Resumen
A mediados de diciembre de 2008 se celebraron cuatro Cumbres presidenciales simultáneas en Brasil, con ciertas perspectivas de cambio para la región.
Introducción
Los días 16 y 17 de diciembre de 2008 se celebraron en el balneario brasileño de Costa do Sauípe, en el estado de Bahía, tres Cumbres presidenciales simultáneas que afectaban, bien a instancias de diálogo político (Grupo de Río), bien a instancias creadas para impulsar procesos de integración regional de distinta amplitud geográfica (Mercosur y Unasur).[1] También Brasil, el país organizador de las reuniones mencionadas, convocó en las mismas fechas a una cuarta Cumbre, ésta de los países de América Latina y el Caribe, una experiencia inédita en los casi 200 años de vida independiente de la mayor parte del continente.
Si bien los juicios de la prensa fueron mayoritariamente positivos, un balance de las cuatro reuniones menos pegado a la inmediatez de las noticias debería introducir algunas precisiones adicionales, señalando los éxitos evidentemente alcanzados, pero también las limitaciones y las contradicciones a las que se deben enfrentar diariamente las diplomacias latinoamericanas y caribeñas, sometidas a numerosas tensiones y que, al mismo tiempo, suelen actuar con premisas poco contrastadas. La presencia de casi todos los mandatarios regionales –sólo faltaron a la cita el colombiano Álvaro Uribe y el peruano Alan García– y de todos los gobiernos –33 en total– permite tener una panorámica general del estado de la región, de las alianzas existentes y de los enfrentamientos planteados, así como de la evolución de algunas otras cuestiones igualmente candentes. Por eso, el presente trabajo presenta las conclusiones alcanzadas en las cuatro Cumbres realizadas en Costa do Sauípe, a la vez que trata de contrastarlas con las distintas realidades propias de América Latina y el Caribe, tanto en su vertiente global como subregional.
Las cuatro Cumbres
Acallados los ecos mediáticos de las cuatro Cumbres celebradas los días 16 y 17 de diciembre de 2008 en Costa do Sauípe, un balneario exclusivo en la costa del estado brasileño de Bahía, es el momento más idóneo de realizar un balance de lo actuado, tratando al mismo tiempo de ver las perspectivas y posibilidades que tras su conclusión se abren para las distintas diplomacias latinoamericanas y caribeñas. Dada la amplitud de las cuatro Cumbres, y sus objetivos generales, la ocasión es idónea, igualmente, para analizar algunos de los problemas globales que afectan a la región, así como el desarrollo de los principales conflictos bilaterales o multilaterales que permanecen activos en estos momentos.
De guiarnos por los titulares de la prensa escrita, pegados a la inmediatez de la noticia y muy dados a retratar grandes logros y verdades absolutas, después de las apretadas 48 horas de los encuentros se habrían producido avances importantes para el futuro de la política exterior y la integración latinoamericanas. En esta línea, la agencia cubana de noticias, Prensa Latina, titulaba: “Paso a la historia desde la Costa do Sauípe”, para señalar que: “América Latina y el Caribe sortearon… un importante obstáculo al esquivar el muro de las potencias para ser, por primera vez, independientes en casi 200 años”.[2] Por su parte, la agencia Reuters apuntaba que “América Latina y el Caribe dan paso hacia unión e independencia”,[3] mientras la revista digital boliviana Nueva Crónica hablaba de “El nuevo protagonismo de América Latina”.[4] Y así podríamos seguir con una larga lista de titulares, la mayoría bastante triunfalistas y mucho menos interesados en buscar el trasfondo de la noticia. En realidad no se trata de ningún fenómeno novedoso, ya que existe prácticamente una constante después de la celebración de casi todas las cumbres latinoamericanas y es la valoración positiva, y casi unánime, de los resultados alcanzados.
Es evidente que las cuatro Cumbres se cerraron con algunos éxitos destacados. Entre los puntos que más podrían resaltarse sobresalen: (1) el fortalecimiento del liderazgo brasileño, visto por la mayoría de los análisis como el gran triunfador de la cita en tanto organizador de los encuentros; (2) la plena incorporación de Cuba al sistema latinoamericano; (3) la realización de una Cumbre de esta naturaleza sin el tutelaje ni de EEUU ni de la UE (ni de ninguno de sus países miembros); (4) la creación de una alianza continental sin EEUU ni Canadá; (5) la aprobación del Consejo Sudamericano de Defensa (junto al menos mencionado pero no por eso igualmente significativo, o más, Consejo Sudamericano de Salud); y (6) la posibilidad de que América Latina se coordine en sus futuras actuaciones en el G-20, donde de momento está representada por Argentina, Brasil y México. Es indudable que cada uno de estos puntos merece mayor atención y que estamos frente a un paso notable en la formulación de algunas políticas claves en la inserción internacional de la región. Sin embargo, todos estos tópicos deberían ser convenientemente matizados si queremos medir la magnitud de lo actuado por los presidentes latinoamericanos y primeros ministros caribeños.
Como no podía ser de otra manera, una de las palabras más repetidas a lo largo de esos dos días de intensas reuniones presidenciales fue la de “integración”. Por activa y por pasiva, la integración regional, sinónimo de unidad en esta ocasión (y en muchas otras), fue presentada como una de las principales herramientas para salir de la crisis y para superar los grandes problemas que afectan al conjunto de la región. Pese a ello, en ningún momento se definió de qué integración se estaba hablando y, sobre todo, del marco geográfico que ésta debía cubrir. Pese a las apariencias, no se trata de una cuestión menor, ya que en estas Cumbres estaban representados países pertenecientes a distintos ámbitos geográficos, que podían incluso ser contradictorios entre sí. Las reuniones implicaban a los países integrados en Mercosur, Unasur, el Grupo de Río e incluso en la recién convocada Cumbre de América Latina y el Caribe (CALC). Pero también estaban presentes los países miembros de la CAN, del CARICOM, del ALBA y del SICA, entre otros, buena prueba de la compleja sopa de letras en la que se ha convertido la integración regional latinoamericana.
Si el presidente ecuatoriano Rafael Correa habló de la “combocumbre”, Julio Burdman se refirió al “hipercumbrismo” de Costa do Sauípe. Burdman ha creído encontrar en este fenómeno, tan particular como insólito en la historia reciente latinoamericana, la intención de fusionar las múltiples iniciativas regionales, al tiempo que se esbozaba “una nueva definición en el concepto de integración”.[5] Sin embargo, resulta difícil hallar el verdadero significado de esta nueva definición más allá de la creación de nuevos mecanismos de diálogo político, que se suman a la ya dilatada lista de ensayos previamente existentes. Al mismo tiempo, este nuevo concepto, en caso de serlo, no resuelve los problemas ya señalados de la falta de definiciones previas en lo tocante a todo aquello qué realmente debe ser la integración regional.
El liderazgo brasileño
La idea de que Brasil ha decidido finalmente asumir su liderazgo regional es en sí misma una excelente noticia. Era hora de que el gobierno y la diplomacia brasileños se hayan convencido de que para ser un actor global hay que tener una fuerte implantación regional. Sin embargo, ni el gobierno ni la diplomacia (Itamaraty) de Brasil estaban plenamente seguros de los pasos a dar en este sentido ni de las ventajas que les supondría asumir plenamente los costes del liderazgo regional. Es más, todavía hoy se siguen moviendo en mayor medida detrás de ciertos gestos simbólicos, como la obtención de un puesto permanente en un hipotético Consejo de Seguridad de Naciones Unidas renovado,[6] en vez de emitir algunas señales concretas de poderío, que de forma positiva, aunque de un modo más lento a lo esperado, se han comenzado a dar.[7] Tras los titubeos iniciales, recuérdese la negativa del recién asumido gobierno Lula, a comienzos de 2003, a financiar un programa de compra de aviones de caza para su Fuerza Aérea por 760 millones de dólares, se ha instalado el convencimiento de contar con unas Fuerzas Armadas a la altura de las circunstancias y que no pudieran ser amenazadas por el creciente poderío venezolano ni por ningún otro dentro de la región. Esto se puede observar claramente en los lineamientos centrales de la Estratégia Nacional de Defesa,[8] elaborada por el gobierno de Brasil.
Tanto entre la mayor parte de los gobiernos participantes en las diferentes Cumbres realizadas en Costa do Sauípe como en la opinión pública internacional hubo un sentimiento bastante generalizado del papel que Brasil debe jugar, y estaba jugando en la ocasión, como líder regional. Esto se podía ver claramente a través de la capacidad organizativa puesta en evidencia antes, durante y después de semejante acontecimiento y del gran poder de convocatoria de Lula (como se dijo más arriba, sólo se le resistieron Álvaro Uribe y Alan García).
Incluso la benevolencia con Brasil fue mayor en el exterior, especialmente en Europa y EEUU, que en América Latina. Un artículo del New York Times llegó a decir que “una vez más Brasil había enseñado sus credenciales en tanto líder indiscutido de América Latina”.[9] Tras esta gran demostración de musculatura, la diplomacia brasileña cerró el círculo con una serie de importantes reuniones bilaterales en Costa do Sauípe, con la visita oficial, efectuada sin solución de continuidad, de Raúl Castro a Brasilia, y con la Cumbre Brasil-UE y la visita de Nicolas Sarkozy, que tuvieron lugar a fines de diciembre de 2008.
Pese a estas manifestaciones de autoridad, Brasil todavía se debate, como bien señala Alfredo Valladao, entre ser “el primero entre los pobres o el último entre los ricos”,[10] ya que, como se ha dicho, tanto el gobierno de Brasilia como las principales elites dirigentes del país siguen atrapados en su indeterminación frente al hecho indudable de tener que asumir los costes del liderazgo. Pero no se trata únicamente de los costes económicos, sino también, y muy especialmente, de los políticos, algo que no ha entrado durante mucho tiempo en los planes de los sucesivos gobiernos brasileños.
Quizá uno de los ejemplos más significativos, y al mismo tiempo más reveladores, ha sido el rechazo de Brasil a incorporarse a la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos), pese a la invitación oficial del organismo a hacerlo. La explicación oficiosa de la diplomacia y del gobierno brasileños es que no se ingresó a la OCDE porque este hecho en si mismo no le reportaba nada al país (“¿Qué gana Brasil con eso?”). Esta situación contrasta con la posición de México, que sí se incorporó a la OCDE en 1994.[11]
Entre los intangibles de esta situación está el tomar partido, lo que hasta ahora no ha sido muy del agrado de las autoridades brasileñas, como muestra su estéril neutralidad en el enfrentamiento entre Argentina y Uruguay por la construcción de una fábrica de pasta de celulosa en la localidad uruguaya de Fray Bentos[12] o frente a Hugo Chávez. Precisamente, fue el presidente venezolano el que recordó, en un claro desaire a Lula, que Brasil puede ser el líder de América Latina, pero que sólo era uno más entre varios.
Para marcar su liderazgo, la diplomacia brasileña se concentró en una serie de acciones, comenzando por la planificación, convocatoria y organización de estas cuatro Cumbres, pero siguiendo con la emisión de un discurso claramente reivindicativo y latinoamericanista, con constantes alusiones a la crisis financiera internacional, para concluir con el lanzamiento del Consejo Sudamericano de Defensa. El riesgo de las cuatro convocatorias simultáneas era evidente si se tiene en cuenta la magnitud del desafío. No se trataba sólo de convocar las Cumbres presidenciales de Unasur y Mercosur, algo que está bastante consolidado y rodado en la dinámica de las diplomacias regionales, sino sumar a estas dos la del Grupo de Río y ensayar algo totalmente desconocido hasta entonces: una Cumbre de presidentes y primeros ministros de América Latina y el Caribe, sin la participación ni de EEUU ni de la UE, tanto como organización regional, como por parte de algunos países miembros, básicamente España y Portugal.
El mensaje del presidente Lula en la apertura de la “Cumbre de de América Latina y el Caribe sobre Cooperación y Desarrollo” (CALC) fue claramente reivindicativo y estuvo lleno de alusiones a las independencias de las metrópolis coloniales (“es la primera vez en dos siglos que la región une sus fuerzas”), al protagonismo de la región (“queremos ser protagonistas y no meros espectadores en los teatros en los que se deciden las perspectivas de bienestar y prosperidad para nuestros pueblos”), a los desafíos de la integración y el desarrollo, y a asumir la vocación latinoamericana y caribeña. La unidad, y las posibilidades que ésta brinda para mejorar el bienestar de los pueblos, fue otro de los conceptos en torno a los cuales giró su intervención: “Todos sabemos que esta crisis económica y financiera es una oportunidad para juntarnos y hacer lo que tuvimos que hacer hace mucho tiempo” o “Cuanto más juntos estemos más oportunidades tendremos de ser oídos en el concierto mundial y más oportunidades de salir de una crisis que no hemos provocado”.
Respecto de la crisis el mensaje brasileño se centró en dos puntos muy concretos: el origen de la crisis es exógeno a la región y sólo una América Latina unida podrá sortear las amenazas que planean sobre su futuro inmediato. En este sentido, el mensaje de Lula no difiere mucho del emitido por otros presidentes latinoamericanos.[13] Por eso reiteró en varias oportunidades que si bien los países latinoamericanos no son culpables de las dificultades que vive el mundo, sí podrían contribuir de un modo sustancial a solucionarlas, ya que América Latina no es parte del problema pero puede, y debe, ser parte de la solución. En la misma línea manifestó que: “Nuestros países dieron en los últimos años pasos importantes en dirección al crecimiento sustentable y la estabilidad económica. Es inadmisible que nuestras legítimas expectativas sean ahora frustradas”.[14] Una cosa que llama la atención es el énfasis puesto por Lula, y otras autoridades brasileñas, como el ministro de Exteriores, Celso Amorim, en hablar de América Latina, algo no frecuente en el discurso diplomático brasileño, más propenso a centrarse en América del Sur.
Sin embargo, el discurso reivindicativo de Lula alcanzó sus ribetes máximos en una sesión a puerta cerrada, que por equivocación de la organización salió al aire y pudo ser escuchada por los periodistas en la sala de prensa. En esa ocasión, Lula animó a sus colegas a no ser serviles ante EEUU, ya que un comportamiento político “súper-servicial” conduce a no ser correctamente tratado ni respetado. Por eso, para poder ser respetado, hay que mostrar los puntos de vista de cada uno, un lenguaje que EEUU entiende claramente, comenzando por el hecho de manifestar la importancia de tener relaciones con todos los países.
De este modo Lula insistía en la necesidad de establecer una relación más madura, basada en nuevas premisas en el diálogo con EEUU. En el pasado, casi todos los países pugnaban entre sí por ver quién era el más amigo de EEUU, ya que lo que marcaba la importancia política de un mandatario era ser invitado a la Casa Blanca por quien mandaba en Washington. Hoy las cosas han cambiado. Si bien no se discute la supremacía norteamericana, especialmente en lo militar y lo tecnológico, hay nuevas posibilidades: “Nadie quiere dejar de hacer negocios con la Unión Europea, con Estados Unidos, ni Chávez, pero queremos hacerlo en condiciones legítimas, adecuadas y que podamos discutir nuestras posibilidades”. De otro modo, según Lula, América Latina no crecerá y sus países, periféricos, seguirán siendo pobres.
Para Lula, la crisis es una excelente oportunidad para repensar la economía, ya que los modelos actuales, productos de Bretón Woods, no son infalibles. Así, extendió su crítica al FMI y el Banco Mundial, ya que, según su opinión, éstos “todavía no se [han] manifestado sobre la crisis financiera que comenzó en Estados Unidos”. Por eso, América Latina debe pedirles, y también a la ONU, no sólo que aclaran la extensión de la actual crisis financiera, sino también que sienten las bases de una nueva organización económica internacional.
En consonancia con un sentir regional bastante generalizado,[15] Lula también reivindicó el papel del Estado en la actual coyuntura y defendió la política de mayor gasto público, ya que “no es momento de hacer el ajuste de la década de los ochenta, es el momento de decir que ante el fracaso del mercado en lo único que podemos creer es en el Estado”. Es más, tanto en EEUU como en la UE se ha acudido al Estado para salvar a los bancos, un Estado “que de no valer nada” se convirtió en “el salvador de la patria”.
En esa ocasión Lula también se preguntó cuál iba a ser la política de Barack Obama para América Latina. Su deseo fue que tenga objetivos claros con Venezuela y que mejore sus relaciones con otros países, comenzando por Cuba, al no haber explicación alguna para que Washington mantenga el bloqueo económico y político a la isla. Al hacer un balance de la CALC, Lula señaló que América Latina dará “un paso mayor” cuando se reúna primero en México y posteriormente en Venezuela.[16]
La emergencia del liderazgo brasileño está provocando algunas reacciones de otros países de la región, especialmente de aquellos que demandan mayores prestaciones del líder emergente.[17] Sin lugar a dudas, y por tratarse de una agenda demasiada complicada, es uno de los grandes desafíos de la diplomacia brasileña para el futuro inmediato, ya que los distintos países tienen sus reivindicaciones particulares unidas a una larga lista de agravios. Es el caso de Bolivia, Ecuador y Paraguay, cada uno de ellos cargada con su particular agenda de reivindicaciones frente al coloso brasileño.
Por su parte, Argentina, el rival tradicional de Brasil, tampoco tiene demasiado claro qué actitud seguir en esta nueva situación.[18] Por un lado, siguiendo la estela de viejas conductas, Argentina es partidaria del enfrentamiento, más o menos abierto, con Brasil. Por el otro, sus principales dirigentes saben que no hay calor fuera de la sombra de su poderoso vecino, y por ello se plantean diversas políticas de cooperación. Es lo que ocurre con el Consejo Sudamericano de Defensa y la posibilidad de que el sector manufacturero argentino se vincule de algún modo a la industria brasileña de defensa.
Ecuador ha tenido problemas recientes con Petrobras, en la renegociación de un contrato de explotación de un yacimiento petrolero; también ha expulsado a la empresa constructora Odebrecht por algunas deficiencias en la construcción de la presa hidroeléctrica San Francisco y, como consecuencia de lo anterior, ha declarado ilegítima la deuda contraída con el brasileño Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) por un importe de 234 millones de dólares, que se negaba a pagar. La respuesta brasileña fue dura y el presidente Lula ordenó la llamada a consultas de su embajador en Quito. Tras la correspondiente negociación bilateral entre los presidentes Lula y Correa, aprovechando las Cumbres de Costa do Sauípe, se logró reconducir la crisis, aunque la parte ecuatoriana siguió insistiendo durante un tiempo en que toda la responsabilidad era brasileña y que el error era de Brasilia y no de ellos. En todas esas jornadas el presidente Correa fue muy enfático al respecto. Finalmente, y a último momento (el 29 de diciembre de 2008), Ecuador decidió pagar 28,1 millones de dólares, la parte del principal y los intereses que vencían. El pago se efectuó después de que el asesor de asuntos internacionales del presidente Lula, Marco Aurelio García, declarara a la prensa de su país que la crisis con Ecuador estaba superada y que el embajador brasileño en Quito, que había sido llamado a consultas hacía un mes atrás, ya podría retornar a su puesto.[19]
Paraguay, por su parte, reclama a Brasil un mejor trato para el excedente energético generado en la presa binacional de Itaipú, una reclamación incrementada a partir de la llegada de Fernando Lugo al poder. El nuevo gobierno paraguayo ha vinculado la reivindicación con su lucha contra la corrupción y por incrementar sus ingresos fiscales para desarrollar nuevos programas sociales. El tema se ha complicado por lo que el gobierno brasileño estima como un acercamiento del presidente Lugo, partidario de la Teolgía de la Liberación, al Movimiento de Campesinos sin Tierra (MST), de Brasil, y otros movimientos sociales con el fin de aumentar la presión sobre Itaipú.[20] También, desde hace un tiempo, las autoridades de Asunción se quejan del trato que reciben de Brasil y Argentina en las instituciones del Mercosur.
La relación con Brasil se ha complicado a partir de unas maniobras militares brasileñas en la frontera común y por la amenaza del gobierno paraguayo de expropiar explotaciones agrarias, básicamente de soja, en manos de ciudadanos brasileños (los brasiguayos). La situación de los brasiguayos se ha convertido en una preocupación constante para el gobierno brasileño, a tal punto que a fines de 2008 el ministro de Relaciones Exteriores, Celso Amorim, envió a la Cámara de Diputados un informe detallando la amenaza que suponen los campesinos sin tierra paraguayos para millares de brasiguayos propietarios de tierra en Paraguay. Esta situación se ha visto agravada tras la elección de Fernando Lugo y sus promesas de reforma agraria que han “exacerbado las tensiones” en el campo.[21]
Es obvio que Brasil está decidido a dar algunos pasos en la línea correcta de consolidar su liderazgo regional, aunque de momento no se observa una estrategia clara a seguir con los demás países sudamericanos, especialmente con los más pequeños y más pobres, como Bolivia y Paraguay. En relación con Bolivia, tras haber cesado el 15 de diciembre los beneficios arancelarios que le otorgaba EEUU en relación con la ATPDEA, la Ley de Promoción Comercial Andina y de Erradicación de Droga, Brasil decidió comprar textiles bolivianos por un importe de 30 millones de dólares. Para poder hacerlo fue necesario flexibilizar una norma del Mercosur que impedía las importaciones de textiles boliviano debido al origen de la materia prima utilizada.[22]
En este punto también será interesante ver la respuesta brasileña a las demandas bolivianas respecto al consumo de gas en su mercado interior,[23] un tema que muestra, igualmente, como más allá de la retórica todavía queda un largo camino para que la energía se convierta en un motor de la integración regional. Sin embargo, esta aparente claridad de objetivos que Brasil tiene con Bolivia no se ve en su relación con los otros países señalados. Quizá porque la simpatía de Lula por Morales todavía es mayor que la que siente por Correa o por Lugo. Quizá, también, porque si bien el gobierno brasileño desea sacar a estos países de la influencia venezolana tampoco está dispuesto a romper la relación intensa que tiene con Hugo Chávez.
El contraataque del ALBA
Los países integrantes del ALBA (Alternativa Bolivariana de las Américas) –Venezuela, Bolivia, Nicaragua, Honduras, Dominica y Cuba–, junto a Ecuador, que está sopesando la posibilidad de integrarse al grupo, tuvieron a lo largo de la Cumbre una actitud algo más beligerante en línea con los postulados de Hugo Chávez. Esta actitud se centró básicamente en dos frentes: el primero, la denuncia y la crítica frontal al imperialismo norteamericano y, el segundo, el cuestionamiento del liderazgo brasileño en tanto amenaza a la hegemonía continental al proyecto bolivariano.
En lo referente a las críticas contra EEUU, desde las Cumbres de Costa do Sauípe, los países de la órbita bolivariana enviaron una poderosa señal a todo el mundo. Una señal centrada en dos puntos: (1) “Cuba es la esencia del corazón y de la dignidad de los pueblos de América Latina y el Caribe”; y (2) “los Estados Unidos ya no mandan [en América Latina]”.[24] Chávez también señaló que lo que verdaderamente conferirá relevancia histórica a la Cumbre del Grupo de Río fue la participación de Cuba y por eso es bueno que Cuba participe. De este modo, cuando el presidente mexicano Felipe Calderón, a cargo de la presidencia pro tempore del Grupo de Río, anunció la incorporación de Cuba al mismo, Chávez prorrumpió en gritos de “¡Viva Cuba!, ¡Viva Fidel!”.
Ante el abierto sesgo de confrontación con EEUU que iban adquiriendo los discursos de algunos presidentes, no fue de extrañar que el ministro brasileño de Relaciones Exteriores, Celso Amorim, tuviera que salir a desmentir que la integración de Cuba al Grupo de Río podía representar algún tipo de presión sobre el nuevo gobierno de Barack Obama. Para Amorim, la determinación de incorporar a Cuba se tomó sin la intención de presionar a nadie, aunque otra cosa muy distinta es que lo acordado por los países latinoamericanos le sirva al nuevo presidente de EEUU para “ver por donde están soplando los vientos”.[25]
Durante la Cumbre, Chávez propuso que América Latina tuviera un sistema financiero propio, una moneda única y un fondo financiero alternativo a las instituciones multilaterales nacidas de los acuerdos de Bretton Woods, como el FMI o el Banco Mundial. De este modo, se eliminaría la dependencia del dólar y de los requisitos del FMI y de otros organismos similares, que según su opinión someten a los países de la región. De la misma manera también se podría influir en el mundo de un modo mucho más abierto que hasta ahora. Chávez explicó que los países del ALBA ya han comenzado a trabajar en la creación de un sistema financiero propio, y que ese modelo podría ser exportado al conjunto de la región.
Según el presidente venezolano, el sistema contaría con una moneda que reemplazaría al dólar y se basaría en cuatro herramientas: (1) la Unidad de Cuenta Común; (2) la Cámara de Compensación de Pagos; (3) el Fondo Financiero para el Desarrollo; y (4) un Acuerdo de Comercio Regional.[26] Su postura se podría resumir en la siguiente frase: “Soplan nuevos vientos en América Latina y están brotando viejas ideas que se creían enterradas. La idea de Bolívar, la idea de una América Latina unida, la idea del socialismo brotan de nuevo con fuerza en esta tierra. Brota de nuevo la idea del socialismo que se creía desterrada. El socialismo no ha muerto. Está más vivo que nunca. El que está muerto es el capitalismo”.[27]
Cuando se discutió el reintegro de Cuba a las instituciones latinoamericanas, el presidente boliviano Evo Morales pidió que se exigiera a la nueva Administración de Barack Obama el levantamiento del embargo a Cuba, y que si esto no ocurría en un plazo prudencial se deberían retirar todos los embajadores latinoamericanos acreditados en Washington. Eso sí, aclaró que sabía que a muchos de los presentes en la Cumbre no les iba a gustar lo que estaba diciendo, aunque no tuvo ningún empacho en lanzar su soflama publicitaria, descontando la deferencia de sus colegas. También criticó a la OEA por la expulsión de Cuba en 1962, preguntándose como era posible que “el país más solidario” fuera expulsado de un organismo internacional. En la misma línea se manifestó el presidente hondureño Manuel Zelaya, que en fechas recientes incorporó a su país al ALBA y consumó la alianza con Venezuela. Zelaya señaló que América Latina no debe tener dos caras, una que acepte a Cuba en el Grupo de Río y otra que la rechace en la OEA. “Ahora tenemos una misma posición”, dijo.[28]
Por su parte, el presidente Lula, mucho más prudente, reclamó calma y pidió actuar sin apresuramientos, insistiendo en el hecho de que era más cauto que Evo Morales. “Debemos tener la prudencia y la democracia política para que [Obama] asuma su Presidencia y su política para aprobarla o criticarla”. Tras esto, Morales flexibilizó su postura y se mostró dispuesto a esperar algún tiempo para levantar el bloqueo.[29] Sin embargo, este toque de prudencia no evitó que Lula se manifestara a favor de un pedido de disculpa formal y en toda regla de la OEA por la expulsión de Cuba del sistema panamericano en 1962. Por eso, Brasil se empeñará, junto con otros países latinoamericanos para llegar a revocar el acta de exclusión de Cuba de la OEA. Al mismo tiempo señalaba que “quedó claro que [Cuba] también quiere tener voz en los destinos de nuestra región”.[30]
Durante la apertura de la cumbre del Mercosur, el ecuatoriano Rafael Correa criticó la falta de agilidad entre los organismos de integración regionales para enfrentar la crisis y defendió la consolidación del Banco del Sur, la creación de un fondo de reserva y de una moneda regional común. Pero, posteriormente, Correa llegó incluso más allá. A principios de enero de 2009, durante una conferencia en la Universidad de La Habana, Correa realizó una especie de autocrítica de Unasur, señalando que había cometido un gran error al sumar al proyecto a enemigos de la integración: “En general hay una vocación integracionista, hay países en los que la toma de decisiones es más lenta que otros, pero también hay Gobiernos que se metieron… para boicotear la integración y no vamos a ir al ritmo de los que no quieren la integración”. Debido a estos países, que paralizan o boicotean “todo desde dentro”, habría que crear, según sus palabras, una nueva organización para la integración, que tendría que comenzar a funcionar con tres o cuatro países, verdaderamente decididos a integrarse.[31] ¿Está proponiendo Correa una versión renovada del ALBA o, acaso, su ingreso en la Alternativa Bolivariana?
Según manifestó Correa durante la cumbre, si se hubiera avanzado más en el proyecto de creación del Banco del Sur, y se lo hubiera llevado a la práctica, América Latina estaría mucho mejor preparada ante la crisis, ya que “La respuesta es la integración que se traduzca en hechos concretos, es decir básicamente esa nueva arquitectura financiera regional por la cual aboga Ecuador”. Correa estimó necesario coordinar el ahorro existente en los distintos países de la región de forma de tener acceso a los recursos necesarios “para compensar los problemas, que nos va a causar esta crisis”, por lo que llamó a impulsar un “fondo de reservas del sur”. Para eso es necesario sumar a los ahorros disponibles las reservas que los países latinoamericanos tienen en el exterior. De modo que “En lugar de estar financiando esas economías externas, juntar reservas que nos sirvan como respaldo”. También abogó por dejar de utilizar “monedas extrarregionales”, básicamente el dólar y el euro, para las operaciones financieras en la región. Por eso llamó a crear un mecanismo de compensación para comerciar exclusivamente con divisas latinoamericanas. Si bien este mecanismo de compensación ha comenzado a utilizarse en el comercio entre Argentina y Brasil, su puesta en marcha como mecanismo regional o continental resulta mucho más complicada, especialmente si no se activan de forma simultánea otras políticas de convergencia macroeconómica.
Si bien Argentina no forma parte del ALBA, su presidenta adoptó un papel claramente reivindicativo y beligerante, especialmente frente a los organismos financieros multilaterales y las grandes potencias occidentales, poniendo mayor énfasis en EEUU y el Reino Unido. Por eso reclamó la reformulación del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de Naciones Unidas, entre otros. También hizo un llamamiento a que todos cumplan las reglas, ya que resulta intolerable que haya “un mundo que aún con las reglas que no compartimos, hay países que las cumplen o son obligados a cumplirlas, y países que no cumplen esas reglas”. Esto habría conducido, según su interpretación, a la existencia de un doble estándar inadmisible, que permite a la primera economía del mundo, EEUU, a ser “el único país autorizado a no cumplir las reglas que los demás países deben cumplir bajo pena de ser condenados como gobiernos populistas, deficitarios e ineficientes”.
En su discurso ante la CALC, Cristina Fernández dijo que la crisis actual no es una crisis económica y financiera, sino que se trata de una crisis de orden político, que afecta a los sistemas de decisión internacionales, ya que en ellos tradicionalmente ha decidido “un grupo reducido de países”. A lo largo de su intervención no faltó la omnipresente letanía de la diplomacia argentina a favor de la reivindicación de la soberanía argentina sobre las Islas Malvinas. Su petición, como también ocurre invariablemente, fue acompañada por los restantes mandatarios, que en un comunicado especial de la CALC sobre las Islas Malvinas pidieron que Argentina y el Reino Unido “reanuden cuanto antes negociaciones” en torno a la cuestión de la soberanía. Lo curioso del caso es que en los considerandos se cita a la OEA, de la cual la CALC se quiere convertir en alternativa.[32]
Otro flanco a través del cual se cuestionó el liderazgo brasileño fue el de la deuda. Ya se mencionó la actitud ecuatoriana respecto al BNDES, una actitud que tiene objetivos más amplios. En efecto, en julio de 2007 el presidente Correa creó la Comisión de Auditoria Integral del Crédito Público (CAIC), integrada por técnicos y políticos ecuatorianos y extranjeros. Según el artículo 2º del decreto de creación de la CAIC, su principal objetivo era “examinar y evaluar el proceso de contratación y/o renegociación del endeudamiento público, el origen y destino de los recursos y la ejecución de los programas y proyectos que se financien con deuda interna y externa, con el fin de determinar su legitimidad, legalidad, transparencia, calidad, eficacia y eficiencia, considerando los aspectos legales y financieros, los impactos económicos, sociales, de género, regionales, ecológicos y sobre nacionalidades y pueblos”.
Es evidente que semejante presentación ya está presuponiendo buena parte de la respuesta y ésta, como no podía ser de otra manera, fue contundente: una parte importante de la deuda externa ecuatoriana es “ilegítima”. Hasta ahora tan peculiar denuncia, que afecta a los prestamistas y no a los responsables ecuatorianos de los desaguisados, en el caso de haberlos, se ha centrado en el préstamo del BNDES. Sin embargo, no sería descartable que en un futuro próximo los focos también se centraran sobre préstamos españoles, ya que de 36 contratos de crédito bilateral analizados por la CAIC, 16 son de España. Una serie de ONG españolas ha iniciado una campaña para que el gobierno del presidente José Luis Rodríguez Zapatero no reaccione si Ecuador suspende el pago de las deudas con España declaradas “ilegítimas”, deuda que afecta especialmente a créditos FAD.
En solidaridad con Ecuador, que ha decretado una moratoria en el pago de los intereses de parte de su deuda externa, los bonos Global 2012,[33] los presidentes de Venezuela, Bolivia y Paraguay plantearon la necesidad de auditar las deudas externas y manifestaron que frente a algunas deudas “ilegítimas” e “inmorales” lo correcto era decretar su moratoria o, incluso, condonarlas. De ahí que Chávez, si bien manifestó que no había tomado aún ninguna iniciativa para auditar su deuda externa, señalara que Venezuela, como los restantes países de la región, deberían revisar y conocer cuán legal es su deuda, cuántas veces se ha pagado y cuánto se debe todavía. Esto permitiría llevarse más de “una gran sorpresa”, ya que algunas deudas se han pagado hasta dos y tres veces.[34] Si bien no se refirieron directamente a Brasil, los presidentes Lugo y Correa quedaron en aprietos frente a la prensa cuando se les preguntó si sus deudas con Brasil eran igualmente cuestionables. Su respuesta, algo evasiva, se inclinó por señalar que no tenían conflictos con el presidente Lula por este tema.
Por su parte, Evo Morales pidió la condonación de las deudas contraídas durante las dictaduras militares y los gobiernos neoliberales. De este modo unía y descalificaba a todos aquellos gobiernos, comenzando por las dictaduras militares, que habían aplicado políticas neoliberales. “Qué bueno sería que las deudas que tiene Bolivia sean condonadas por una cuestión de cooperación”. Posteriormente dijo que algunas deudas contraídas por su país con el Banco Mundial y el FMI “son impagables”.[35]
La rehabilitación latinoamericana de Cuba
La incorporación de Cuba al Grupo de Río y el deseo unánime de que EEUU acabe con el embargo a Cuba es un paso importante de este proceso de rehabilitación, refrendado con una intensa presencia de visitas presidenciales a La Habana en los próximos meses, que incluye a los mandatarios de México, Chile, Ecuador, Guatemala y Argentina. No sería del todo descartable que este intenso peregrinaje presidencial a la región estuviera vinculado con al menos tres elementos: el comienzo de la nueva Administración en EEUU y los deseos de mandar mensajes claros sobre el liderazgo regional; una demanda de mayor atención de EEUU a la región y las noticias sobre el deterioro de la salud de Fidel Castro, refrendadas por Hugo Chávez y su comentario de que el Comandante ya no presidiría ningún acto público más.[36]
Esta doble victoria de la diplomacia cubana fue acompañada por el deseo generalizado entre los asistentes de la Cumbre de que Cuba pueda ser reincorporada a la OEA, de la que fue expulsada en 1962. Los diplomáticos cubanos deben apuntarse otra conquista, el uso del lenguaje, un tema no menor en el enfrentamiento que mantiene Cuba con EEUU. En todo momento los presidentes latinoamericanos adoptaron los usos lingüísticos empleados por Cuba, comenzando con la utilización de la palabra “bloqueo”, y no “embargo”. Esto se puede ver claramente en la declaración especial de los 33 países presentes en la CALC, donde se instaba al gobierno de EEUU a cumplir “con lo dispuesto en 17 resoluciones sucesivas aprobadas en la Asamblea General de Naciones Unidas de poner fin al bloqueo económico, comercial y financiero que mantienen contra Cuba”.[37]
El anuncio de la incorporación de Cuba al Grupo de Río, que también era el debut de Raúl Castro en los foros internacionales desde su consagración como primer mandatario cubano, fue recibido con aplausos por los 23 países miembros, sin que nadie recordara en ese momento la existencia de la Carta Democrática de la OEA, ni la falta de avances concretos en el sistema político cubano. De hecho, para muchos analistas y observadores, uno de los grandes éxitos de la CALC fue, en palabras de Soledad Gallego-Díaz, “la definitiva recuperación de Cuba como miembro del Grupo de Río y de cualquier foro exclusivamente latinoamericano que se pueda convocar”.[38] Ahora bien, un hecho que favoreció el ingreso de Cuba en el Grupo de Río y ayudó a limar algunas resistencias, especialmente de los países más vinculados a EEUU, fue, paradójicamente, la ausencia de Fidel Castro de esta Cumbre, y últimamente de otras reuniones similares.
Una prueba del respaldo latinoamericano a Cuba es la relación de los presidentes regionales que visitarán La Habana a lo largo del primer semestre de 2009. Martín Torrijos, Rafael Correa, Cristina Fernández, Michelle Bachelet, Álvaro Colom y Felipe Calderón ya están en la lista y es probable que muy pronto se apunten otros, al margen de los más habituales, como Hugo Chávez o Evo Morales. Sin embargo, Evo Morales, que en noviembre de 2008 había anunciado que el 1 de enero de 2009 estaría en La Habana participando de los festejos del 50º Aniversario de la Revolución canceló su viaje a último momento, por motivos no explicitados.
Hugo Chávez marcó la tónica de la política de readmisión de Cuba en las instancias latinoamericanas con un fuerte discurso, donde manifestaba “la complacencia infinita de Venezuela por este acto de justicia. Ya era hora. Hace cincuenta años exactos por estos días que andaban Fidel, el Che y Raúl por la Sierra Maestra liberando Cuba. Ya Simón Bolívar hablaba de la liberación política y de la unidad para alcanzar la independencia plena. Por primera vez ahora nos hemos unido”.[39] En la misma línea, la argentina Cristina Fernández mostraba su satisfacción por el ingreso de Cuba a “un espacio de donde nunca debió haber salido”, para posteriormente remachar: “Es un acto de justicia”, y por eso “Vamos a profundizar la relación en el marco del afecto y el cariño proverbial entre ambos pueblos”.[40]
La respuesta de Raúl Castro intentó mantener el mismo sentimiento unitario, aunque recalcando las líneas maestras de la diplomacia cubana hasta la fecha: “Esta unanimidad ejemplar es para nosotros un momento trascendental en nuestra historia”; luego recordó a su hermano Fidel y comentó que seguramente estaría siguiendo la Cumbre por televisión. “En nombre de una Cuba que ha sufrido 50 años de bloqueo agradezco a los países de Latinoamérica y el Caribe por su firme apoyo a la declaración contra la ilegal e injusta política que viola los derechos humanos de nuestro pueblo… A pesar del vengativo bloqueo, Cuba está dispuesta a compartir modestas experiencias para colaborar con la región, ya que la colaboración, junto con la solidaridad y el internacionalismo, constituyen las bases de nuestras relaciones con el mundo”.[41] Por todo eso, en la visión de Raúl Castro, es necesario superar un modelo de integración basado en la “globocolonización” para pasar a otro basado en la solidaridad.
¿Cuál es la importancia de esta Cumbre para la Cuba post-Fidel? La solidaridad regional permitirá a los dirigentes cubanos a depender menos de Venezuela en la medida que comiencen a darse pasos concretos de los restantes países, especialmente de Brasil. Esta situación es buena en sí misma, pero sería de agradecer un mayor compromiso de Lula, Calderón, Vázquez y Bachelet (junto con los restantes presidentes más escorados hacia la social democracia y más respetuosos de las instituciones) con la democracia cubana y con los perseguidos políticos. Si estos puntos están en las agendas bilaterales, y puede que en algunos casos lo estén, a nadie le interesa hacerlos públicos.
Con todo, para medir la unanimidad de la respuesta latinoamericana en relación a Cuba y sus peticiones al nuevo gobierno de Obama habrá que esperar a la próxima Cumbre de las Américas, a celebrar en abril próximo en Trinidad y Tobago, donde habrá que retratarse frente a unos y otros. Esta reunión también permitirá calibrar la importancia que EEUU tiene no sólo para América Latina en su conjunto, sino también para cada uno de los distintos países que conforman la región. Quizá por eso Hugo Chávez dijo que a los países latinoamericanos y caribeños les gustaría que Cuba fuera invitada a la Cumbre de las Américas, en abril próximo.
En la línea de reforzar el peso creciente de la agenda bilateral cubano-brasileña, ya impulsada durante la última visita oficial de Lula a La Habana, a fines de octubre de 2008, el presidente brasileño recibió en Brasilia a su homólogo cubano con posterioridad a la Cumbre. En la ocasión anterior se había dado un gran protagonismo al papel que podía jugar Petrobras en la exploración de yacimientos de petróleo en aguas profundas en la zona del Golfo de México bajo control cubano. En esta oportunidad se reforzaron los compromisos mutuos. Lula reiteró su intención de reforzar la cooperación con Cuba en las áreas de transporte, energía, agricultura, construcción de infraestructuras, ciencia y tecnología y minería, con el objetivo, entre otros, de ayudar a Cuba a crear un parque industrial competitivo.
También, en la línea de neutralizar la omnipresencia venezolana, Lula expresó su voluntad de equilibrar los intercambios comerciales entre los dos países, ya que en los tres primeros trimestres de 2008, el comercio binacional ascendió a casi 500 millones de dólares, del que un tercio correspondía a exportaciones cubanas. Igualmente agradeció la cooperación de Cuba con el sistema de sanidad e investigación en salud en Brasil. Por su parte, Raúl Castro dijo que a las “relaciones históricas” entre Cuba y Brasil “solo le faltaba incrementar los nexos económicos que vinieron con el Gobierno del compañero y amigo Lula” y aseguró que Cuba y Brasil están decididos a impulsar una integración comprometida con la justicia social y los derechos humanos.[42]
¿Es posible una OEA sin EEUU?
Quizá la iniciativa más original de las vividas en Sauípe fue la Cumbre de América Latina y el Caribe (CALC), donde Brasil decidió trascender de su marco más tradicional y restringido de América del Sur ampliando su foco de atención a toda la región. En este punto, necesariamente, hay que contar con México, el otro gran país de la región, sin el cual cualquier avance quedaría en papel mojado. Por eso fue importante el pronunciamiento del presidente Felipe Calderón al proclamar su deseo de constituir una gran alianza de países latinoamericanos y caribeños, desde el río Bravo hasta la Patagonia, una propuesta que debería formalizarse en febrero de 2010, en una Cumbre a celebrar en México en el entorno de los bicentenarios de las independencias. Por su parte, Hugo Chávez llamó a trascender a la OEA –es decir, a EEUU– para impulsar la creación de una Organización de Estados Latinoamericanos y Caribeños sin la participación de Washington ni de Canadá.
En su intervención Calderón se mostró dispuesto a apoyar la propuesta de Lula de crear una organización de Estados Latinoamericanos y del Caribe que permita legítimamente a los latinoamericanos tener “no sólo un esquema de cumbre, sino una organización con nuestras propias reglas y nuestros propios temas de representación, de integración”. De este modo se logrará avanzar en la consecución de la gran aspiración latinoamericana “que es una unidad real, formal, sobre bases políticas y sociales, económicas y culturales; tener en América Latina la solidez que necesita para, en un mundo global, hacer valer su propia identidad, su propia fuerza y sus propias potencialidades”.
De ahí que la coordinación entre las dos grandes potencias regionales sea beneficiosa para ambas y para la región. La nueva organización surgiría a partir del Grupo de Río, de modo que habría que aumentar su membresía a fin de que pase de los 20 miembros actuales, incluido los países del Caricom que tienen un representante de forma rotativa, a los 33 que participaron en la CALC. México, que asume la secretaría pro témpore del Grupo de Río celebrará, como se ha señalado, una Cumbre en febrero de 2010 en el Distrito Federal. Previamente habrá una reunión de ministros en 2009 para darle cauce a diversas solicitudes, entre otras, la incorporación de Jamaica. Según Calderón el siguiente paso no sólo debería ser la Cumbre de América Latina y Caribe, la ampliación de la Cumbre de Río, sino que se debería avanzar en la formalización de una Organización de Estados Latinoamericanos y del Caribe “como un punto culminante y me parece muy valedero a 200 años de independencia de América Latina, queremos este pacto”.[43]
Uno de los problemas que deberá afrontar el nuevo grupo, será el de su denominación. Mientras el presidente Calderón abogó por denominarlo Unidad Latinoamericana y del Caribe (o Unión Latinoamericana y del Caribe), otros, especialmente los más beligerantes, apostaron por el de Organización de Estados Latinoamericanos y del Caribe, como forma de marcar las diferencias con la OEA (Organización de Estados Americanos), donde sí participan EEUU y Canadá.
Otro tema: Calderón manifestó que en el futuro, y de cara a las reuniones del G-20, los tres países latinoamericanos allí representados coordinarían sus políticas, junto al resto de los gobiernos de la región. Si se recuerda las recientes negociaciones de la Ronda de Doha, de la OMC, y las actitudes enfrentadas de Argentina y Brasil en relación con el proteccionismo, y las amargas quejas vertidas al respecto por el gobierno de Cristina Fernández, las posibilidades de una coordinación efectiva deben ser justamente valoradas. De hecho, la presidenta argentina atacó a Lula durante su intervención, aunque sin nombrarlo, en lo relativo a lo actuado en relación con el G-20.[44]
Cualquiera que haya sido la causa de este reintegro anunciado de México a América Latina, es obvio que la relación bilateral con EEUU bajo la Administración Obama está presente. Felipe Calderón y su equipo se han convencido de que la política de gobiernos anteriores, especialmente el de Vicente Fox, de mirar casi en exclusiva hacia el norte no le había reportado todos los beneficios esperados. Tampoco lo había hecho el distanciamiento con Cuba, alterando una larga tradición de la diplomacia mexicana, ni el enfrentamiento de Fox con Hugo Chávez, que había tenido uno de los momentos más tensos en la Cumbre de las Américas, en Mar del Plata (2005). En este sentido, algunos analistas mexicanos han interpretado el giro hacia el sur dado por México como una forma de atraer la atención de la nueva Administración de Barack Obama. Como señaló un editorial de El Universal: “A dos años de su gobierno, Felipe Calderón puede ganar por partida doble: devolvería a México parte del liderazgo que le corresponde en América Latina mientras jala las barbas del indiferente vecino del norte”.[45]
Durante la conferencia, el presidente guatemalteco Álvaro Colom mostró su preocupación por la situación del narcotráfico en su país y, de un modo confuso, planteó diversas estrategias de cooperación. Entre ellas destacó una, que fue interpretada por más de uno de los presidentes presentes, como el mexicano Felipe Calderón, como la posibilidad de que se estuviera convocando a la creación de un ejército regional para combatir el tráfico de estupefacientes y sus repercusiones violentas. En ese sentido, la respuesta de Calderón fue contundente: México no participaría ni avalaría la creación de tal cuerpo militar. Desde su perspectiva se requiere una misma política, lo que actualmente no existe, sumado a “una clara y abierta cooperación que permita derrotar a un enemigo multinacional”. Pese a ello, Calderón no sólo no ha descartado discutir el tema en el futuro organismo latinoamericano y caribeño, sino también está impulsando una próxima Cumbre entre Colombia, Guatemala, México y Panamá para tratar problemas de inseguridad.
La falta de política conjuntas es clara: México se ha involucrado en una lucha frontal, para la cual ha impulsado la cooperación con EEUU a través de la Iniciativa Mérida, que quiere extender al conjunto de América Central; Guatemala, tras años de inactividad, se ha dado cuenta de la magnitud del problema e intenta responder de una manera similar a la mexicana, aunque haciendo la guerra por su cuenta; Nicaragua rompe a pasos agigantados sus lazos con EEUU para echarse en brazos de Hugo Chávez, mientras El Salvador dice todo lo contrario. Su presidente, Antonio Saca, señaló recientemente que va a firmar todos lo que haga falta para que siga la actividad de la base de EEUU que funciona en el aeropuerto internacional de Comalapa, cerca de la costa del Océano Pacífico. Es importante recordar la cercanía de unas elecciones presidenciales en El Salvador, con otras parlamentarias previas, donde se podría consumar la alternancia a partir de un triunfo posible del FMLN.
Si bien el ámbito geográfico es muy distinto, las diferencias dialécticas y de estilo que se han señalado son un claro aviso de los numerosos problemas que deberá enfrentar el Consejo Sudamericano de Defensa a lo largo de su implementación, problemas que ni siquiera se han apuntado en los diálogos presidenciales. De todos modos no basta con inventarse una nueva Cumbre, en este caso la CALC, es necesario dotarla de mayores contenidos y herramientas.
La Cumbre de Unasur: sus logros y sus fracasos
Debido a las cuestiones hasta aquí planteadas, las citas de Unasur y Mercosur quedaron algo más desdibujadas, salvo en lo referente al Consejo Sudamericano de Defensa. Pese a ello, no se dieron pasos significativos en la consolidación de ninguno de los dos esquemas subregionales implicados, si bien por el esquema organizativo de la reunión los cuatro encuentros estuvieron permanentemente entrelazados.
Aquí precisamente reside uno de los extremos más delicados de lo actuado en estas cuatro Cumbres: ¿cuánto de retórica y cuánto de realidad se esconde detrás de las declaraciones finales y de las intervenciones más o menos alambicadas o más o menos polémicas de los mandatarios? Es evidente que ni los discursos ni las sonrisas esbozadas en la foto de familia han ocultado las profundas contradicciones políticas que cruzan y dividen a la región en distintas direcciones, como ha tenido a gala reconocer Rafael Corra en su visita a La Habana.
Una vez más, la improvisación presidencial, en lugar del más silencioso pero menos vendible trabajo de los técnicos, sobrevoló estas cuatro Cumbres y puso en evidencia las limitaciones de muchos proyectos. Es el caso de la frustrada elección del secretario general de la Unasur (se puede hablar del fracaso de la diplomacia argentina a partir de su empecinamiento en mantener su propuesta de Néstor Kirchner para cubrir el cargo) y del Consejo de Defensa de América del Sur, cuyo manifiesto de constitución no pasa de ser un catálogo de buenas intenciones que deja sin afrontar ninguna cuestión concreta, comenzando por el narcotráfico que tanto preocupa a México y los países centroamericanos.
La no elección de Kirchner fue un rotundo fracaso de la diplomacia argentina, que se empeñó en llevar hasta el final un tema que se sabía de antemano estaba condenado por el veto uruguayo. De forma repetida, el presidente Tabaré Vázquez había señalado que se oponía al nombramiento de Kirchner, que debía ser elegido por consenso, dado el maltrato recibido durante el conflicto por la papelera de Fray Bentos y el posterior bloqueo de los puentes sobre el río Uruguay, bloqueo que continúa bajo el gobierno de su mujer, Cristina Fernández, por más que se haya demostrado que la planta finlandesa no contamina ni el río Uruguay ni el medio ambiente y que sus olores no llegan a la localidad argentina de Gualeguaychú, la más beligerante en este punto.[46] Si bien con una actitud menos abierta y combativa, había otros países como Perú y Colombia que tampoco apoyaban a Kirchner, y era bastante complicado que finalmente éste hubiera recibido el apoyo chileno o el paraguayo. Ni siquiera Lula adoptó una clara postura a favor de Kirchner.
La pretensión argentina era la de reemplazar el sistema de elección, pasando del consenso a un sistema de mayoría simple. El poco apego por las reglas aprobadas es una clara señal del escaso interés por las normas y las instituciones en todo este proceso y es una clara limitación para el futuro de Unasur. El impasse al que se había arribado por la insistencia argentina en dirimir la cuestión por la fuerza de los votos fue roto por la propuesta de Hugo Chávez de postergar a una futura Cumbre en abril la elección del encargado de llevar las riendas de Unasur. Esto permitiría alcanzar a algún otro candidato de consenso en negociaciones que deberían tener lugar en estos meses. Entre los distintos nombres en juego aparecen los del ex presidente chileno Ricardo Lagos, apartado definitivamente de la carrera electoral en su país, y los del embajador chileno en Argentina, Luis Maira, y de Marco Aurelio García, asesor internacional del presidente Lula.[47]
Respecto al Consejo Sudamericano de Defensa, que fue definido como un foro de concertación entre ministros del ramo, si bien se concretó su creación y lanzamiento, al mismo tiempo no terminaron de disiparse las principales dudas existentes sobre su futuro y viabilidad. Quizá haya sido mucho más importante, con la posibilidad de que puedan obtenerse resultados concretos en el medio plazo, la decisión de crear un “Consejo Sudamericano de Salud”.[48] Éste tiene objetivos más concretos que el de Defensa. Por eso, y al ser políticamente menos ambiciosos, comprometidos y comprometedores, éstos resultan más mucho más alcanzables.
La “Declaración” de los presidentes para el establecimiento del Consejo es sólo un buen decálogo de intenciones.[49] Entre los puntos más importantes destacaría los siguientes, comenzando por los principios rectores.
- El Consejo se crea como una instancia de consulta, cooperación y coordinación en temas de Defensa.
- El Consejo actuará con profundo respeto a la “soberanía, integridad e inviolabilidad territorial de los Estados, no intervención en sus asuntos internos y la autodeterminación de los pueblos”. En la misma línea, fomenta la defensa soberana de los recursos naturales. Resulta evidente que con estos criterios como principios rectores, la posibilidad de avanzar más allá de la simple consulta y coordinación es sumamente restringida o prácticamente nula, dada la dificultad de crear instancias supranacionales.
- Preservar a América del Sur como un espacio libre de armas nucleares y de otras armas de destrucción masiva, promoviendo el desarme y la paz.
- Reconoce la subordinación de las instituciones de defensa a las autoridades civiles.
- Promueve la reducción de las asimetrías entre los países miembros.
- Se reafirma la vigencia de los sistemas democráticos de gobierno y su protección, en materia de defensa, frente a las amenazas o acciones externas o internas, en el marco de las normativas nacionales. Se “rechaza la presencia o acción de grupos armados al margen de la ley, que ejerzan o propicien la violencia cualquiera sea su origen”. Por un lado, vemos que no se menciona al terrorismo, lo que resulta significativo aunque no sorprendente, dada la postura pública mantenida al respecto por algunos de los gobiernos regionales. Por el otro, ni se aclara qué se entiende por sistemas democráticos, lo cual en la situación actual permite incluir a Cuba, pasando por Nicaragua y Venezuela, hasta Brasil, Chile y Uruguay. La gran duda es cómo se protegerán las democracias de la región frente a posibles agresiones externas o internas sin poner en cuestión ni la soberanía ni la integridad territorial.
Los objetivos son absolutamente coincidentes con los principios, aunque hay algunos autónomos:
- Consolidar una identidad sudamericana en materia de defensa, que tenga en cuenta las características subregionales y nacionales y contribuya al fortalecimiento de la unidad latinoamericana.
- Promover el intercambio de información y análisis sobre la situación regional e internacional a fin de identificar los factores de riesgo y amenaza que puedan afectar a la paz regional y mundial.
- Articular posiciones conjuntas en los foros multilaterales.
- Fortalecer la adopción de medidas de fomento de confianza.
- Promover la cooperación e intercambio en la industria de defensa. Estimular el intercambio en cuestiones de formación y capacitación militar, facilitar procesos de entrenamiento conjunto entre las Fuerzas Armadas y promover la cooperación académica entre los centros de estudio de la defensa.
- Compartir experiencias en operaciones de mantenimiento de paz de Naciones Unidas y otras acciones humanitarias, como la prevención de desastres naturales.
- Incorporar la perspectiva de género al ámbito de la defensa.
El Consejo estará integrado por los ministros de Defensa de los países miembros y las delegaciones nacionales contarán con participantes de los ministerios de Defensa y Relaciones Exteriores. La presidencia corresponderá al mismo país que ocupe la presidencia pro témpore de Unasur. Para que exista un mayor control sobre los territorios, el canciller brasileño Celso Amorim dijo que finalmente fue posible crear el consejo. Esto permitirá desarrollar una visión regional sobre los problemas de defensa, “ayudará a la confianza mutua y pondrá énfasis en la cooperación, el entrenamiento, equipamiento en materia de defensa”. Sin embargo, como se ha señalado previamente, todavía siguen sin concretar los caminos a recorrer para concretar los principios y los objetivos en realidades palpables.
Las limitaciones de Mercosur
Algo similar a lo dicho sobre Unasur se puede decir de Mercosur en torno a los magros resultados obtenidos en la Cumbre específica de Costa do Sauípe. Nuevamente, se vio como las discusiones internas entre los países miembros de esta organización subregional han impedido tomar algunas decisiones fundamentales, como la abolición del doble arancel externo común (AEC) o la aprobación del Código Aduanero Regional, que hubieran permitido el relanzamiento del Mercosur, actualmente sumido en una grave crisis que puede llegar a comprometer su futuro. La vigencia del doble arancel implica que, por ejemplo, un producto que ingresa al Mercosur por Paraguay y luego es reexportado a Brasil debe pagar dos veces el impuesto de importación y cada país se queda con lo recaudado.
Tampoco se produjeron avances significativos en la integración plena de Venezuela al bloque, aunque en lo que podría considerarse un gesto del gobierno de Lula hacia Chávez, prácticamente de forma simultánea con la Cumbre el Congreso brasileño, por 265 votos a favor y 61 en contra, votó a favor de concretar el ingreso. Esta medida contó con el rechazo del PSDB (Partido de la Social Democracia Brasileña), el principal partido de la oposición. Sin embargo, para concretar la medida es necesario que tanto el Senado brasileño como el Parlamento paraguayo se pronuncien al respecto. En este último caso también hay que tener presente los crecientes roces entre el Ejecutivo y el Parlamento paraguayos en torno a la aprobación de algunos acuerdos de cooperación suscritos entre los presidentes Lugo y Chávez.[50] También sería necesario, aunque parece que de momento no hay demasiada preocupación de los distintos gobiernos de los países miembros en torno al tema, que Venezuela dé pasos significativos en el proceso de armonización de su legislación aduanera al acervo comunitario del Mercosur, algo que todavía no se ha hecho.
Pese a ello, la retórica y las buenas intenciones presidieron el comienzo de la 36ª Cumbre del Mercosur. En su discurso inaugural, el presidente Lula dijo que las economías y las democracias de los países del Mercosur eran lo suficientemente fuertes para enfrentar los efectos de la crisis mundial: “Nuestra fuerza para enfrentar la recesión global no está sólo en la fuerza de nuestras economías, sino también en el vigor de nuestras democracias”. En su discurso Lula abogó por reforzar el comercio sur-sur y por una mayor participación del bloque en el diseño de una nueva arquitectura financiera “internacional, multipolar y multilateral”.[51] Al final de la sesión entregó la presidencia semestral del bloque al presidente del Paraguay, Fernando Lugo.
Una de las notas destacadas, no de la Cumbre en sí sino de un acto paralelo, fue la firma de la adhesión de Paraguay como miembro pleno de la Corporación Andina de Fomento (CAF). En ese momento, Paraguay pasó a ser accionista “Serie A”, en lugar de “Serie C”, estatus que tenía desde su vinculación a la Corporación en 1997. Según Enrique García, presidente de la CAF, se trató de una señal que evidencia “la consolidación de la dimensión latinoamericana de la CAF”.[52]
Conclusiones
Está claro que en las cuatro Cumbres celebradas en Costa do Sauípe se han dado importantes pasos adelante en lo relativo a la política exterior latinoamericana. Sin embargo, los logros obtenidos no permiten a nadie, a ninguno de los principales actores implicados, comenzando por Brasil, y siguiendo por México, echar las campanas al vuelo. Quizá la principal excepción sea Cuba, gracias a su triunfal reingreso, por la puerta grande, a las estructuras multilaterales latinoamericanas. Es verdad que se hizo evidente, por primera vez de forma manifiesta, que Brasil quiere asumir plenamente su condición de líder regional, lo cual, en sí mismo, es una excelente noticia. Pese a ello, todavía no está demasiado claro qué implicaciones tiene esto para el gobierno de Brasilia ni, sobre todo, qué costes están dispuestos a asumir el gobierno y las elites brasileños.
También se hizo evidente la necesidad de aumentar el diálogo y la cooperación entre Brasil y México. Sería un dato sumamente positivo para el futuro de la región, ya que permitiría reforzar el liderazgo de ambos países y las perspectivas de la región en su conjunto. De este modo, inclusive, sería posible neutralizar buena parte de las críticas –o al menos limitar su impacto– contrarias al liderazgo brasileño que han comenzado a surgir de parte de los países integrantes del ALBA más Ecuador. Basta recordar las palabras de Hugo Chávez de que si bien Brasil es un líder regional, no es el único. En esta ocasión, muchas de las posturas del ALBA obligaron a radicalizar el discurso brasileño con el objetivo de no ser sobrepasado por aquellos presidentes que se mostraban más reivindicativos, como se vio en lo referido no sólo al tratamiento de la crisis, sino también a la reincorporación de Cuba a las instituciones multilaterales latinoamericanas.
Otro de los temas que estaba en juego era el de la integración regional. Más allá de las declaraciones al uso y de las buenas intenciones manifestadas durante los dos días de reunión e incluso en las semanas inmediatamente posteriores, así como las que fueron recogidas en las declaraciones finales firmadas por todos los mandatarios presentes, la integración regional no ha conocido ningún avance significativo. Tampoco se dieron durante las Cumbres pasos concretos en el fortalecimiento de las instituciones previamente existentes. La principal excepción fue el impulso dado a los Consejos Sudamericanos de Defensa y de Salud, dos instituciones que todavía están en una fase incipiente de desarrollo.
El logro más significativo fue el impulso dado a los mecanismos de concertación política y de diálogo entre países. Sin embargo, a tenor de lo escuchado en el discurso de Lula en la Cumbre queda el temor de que una construcción de tanta envergadura debe ser afrontada contra alguien, especialmente EEUU, aunque se intente desmentir este extremo, y no por haberse arribado a consensos básicos referentes a lo que se quiere construir y cómo hacerlo para llegar a la meta. El reiterado lamento de que la región debe afrontar una crisis financiera que no provocó es cierto, pero no conduce a ningún lado. América Latina no necesita aislarse del mundo para llegar a saber quién es. En su lugar, sí necesita saber elegir a sus aliados, mirando al largo plazo y a sus intereses permanentes, y no a cuestiones coyunturales y de escaso recorrido, muchas veces definidas con criterios electoralistas.
Por último, deberíamos preguntarnos acerca de la actitud que debería tener España en relación a la CALC y al liderazgo brasileño. En principio, podría pensarse que la CALC entraría en contradicción, o competiría, con las Cumbres Iberoamericanas. Pero se trata de un falso temor, ya que ambas iniciativas son totalmente complementarias. A España le conviene contar con una América Latina que mejore sustancialmente sus mecanismos de cooperación y diálogo político y que, eventualmente, pueda llegar a hablar con una sola voz. Respecto al liderazgo brasileño se puede decir algo similar. España no debe competir con Brasil sino, en línea con lo actuado recientemente, reforzar los mecanismos de interlocución tanto bilaterales (hispano-brasileños) como entre la UE y Brasil. Igualmente, España debe impulsar la emergencia de un liderazgo compartido entre Brasil y México, sin implicarse oficialmente demasiado en el intento. Las resistencias de una y otra parte son todavía grandes y en este punto la equidistancia o la neutralidad no es una mala postura.
Carlos Malamud
Investigador principal, América Latina, Real Instituto Elcano; y catedrático de Historia de América de la UNED
[1] De momento, Mercosur está limitado a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, mientras Venezuela está pendiente de completar su plena incorporación. Al mismo tiempo hay otros países que tienen estatus de asociado, como son Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Por su parte, Unasur incluye a todos los países de América del Sur.
[2] Véase http://www.cubadebate.cu/index.php?tpl=design/especiales.tpl.html&newsid_obj_id=13537
[3] http://lta.reuters.com/article/domesticNews/idLTASIE4BG1XD20081217
[4] http://www.institutoprisma.org/031_nueva_cronica.pdf
[5] Julio Burdman, “El hipercumbrismo y la batalla semántica por ‘América Latina’”, Infolatam, http://www.infolatam.com/entrada/el_hipercumbrismo_y_la_batalla_semantica-11684.html
[6] En primer lugar, esto exigiría que se culmine la reforma de Naciones Unidas, un proceso que todavía podría demorarse unos cuantos años. En segundo lugar, un puesto permanente en el Consejo de Seguridad exigiría del gobierno brasileño una permanente toma de posición frente a la totalidad de los conflictos internacionales, lo que implicaría en numerosas ocasiones dejar atrás la “neutralidad de ejercicio” que ha practicado Brasil en los últimos años. La permanencia de la reivindicación supone, al mismo tiempo, mantener abierta la puja con Argentina y México que aspiran a un estatus similar.
[7] Las actitudes brasileñas de mayor firmeza en los conflictos que mantienen abiertos con Bolivia, Ecuador y Paraguay así lo demostrarían. Sin embargo, ni Lula ni Itamaraty son partidarios de llegar a una confrontación abierta en ninguno de los casos.
[9]http://www.nytimes.com/2008/12/17/world/americas/17latin.html?_r=1&partner=rss&emc=rss
[10] http://www.estadao.com.br/nacional/not_nac294551,0.htm
[11] En la actualidad el mexicano Miguel Ángel Gurría es el secretario general de la OCDE.
[12] Resultó cuanto menos chocante que el presidente Néstor Kirchner tuviera que demandar la “facilitación” del Rey de España para solucionar un conflicto, cuando era Lula la persona mejor situada para hacerlo. Sobre el diferendo de las papeleras, véase Carlos Malamud, “La celulosa divide al Río de la Plata”, ARI nº 33/2006, Real Instituto Elcano, https://www.realinstitutoelcano.org/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/Elcano_es/Zonas_es/America+Latina/ARI+33-2006
[13] Una de las más beligerantes es la presidenta argentina Cristina Fernández, quien el 30 de diciembre de 2008 manifestó: “Hasta ahora se ha hablado de la crisis en Estados Unidos, pero a la luz de lo que se ve, deberíamos hablar de estafa internacional en los grandes centros del poder… Ahora, cuando se descubre que todo ha constituido una fenomenal estafa del sector financiero al mundo entero, algunos comienzan a hablar de la falta de regulaciones y de un nuevo rol del Estado”, http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1085427
[14] http://www.cesla.com/gaceta/noticia.php?ti=2&idi=11336
[15] Países como Chile, Colombia, Perú, México y El Salvador son los más alejados del actual discurso estatista, aunque no son en absoluto contradictorios con el mismo.
[16] http://www.diariolibre.com/noticias_det.php?id=181843
[17] Dice Alfredo Valladao: “Durante años reclamamos contrapartidas de las inversiones de Estados Unidos en Brasil. Nosotros [Brasil] somos para América Latina lo que los Estados Unidos representaban para nosotros. Ahora somos los ‘grandes’ del barrio. Y el que es grande tiene que acostumbrarse a ser fastidiado [xingado]. El propio peso y la importancia económica de Brasil hacen que otros nos vean con un sentimiento doble, de asociación, pero también de amenaza. Y como no estamos pagando el precio del liderazgo, crece el sentimiento de antipatía” (http://www.estadao.com.br/nacional/not_nac294551,0.htm).
[18] El artículo de Felipe de la Balze “Pensar en serio la integración regional” echa luz sobre esos temores (http://www.clarin.com/diario/2008/10/12/opinion/o-01779860.htm): “Unasur y [el] Consejo de Defensa de América del Sur impulsados por Brasil son iniciativas en apariencia importantes pero precarias en términos de sustancia. En el caso de la Unasur… era innecesario crear una nueva institución para promover el diálogo entre los presidentes y además… excluye a México y al… Caribe y América Central del proyecto integracionista. En el caso del Consejo de Defensa de América del Sur… sus objetivos últimos son inconsistentes con nuestra tradicional política de no aceptar liderazgos militares de terceros países… Ambos proyectos coinciden con la estrategia brasileña de proyectar a su país como el líder de América del Sur en el escenario mundial para ampliar su margen de maniobra en las negociaciones internacionales que directamente le interesan… En estos tiempos de crisis… se torna imprescindible volver a definir la estrategia argentina de integración regional. Para profundizar la integración debemos dejar atrás la retórica y abocarnos con realismo a repensar el Mercosur para equilibrar nuestros intereses con… Brasil, restablecer una relación fructífera con el Uruguay y poner en marcha acciones concretas de integración física, económica, política y de cooperación militar con nuestros vecinos, sin abandonar al resto de América Latina ni perder de vista nuestra soberanía”.
[19] http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u484378.shtml
[20] La presidencia brasileña ha ordenado a la Agencia Brasileña de Inteligencia (Abin) investigar los probables vínculos entre el gobierno de Lugo y el MST, especialmente después de que uno de los líderes campesinos, Roberto Baggio, señalara que Eletrobrás le paga muy poco a los paraguayos y que “quienes ganan de verdad son los grandes grupos económicos extranjeros que compran barata esa energía” (http://www.lanacion.com.py/noticias-223299.htm).
[21] http://www.lanacion.com.py/noticias_um-223676.htm
[22] http://www.la-razon.com/versiones/20081218_006490/nota_248_732935.htm
[23] Desde fines de 2008 Bolivia está exportando un tercio menos de gas natural a Brasil, con la consiguiente disminución de ingresos para el país andino. Argentina, por su parte, también ha reducido el consumo de gas boliviano. Según Petrobras, el descenso se debe a la bajada en el precio del gas natural licuado (LNG) y al aumento del nivel de los pantanos gracias a las lluvias, aunque es obvio el impacto de la crisis económica y el descenso de la actividad productiva. A ello se agrega el descenso en los precios internacionales de los productos energéticos, que podría llevar a que en la próxima negociación bilateral entre Brasil y Bolivia se produzca una notable reducción en la factura gasística boliviana (http://www.la-razon.com/versiones/20090107_006600/nota_248_742070.htm).
[24] http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u480399.shtml
[25] http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u480399.shtml
[26] http://www.infolatam.com/entrada/cumbre_calc_chavez_plantea_sistema_econo-11674.html
[27] http://es.noticias.yahoo.com/9/20081217/twl-chavez-dice-que-el-liderazgo-de-bras-e1e34ad_1.html
[28] http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u480704.shtml
[29] http://www.laprensa.com.bo/noticias/18-12-08/18_12_08_poli2.php
[30] http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u481267.shtml
[31] http://www.diariometro.es/es/article/efe/2009/01/10/788293/index.xml
[32] http://www.presidencia.gob.mx/prensa/comunicados/?contenido=40966&imprimir=true
[33] Los intereses suman 30,6 millones de dólares y la emisión de la serie fue de 510 millones. También se había visto afectado temporalmente el pago de los intereses de los bonos Global 2015, pero en enero de 2009 se levantaron las trabas para hacer posible su amortización.
[34] Agencia Bolivariana de Noticias, 17/XII/2008.
[35] http://www.laprensa.com.bo/noticias/18-12-08/18_12_08_poli2.php
[36] Véase Carlos Malamud, “Peregrinaciones a La Habana”, http://www.infolatam.com/entrada/peregrinaciones_a_la_habana-11886.html
[37] http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u480399.shtml
[39] http://www.rebelion.org/noticia.php?id=77696
[40] http://www.casarosada.gov.ar/index.php?option=com_content&task=view&id=5362
[41] http://www.granma.cu/espanol/2008/diciembre/mier17/nosotros.html
[42] http://www.infolatam.com/entrada/brasilcuba_lula_y_castro_estrechan_lazos-11693.html
[43] http://www.eluniversal.com.mx/internacional/59960.html
[44] http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1081975
[45] http://www.eluniversal.com.mx/editoriales/42409.html
[46] En fechas recientes, y probablemente movido por los resultados de algunas encuestas, el gobierno argentino ha decidido endurecer su hasta entonces trato de favor con los partidarios del bloqueo de los puentes que comunican con Uruguay. Pese a ello, todavía no hay una decisión de enviar a la fuerza pública para reabrir los caminos, pese a que es evidente, a través de distintos estudios, que la planta de Botnia no está produciendo los niveles contaminantes que se temía (http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1089693).
[47] http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1081970. Un dato a tener en cuenta es el hecho de que el también chileno José Miguel Insulza es secretario general de la OEA, lo que sería un inconveniente para la candidatura al frente de Unasur de otro chileno.
[48] https://www.defesa.gov.br/mostra_materia.php?ID_MATERIA=32704
[49] http://www.defesanet.com.br/al1/sauipe_3.htm
[50] http://www.eluniversal.com/2009/01/11/pol_art_roces-en-paraguay-po_1217680.shtml
[51] http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u480027.shtml
[52] http://www.eldiario.net/noticias/2008/2008_12/nt081222/3_03ecn.php
