatro escenarios analizados aquí son sombríos, pero hay que reconocer que lo son de distinta forma y en distinto grado. Dicho lo cual, de nuestro análisis se extraen dos conclusiones principales: una es que el “éxito” de Ucrania es la mejor opción para la seguridad europea y para la posición de Occidente en el mundo, y que ambos aspectos no se pueden disociar; y la segunda, que guarda relación con la primera, es la necesidad de minimizar en la medida de lo posible la inversión de EUU en Ucrania y abrir la puerta a que Europa lleve la voz cantante a la hora de respaldar la defensa de Ucrania, reconociendo al mismo tiempo que los europeos no pueden actuar solos y que la implicación de EEUU sigue siendo indispensable para la seguridad de Ucrania y la de Europa.
Al analizar los posibles desenlaces para Ucrania, nuestro artículo en profundidad gira en torno a las siguientes secciones:
- Una breve descripción de los cuatro escenarios, donde nos esforzamos por contrarrestar la parquedad habitual de este tipo de escenarios ideales (por ejemplo, una victoria total de Ucrania) con un elemento de plausibilidad (por ejemplo, que Ucrania se imponga no equivale necesariamente a una derrota y humillación completas de Rusia). Esta parte recurre al análisis de escenarios[15] y parte del examen de la bibliografía actual sobre la evolución de la guerra16[16] y de ejercicios similares basados en escenarios (véase más adelante). Los escenarios se ubican a finales de 2025 —más o menos un año y medio después de la publicación de este artículo—, un punto en el tiempo lo suficientemente lejano para que resulte factible que se hayan dado cambios considerables en el campo de batalla, pero lo bastante cercano como para permitirnos extrapolar los acontecimientos actuales y reflexionar en torno a un año que ha sido calificado por los observadores como crucial para la evolución de la guerra.17[17] Aunque no comparten el mismo grado de probabilidad, deben sopesarse los cuatro escenarios para comprender las líneas de actuación que llevarían a los distintos desenlaces. Por último, los escenarios examinados no están exentos de solapamientos; por ejemplo, algunos elementos de la guerra prolongada se pueden encontrar también en los demás escenarios.
- Un examen sobre el tipo de in(ter)acción militar, política y económica que deberían impulsar los estadounidenses, los europeos y socios afines como Japón, Corea del Sur y Australia para materializar o evitar cada uno de los cuatro rumbos descritos. Partiendo de los cuatro desenlaces, se recurre a un método retrospectivo de backcasting para dilucidar las vías por las que se llega a cada escenario.[18]
- Un análisis de las implicaciones militares, políticas y económicas de cada desenlace para Ucrania, para Rusia, para la seguridad europea, para las relaciones transatlánticas y para las dinámicas de la seguridad mundial (es decir, para las tendencias en la asignación de recursos de EEUU por regiones, para el equilibrio de poder más amplio entre EEUU y China, para los cálculos estratégicos de China en el Indo-Pacífico y para las relaciones entre China y Rusia).[19] Para sopesar las implicaciones de cada escenario, echamos un vistazo más allá de 2025 al horizonte de 2027-2028. En ese ejercicio, invitamos a los lectores a reflexionar sobre las implicaciones a corto y medio plazo (es decir, en 2025 y 2028) de las acciones y decisiones actuales.
- Una breve reflexión sobre cómo podrían evolucionar algunos acontecimientos menos probables pero muy disruptivos —los llamados interrogantes imprevisibles— en función de los distintos desenlaces de la guerra en Ucrania y cómo afectarían a la seguridad mundial en cada uno de los escenarios.
Muchos de los elementos incluidos en los distintos escenarios ya se vislumbran a día de hoy de alguna forma y en un grado u otro. Desde el inicio de la guerra, Rusia ha estrechado sus lazos militares, económicos y políticos con China, Irán y Corea del Norte, además de recalibrar su política hacia África y Oriente Medio a través del prisma de la confrontación con Occidente.[20] Por su parte, EEUU ha señalado a China y el Indo-Pacífico como sus principales prioridades estratégicas y el estallido de una guerra en Europa no ha alterado ese análisis.[21]Estas tendencias parecen ser estructurales, por lo que están presentes en los cuatro escenarios. No obstante, de un escenario a otro son diferentes su nivel de prominencia y sus repercusiones para la seguridad mundial.
[1] Sobre el motivo por el que 2024 es clave para la reagrupación de Ucrania y Rusia, véase, por ejemplo, Kofman, M., Lee, R. y Massicot, D. “Hold, Build, and Strike: A Vision for Rebuilding Ukraine’s Advantage in 2024”, War on the Rocks, 26 de enero de 2024; Watling, J. “The War in Ukraine Is Not a Stalemate”, Foreign Affairs, 3 de enero de 2024. Sobre el giro hacia el desgaste, véase, por ejemplo, Ryan, M. “How Ukraine Can Win a Long War”, Foreign Affairs, 30 de agosto de 2023; Jones, S.G., McCabe, R. y Palmer, A. “Ukrainian Innovation in a War of Attrition”, CSIS Briefs, febrero de 2023. Sobre la guerra prolongada o de desgaste en general, véase, por ejemplo, Rehman, I. Planning for Protraction: A Historically Informed Approach to Great-Power War and Sino-US Competition (Londres: Routledge, 2023); Nolan, C.J. The Allure of Battle: A History of How Wars Have Been Won and Lost (Oxford University Press, 2017).
[2] Sobre la resiliencia rusa y la adaptación a la guerra, véase, por ejemplo, Ryan, M. “Russia’s Adaptation Advantage”, Foreign Affairs, 5 de febrero de 2024; Watling, J. “Russian Military Objectives and Capacity in Ukraine Through 2024”, RUSI Commentary, 12 de marzo de 2024; English, R.D. “Hubris’ Downfall: The Hard Road Ahead for the Russia-Ukraine War”, The National Interest, 5 de octubre de 2023. Sobre los rumbos posibles de la guerra y las dudas crecientes sobre una victoria ucraniana, véase, por ejemplo, Heisbourg, F. “How to End a War: Some Historical Lessons for Ukraine”, Survival, 65(4) (2023): 7-24; Charap, S. y Priebe, M., Avoiding a Long War: U.S. Policy and the Trajectory of the Russia-Ukraine Conflict (RAND Corporation, 2023).
[3] Este informe plasma las conclusiones del Grupo de Estudio sobre los Futuros de Ucrania, una iniciativa de vía media convocada por el CSDS entre enero y abril de 2024 en la que participaron especialistas del mundo académico y grupos de reflexión, así como responsables políticos de Europa, EEUU y socios del Indo-Pacífico como Japón, Australia, la República de Corea y Nueva Zelanda. Los debates celebrados en Bruselas en enero y en Washington en abril han servido de base para elaborar el contenido de este artículo en profundidad.
[4] Damen, M. “EU-Ukraine 2035: Strategic Foresight Analysis on the Future of the EU and Ukraine”, Servicio de Estudios del Parlamento Europeo, septiembre de 2023.
[5] Deen, B., Drost, N. y Carsten, M. “After Putin, the Deluge? Foresight on the Possible Futures of the Russian Federation”, Clingendael Institute, octubre de 2023.
[6] Burrows, M. y Manning, R.A. “How Will the Russia-Ukraine War Reshape the World? Here Are Four Possible Futures”, Atlantic Council, abril de 2022; Mathew Burrows y Robert A. Manning, “Three Possible Futures for a Frozen Conflict in Ukraine”, Atlantic Council, mayo de 2022.
[7] Le Bec, A. y Ségur, M. “War in Ukraine: Six Scenarios to the Year 2025”, Futuribles, marzo de 2023.
[8] Gressel, G. “Ukraine’s Survival: Three Scenarios for the War in 2024”, Consejo Europeo de Relaciones Exteriores, 31 de enero de 2024.
[9] Simón, L. y Cooper, Z. “Rethinking Tradeoffs Between Europe and the Indo-Pacific”, War on the Rocks, 9 de mayo de 2023; Grygiel, J. y Mitchell, W.A. “5 Rules for Superpowers Facing Multiple Conflicts”, Foreign Policy, 14 de marzo de 2024.
[10] Buzan, B. y Wæver, O. Regions and Powers: The Structure of International Security (Cambridge University Press, 2003); Lake, D.A. “Regional Hierarchy: Authority and Local International Order”, Review of International Studies, 35 (2009): 35-58.
[11] Colby, E.A. y Alex Velez-Green, A. “To Avert War with China, the U.S. Must Prioritize Taiwan over Ukraine”, Washington Post, 22 de mayo de 2023; Colby, E.A. “How America Can Save Taiwan”, UnHerd, 9 de noviembre de 2022.
[12] Op. cit. Mitchell, “5 Rules for Superpowers Facing Multiple Conflicts”; Snyder, T. “Why the World Needs Ukrainian Victory”, Substack, 23 de enero de 2023.
[13] Simón, L. “America’s Indo-Pacific Strategy Runs Through Ukraine”, War on the Rocks, 16 de diciembre de 2022; Mitre, J. “How the Ukraine War Accelerates the Defense Strategy”, War on the Rocks, 21 de marzo de 2023.
[14] Jones, S.G. y Palmer, A. “Rebuilding the Arsenal of Democracy: The U.S. and Chinese Defense Industrial Bases in an Era of Great Power Competition”, Informe del CSIS, marzo de 2024.
[15] Sobre el papel del examen prospectivo en las relaciones internacionales, véase Sus, M. y Hadeed, M. “Theory-Infused and Policy-Relevant: On the Usefulness of Scenario Analysis for International Relations”, Contemporary Security Policy, 41(3) (2020): 432-455. Sobre el papel del examen prospectivo en la guerra de Ucrania, véase Monaghan, A. y Gaub, F. “Strategic Foresight and the War in Ukraine”, RUSI Commentary, 6 de abril de 2022.
[16] Gady, F-S. y Kofman, M. “Making Attrition Work: A Viable Theory of Victory for Ukraine”, Survival, 66(1) (2024): 7-24; Harrell, P.E. “The Limits of Economic Warfare”, Foreign Affairs, 27 de marzo de 2023; Jones, S.G. et al. “Assessing the War in Ukraine”, Comunicado de prensa del CSIS, 14 de febrero de 2024; op. cit., Kofman, Lee y Massicot, “Hold, Build, and Strike”; Kofman, M. y Lee, R. “Beyond Ukraine’s Offensive”, Center for a New American Security, 10 de mayo de 2023; op. cit., Ryan, “How Ukraine Can Win a Long War”; op. cit., Ryan, “Russia’s Adaptation Advantage”; op. cit., Watling, “Russian Military Objectives and Capacity in Ukraine Through 2024”; op. cit., Watling, “The War in Ukraine Is Not a Stalemate”; Bondar, K. “Arsenal of Democracy: Integrating Ukraine Into the West’s Defense Industrial Base”, Fundación Carnegie para la Paz Internacional, 4 de diciembre de 2023; “In Ukraine, a War of Incremental Gains as Counteroffensive Stalls”, Washington Post, 4 de diciembre de 2023; Mackinnon, A. “Russia’s War Machine Runs on Western Parts”, Foreign Policy, 18 de marzo de 2024.
[17] Op. cit., Gady y Kofman, “Making Attrition Work”.
[18] Sobre el papel de la deducción retrospectiva (backcasting) a partir del análisis prospectivo, véase, por ejemplo, Bridger Robinson, J. “Energy Backcasting A Proposed Method of Policy Analysis”, Energy Policy, 10(4) (1982): 337-344; Fergnani, A. “Backcasting the Futures: Origin, Practice, and Pitfalls”, Predict, 6 de septiembre de 2023.
[19] Somos conscientes de la necesidad de tener en cuenta también las implicaciones para otras regiones, pero son consideraciones que escapan al ámbito de estudio de este artículo.
[20] Kimmage, M. y Notte, H. “Containing Global Russia”, War on the Rocks, 4 de marzo de 2024; Azizi, H. y Notte, H. “Russia’s Dangerous New Friends”, Foreign Affairs, 14 de febrero de 2024.
[21] Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos (Washington, D.C.: octubre de 2022). Sobre las raíces históricas de la reorientación de EEUU hacia Asia, véase, por ejemplo, Silove, N. “The Pivot before the Pivot: U.S. Strategy to Preserve the Power Balance in Asia”, International Security, 40(4) (2016): 45-88.
Ver también: «Shades of Grim: Scenarios for Ukraine and Global Order».
Imagen: Grupo de personas con banderas de Ucrania. Foto: Anastasiia Krutota (@krutota).
