Resumen
Este Documento de Trabajo examina los rasgos principales de la política exterior india actual, haciendo énfasis en la relación con los grandes poderes y la política regional, no sólo hacia Asia meridional sino también a la amplia zona que representa el Índico. La evolución de esta estrategia exterior es el resultado de los cambios producidos en el país durante las casi dos últimas décadas, así como de las transformaciones en el contexto internacional, y en especial el reto que supuso revertir el clima hostil generado a raíz de los ensayos nucleares indios de 1998. Como consecuencia, ha predominado el pragmatismo al abordar los asuntos internacionales, si bien se echa en falta una capacidad de iniciativa para realizar propuestas dirigidas a redefinir ese escenario exterior.
Introducción
La política exterior india ha sufrido una importante transformación durante las ya casi dos últimas décadas, desde que el país iniciara una apertura económica y política a principios de los años 90 del siglo pasado. Hasta entonces, su presencia externa se caracterizaba por ejercer un liderazgo como voz del Tercer Mundo, o de los países del Sur, crítico con la dinámica de bloques que imperaba en la época. No obstante, las fluidas y estables relaciones entre Nueva Delhi y Moscú –especialmente durante los gobiernos de Indira Gandhi y sobre todo a partir del Tratado Indo-Soviético de 1971– habían situado a India en la esfera de la órbita soviética. De hecho, además de las causas estructurales internas, el estancamiento económico del país a finales de los años 80 se debió, en parte, al colapso del que fuera su principal socio económico, la URSS.
Desde finales de los años 80 –sobre todo durante el gobierno de Rajiv Gandhi– y principios de los 90 comienzan a observarse los primeros signos de apertura política, en especial hacia China y el sudeste asiático. Además, se producen varios intentos, con resultados ambiguos, de mejora de las relaciones con los vecinos de Asia del Sur. De hecho, en 1997 el primer ministro indio I.K. Gujral sienta las bases de unas nuevas relaciones de vecindad, fundadas en la proyección de una hegemonía pacífica y cooperativa, considerando que la preeminencia del país también conlleva mayores concesiones a sus pequeños Estados vecinos. La conocida como “doctrina Gujral”, aunque posteriormente criticada, puede considerarse como el germen de la evolución reciente de la política regional india.
Sin embargo, es a partir de 1998, y con motivo del punto de inflexión que supuso para el país la realización de los ensayos nucleares, cuando se aprecia una mayor iniciativa exterior, acuciada en parte por la necesidad de transformar un escenario internacional adverso, pero también como un modo de reafirmación del propio estatus nuclear. Los ensayos obtuvieron un significativo respaldo a nivel nacional, pero también fueron muy criticados por un sector del ámbito académico y por el significativo movimiento anti-nuclear. Mientras que los que aclamaron la iniciativa lo hicieron fundamentalmente sobre la base de que los ensayos representaban una reafirmación del poder de la India (a la vez que era una crítica a un régimen nuclear internacional discriminatorio), los que se opusieron a la misma lo hicieron en relación a que tal acción suponía un giro de la tradición pacifista, además de considerarla innecesaria para el desarrollo de una política exterior coherente (Bajpai, 1999; Vanaik, 2005).
Una década después, el mismo debate se ha abierto de nuevo con motivo de la firma del tratado nuclear indo-estadounidense, poniendo de manifiesto que la diferencia no está tanto entre los defensores de una realpolitik –defensa de los intereses nacionales–y los que abogan por una acción exterior normativa –en consonancia con ciertos valores asumidos–, como en el modo en que la India se pueda erigir en un actor internacional con capacidad para proporcionar inputs a ese escenario y contribuir a redefinirlo a la vez que mantiene una coherencia interna. Por otra parte, aunque la política exterior india se ha abierto en una multiplicidad de direcciones, no está claro hacia donde se dirige.
Política exterior vs política interna: la India como actor internacional a comienzos del siglo XXI
La principal definición que caracteriza a la India en el contexto internacional de comienzos del siglo XXI es el de potencia ascendente (Mallavarapu, 2007, pp. 99-101), es decir, un actor con capacidad de convertirse en un decisor clave en el juego de las relaciones internacionales pero que, por diversas razones, todavía no ha adquirido ese estatus. Entre las características que definen la emergencia de la India se hallan una serie de elementos que se pueden considerar como dados –es decir, que son inherentes al país– como es el caso de su gran tamaño, su gran y joven población, su riqueza y variedad de recursos naturales, así como su herencia y pluralidad cultural. No obstante, estos elementos de por sí no predisponen el mayor potencial de un país, sino que es el modo en que se utilizan y se transforman (por ejemplo, en el caso de la población, mediante la expansión del acceso a la educación, vivienda, etc.), a la vez que se combinan con otros aspectos de naturaleza más estratégica, lo que puede generar esa capacidad. En el caso de la India es de especial relevancia la existencia de un modelo democrático que, pese a sus debilidades, se mantiene estable, la importancia de una capacidad militar significativa (sobre todo aumentada por la existencia de armas nucleares) y la evidencia de un desarrollo económico que ha sido particularmente continuado a partir del cambio de siglo. Tampoco conviene olvidar el factor cultural en su sentido actual o moderno (a través de la literatura, el cine o incluso el arte culinario) pues, si bien tiene menor influencia en el quehacer político, ayuda a proyectar una determinada imagen externa del país.
El potencial indio está en proceso de convertirse en una realidad –ya ha sido reconocido como tal en gran medida por los demás actores internacionales– y ciertamente puede contribuir a un orden internacional más estable. Por un lado, la India pretende, por encima de todo, la reafirmación en el plano externo, ser aceptada en igualdad de condiciones que los grandes poderes, lo que conlleva una pugna por ser admitida en los foros principales en los que el país aún no está presente y aceptar su estatus nuclear (Bava, 2007, p. 6). Por otro lado, la India representa un poder bastante acomodaticio al medio internacional, en el sentido que va a buscar la negociación y el diálogo frente a la acción individual. Incluso en los temas más sensibles de seguridad, como es el caso del terrorismo (y en especial el que procede de Pakistán), los gobiernos del país han recurrido a la búsqueda de una cooperación y a la acción diplomática frente al uso, por ejemplo, de una hipotética acción militar en un Estado vecino.
Sin embargo, la condición de India de potencia en ascenso, claramente medida ésta en términos de poder y capacidad de influencia en el plano internacional, también viene a indicar que aún no reúne las características necesarias que la puedan encumbrar al selecto club de los países poderosos. Es más, si bien en principio parece que el potencial indio va en aumento, también puede ocurrir que este no llegue a consolidarse en las próximas décadas y que la India, a pesar de su relativa superioridad frente a otros Estados, se mantenga como un poder importante, pero de segundo orden (Kumar, 2008, p. 28) Las razones para ello son de diversa índole.
En primer lugar, la potencialidad de la India descansa en la confluencia de una serie de factores, pero no en la gran supremacía de uno de ellos. En este sentido, se puede hablar de la relativa capacidad militar o económica del país, pero nada parece indicar que la India se convierta en una potencia eminentemente militar, como es el caso de Rusia, o económica, como es el caso de Japón. En segundo lugar, sigue persistiendo una significativa vulnerabilidad interna del país, plasmada en la existencia de graves desigualdades sociales (bajo nivel de alfabetización, significativos niveles de pobreza, baja inversión en salud, etc.), de una creciente polarización territorial (el crecimiento económico es desigual), de la posibilidad de enfrentamientos entre diferentes comunidades religiosas y de un gran nivel de conflictividad en la periferia (noreste indio y Cachemira). Y, en tercer lugar, aunque la estrategia india se dirige a consolidarse como un poder por mérito propio, con capacidad para transformar un entorno más acorde con sus intereses, puede ocurrir que un cambio de alineamientos en el escenario internacional, o la decisión del país de apoyar una gran alianza con otra potencia (por el momento, la India siempre como un socio menor) lo aleje de tal posibilidad.
(2.1) La dimensión interna de la política exterior
El consenso interno sobre política exterior es un rasgo ampliamente discutido por los académicos indios y, de hecho, se ha puesto en evidencia a raíz de la plasmación del acuerdo nuclear indo-estadounidense en 2008. Se suele asumir que, en líneas generales, existen pocas diferencias de posición entre las principales fuerzas políticas en asuntos centrales –como el derecho a erigirse en potencia nuclear, el contencioso de Cachemira con Pakistán o incluso la necesidad de mejora de las relaciones con los grandes poderes–, pero sí hay un modo distinto de tratarlos. Por ejemplo, el gobierno del Partido del Congreso de Narasimha Rao a mediados de los años 90 optó por no realizar ensayos nucleares debido a presiones internacionales y al temor a las consecuencias de romper el consenso existente porque podría aislar al país (Talbott, 2004, pp. 31-38; Mohan, 2003, pp. 5-7); sin embargo, el recién elegido gobierno del PPI (Bharatiya Janata Party o Partido Popular de la India) en mayo de 1998 no se planteó tales limitaciones.
Con respecto a la relación con terceros Estados, se suele aceptar que mientras el PPI es más favorable a acrecentar lazos con EEUU y pretende reforzar la materialización de una “gran política” con los grandes poderes, el Partido del Congreso presta mayor atención al factor regional (Asia Meridional) y suprarregional (más bien en el contexto asiático). Aún así, esta visión bastante extendida resulta matizable. La orientación ideológica liberal del PPI en el terreno económico está más próxima a los intereses estadounidenses, pero durante el gobierno de este partido se han realizado grandes esfuerzos para mejorar las relaciones con China (Bhattacharjea, 2003) Por su parte, el Partido del Congreso, particularmente durante la coalición de gobierno de la APU (United Progressive Alliance, Alianza Progresista Unida), ha procurado consolidar unos lazos con Washington que le han valido sonoras críticas internas. El motivo no podría definirse como ideológico, sino debido al hecho que el estrechamiento de lazos con EEUU podría haber comprometido la política exterior del país, plasmada en cuestiones como la posición de la India sobre la crisis nuclear con Irán.
Quizá las mayores diferencias en política exterior entre las dos fuerzas principales se observan en la dimensión regional, entendiendo ésta en un sentido amplio (como Asia del Sur, Asia Central, Sudeste Asiático y África Occidental). A excepción de Pakistán, la política regional del gobierno de la ADN (National Democratic Alliance oAlianza Democrática Nacional) ha tenido un perfil bajo, mientras que la coalición de la APU ha otorgado mayor prioridad a las relaciones de vecindad para promover una mayor influencia india en su entorno inmediato, a la vez que satisfacer algunas de las necesidades de la economía nacional como aprovisionamiento de recursos energéticos y apertura de mercados y realización de inversiones.
En líneas generales, se puede decir que desde 1998 ha habido una mayor continuidad (eso sí, con algunas modificaciones) en política exterior y que es ésta la que ha otorgado a la India una mayor presencia internacional. Los ensayos nucleares revirtieron la condición del país próxima a la de un Estado paria, pero esta situación ha sido ampliamente superada y la India es ahora aceptada como un poder responsable y cooperativo. La relativa continuidad en política exterior y la progresiva definición de unas líneas estratégicas en diversos terrenos también se ha visto beneficiada por cierta estabilidad política en los gobiernos centrales. A pesar de que éstos se caracterizan por ser grandes y heterogéneas coaliciones en torno a un gran partido (cuyo equilibrio no es siempre fácil de mantener), desde una perspectiva exterior se ha afianzado la imagen de la India como un país gobernable, en contraposición a los continuos cambios políticos que tuvieron lugar durante la última década del siglo XX. Por otra parte, y a pesar de las transformaciones socioeconómicas que están teniendo lugar, el Partido Comunista de la India (Marxista), agrupado en torno al Frente de Izquierdas (Left Front) –con cierta influencia en el ámbito académico y cultural del país–, sigue siendo una fuerza política que, aunque con pocas posibilidades de alcanzar el poder en Nueva Delhi, posee una cierta capacidad de influencia y formación de opinión en torno a asuntos que conciernen a la actividad exterior.
(2.2) Principales rasgos de la política exterior india actual
La emergencia de la India en el contexto internacional ha traído consigo un interés por el tipo de actor que la India es y el papel que puede desarrollar en este escenario. Hay que tener en cuenta que hasta hace relativamente poco, la acción exterior del país resultaba bastante desconocida o hasta incomprendida. De hecho, la imagen predominante del quehacer externo de los gobiernos de Nueva Delhi oscilaba entre la defensa de un idealismo crítico con el modo dominante de gestión de los asuntos internacionales por los países más poderosos y la percepción de una India más bien defensiva y agresiva, enfrascada en una serie de contiendas regionales. Parte del problema hay que encontrarlo en la incapacidad de los diplomáticos y políticos indios involucrados en el proceso de elaboración y toma de decisiones de comunicar de manera adecuada las posiciones del país en determinados asuntos. En este sentido, no se exagera si se advierte que la India ha sido bastante incomprendida porque ha sido un actor poco conocido en su complejidad. Por otro lado, aunque el país no ha estado tradicionalmente disociado del mundo occidental (en el plano de las relaciones internacionales), la evolución política tras la independencia –y de manera más marcada a partir de la progresiva acentuación de la dinámica de bloques durante la Guerra Fría–, se ha entendido en general como una experiencia de aislamiento o crítica de Occidente (es decir, de una serie de valores preponderantes en Europa Occidental y EEUU). Hoy por hoy, estas percepciones se han modificado de manera sustancial y la India ya no es observada como un actor que se mueva por unos ideales específicos muy diferentes del resto de actores o que sea un país del “no”, si bien es cierto que en el desarrollo de la política exterior hay una constante apelación a una idiosincrasia particular de entender el escenario internacional.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, entre los rasgos que definen la política exterior india actual se pueden distinguir:
(a) La defensa del multilateralismo en el tratamiento de los asuntos internacionales. La India defiende una política del consenso para afrontar los principales desafíos globales (frente a la acción unilateral), pero también como una forma de diplomacia en la que resulta más fácil promover determinadas preocupaciones o problemas nacionales (Saran, 11/I/2006). El ejercicio del multilateralismo permite diseñar un orden más favorable a los intereses indios, no sólo porque representa un modo de abordar de manera más efectiva determinados asuntos (cambio climático, terrorismo, gestión y prevención de catástrofes, lucha contra la pobreza, desarme, etc.), sino porque también permite hacer frente a posibles equilibrios de poder (en Asia) desfavorables para el país. No obstante, esta política de cooperación no afecta a todas las áreas. Cuando se refiere al tratamiento de disputas pendientes en las que la India es parte, sigue primando la defensa de una estricta bilateralidad.
En el caso indio, el ejercicio del multilateralismo permite promover un orden internacional en el que el escenario asiático adquiere un mayor peso, a la vez que el país ostenta un protagonismo en ese contexto. Se trata también de favorecer un orden internacional más equitativo y que tenga en cuenta las necesidades de los países en vías de desarrollo
(b) No-alineamiento, autonomía estratégica o independencia en el desarrollo de la política exterior. La referencia al no-alineamiento sigue estando presente como un rasgo característico de la política exterior, en la medida que sigue siendo reclamado por los políticos del Partido del Congreso. No obstante, el significado de esta acepción ha cambiado de manera sustancial. Inicialmente, el no-alineamiento fue proclamado por Jawaharlal Nehru como una forma de rechazo a la emergente dinámica bipolar de mediados del siglo pasado y la defensa de una forma de autonomía para asegurar las condiciones de desarrollo económico y de seguridad de una India muy vulnerable (Behera, 2007, pp. 343-344).
En cambio, el no-alineamiento ha sido ahora reformulado como “una cierta libertad para escoger un socio u otro”, es decir, que la India puede entrar en una serie de alianzas, pero éstas van a ser de carácter limitado. En otras palabras, prima la necesidad de una autonomía estratégica para garantizar el desarrollo de una política exterior independiente. La India puede entrar en acuerdos de asociación estratégica en ámbitos concretos con una serie de países, tal como ha venido haciendo en los últimos años con la UE, Rusia, Japón, China y EEUU, pero no contempla, en principio, una gran alianza. El principal motivo para ello es el deseo de mantener una serie de opciones abiertas, que no comprometan aspiraciones vitales del país. Así, por ejemplo, aunque la India aboga por un desarme global, mientras éste no es posible, el país precisa mejorar su capacidad militar y nuclear para disuadir o, eventualmente hacer frente, a posibles amenazas. Por tanto, el no-alineamiento no se corresponde con la defensa de un idealismo en política exterior, sino de una práctica realista que busca maximizar las posibilidades en un escenario en el que el poder viene determinado por la consecución de una serie de logros en ámbitos muy diversos, y no exclusivamente económicos y militares.
Si bien, como ya se ha señalado, el no-alineamiento es reivindicado más bien por los seguidores del Partido del Congreso, las principales restantes fuerzas políticas comparten una visión similar de la acción exterior. De hecho, durante la negociación del acuerdo nuclear indo-estadounidense, tanto las formaciones de centro-derecha como la izquierda comunista, desde ópticas distintas, han vertido sus críticas al gobierno argumentando que el tratado comprometía la independencia de la política exterior del país.
(c) Diplomacia del desarrollo. Esta diplomacia responde a una estrategia exterior encaminada a satisfacer las necesidades que la India posee en cuanto a su condición de país en vías de desarrollo, tal como lo atestiguan sus modestos indicadores sociales y el hecho de que casi un tercio de su población puede considerarse como pobre (Ganguly, 2008, p. 376). Se trata de una iniciativa que pretende actuar conjuntamente con otros países menos favorecidos en los principales foros internacionales para promover medidas en diversas áreas (cambio climático, contaminación, el proteccionismo agrícola) que tengan en cuenta sus intereses frente a los de los países ricos.
Además, este tipo de diplomacia representa un instrumento para reconquistar una influencia que el país tenía en el mundo no-desarrollado, en particular en África, y que perdió en parte por causas asociadas al fin de la Guerra Fría y la consiguiente pérdida de importancia del Movimiento de Países No-Alineados. Por un lado, se trata de una política activa dirigida a fomentar los lazos económicos y políticos con estos países y, por otro, es una estrategia que pretende, mediante la cooperación Sur-Sur, satisfacer algunas necesidades básicas nacionales, como es la provisión de recursos energéticos y la apertura de mercados para los productos indios.
(d) Política de Defensa creíble. La política de defensa creíble viene a indicar que la India no va a renunciar a la mejora y modernización de sus capacidades militares, en parte porque se halla localizada en un escenario inestable que supone una amenaza constante a su seguridad, y en parte porque la India no forma parte de ninguna alianza militar respaldada por EEUU (Sahni, 2006, p. 164). Por tanto, ante cualquier posible situación de peligro, lo más probable es que el país tenga que contar con sus propias fuerzas. La garantía de una defensa creíble aparece como una medida de prevención (de ejercicio de disuasión) ante una posible evolución violenta del contexto regional, en caso de que los medios diplomáticos no funcionen.
Por ello, la política de defensa incluye el mantenimiento de una capacidad de disuasión nuclear (creíble) frente a un posible adversario, así como de una constante renovación y mejora del equipamiento militar, mediante la compra a terceros países, pero también con un énfasis en la producción nacional. En los últimos años está recibiendo especial atención la modernización naval –en la que la India se halla en una cierta desventaja con respecto a otras potencias con presencia en la zona como es el caso de China–, dadas las necesidades de ejercer un mayor control marítimo para salvaguardar las costas nacionales y combatir amenazas como el narcotráfico, el terrorismo o la piratería, además de proteger las rutas comerciales.
La India y la relación con las grandes potencias: la India es necesaria; otra India, también
Hace poco más de 10 años la imagen y la información que llegaba sobre la India a la mayor parte de los países europeos, exceptuando quizá el Reino Unido, era la relativa a la de un país distante con una propia idiosincrasia en el quehacer político, económico, social y sobre todo cultural. Hoy en día, la especificidad que la India representa ha sido asimilada y hasta cierto punto domesticada porque, por encima de todo, la India es necesaria.
La India es necesariapara las economías de los países poderosos por su gran mercado, sobre todo el espectro variable que supone la clase media, su necesidad de creación de grandes infraestructuras (con limitadas capacidades internas en este plano) y por su mano de obra cualificada y anglohablante. El crecimiento medio de un 8% del PIB en los últimos años también representa un logro encomiable para un Estado que hasta hace poco era visto como esencialmente pobre. No obstante, aunque lo anterior representa el mantra habitual con que el país es presentado en numerosos foros, existen otros condicionantes. En la India vive una sexta parte de la población mundial y si se incluye a sus vecinos fronterizos de Asia del Sur (exceptuando China), se está hablando de un área en la que habita más de una cuarta parte de la humanidad. Por tanto, el comportamiento y la actuación del gobierno de Nueva Delhi en asuntos como cuestiones medioambientales, humanitarias, prevención de catástrofes, resolución de conflictos y aspectos militares, entre otros, va a ser trascendental para una buena parte del planeta. La India puede ser más o menos poderosa de acuerdo con los parámetros generalmente asumidos para calificar a las grandes potencias, pero su participación y colaboración resulta imprescindible en la búsqueda de un consenso en los principales problemas que afectan a la humanidad.
Por otra parte, el país se ha convertido en un socio deseable para los Estados más poderosos, que ven en Nueva Delhi un aliado con el que poder satisfacer otros intereses de carácter más estratégico. Por el momento, la naturaleza de estas alianzas es bastante limitada, pero ha entrelazado a la India con los principales centros de poder y decisión mundiales. Sin embargo, aún se desconoce si este nuevo dinamismo se materializa en ganancias sustanciales para el país y además, concretamente, hasta qué punto Nueva Delhi es un aliado en pie de igualdad en estas relaciones y en qué medida, a través de estos acuerdos, India contribuye a redefinir el escenario internacional.
Si bien se aprecia que las principales potencias han buscado puntos de acercamiento y cooperación con la India, no es menos cierto que en la última década Nueva Delhi ha sido particularmente activa en reforzar lazos con este grupo de países. En parte, esta actividad puede considerarse como una política de reafirmación del propio poder, aunque también como una necesidad de resolver algunos lastres que han mermado las posibilidades de crear un escenario regional e internacional más favorable a los intereses indios. El caso más evidente es el giro que han tomado las relaciones indo-estadounidenses o la sustantivación de un diálogo sino-indio, a pesar de la disputa fronteriza pendiente con China.
(3.1) India y EEUU: del desacuerdo al acuerdo nuclear
La relación de la India con EEUU ha sido tradicionalmente calificada como de desencuentros, pero sobre todo ha habido un distanciamiento desinteresado por ambas partes. No obstante, desde el ámbito político-académico-burocrático indio la imagen predominante de EEUU ha sido la de admiración –dado el poder que representa– y de repulsa, en especial desde los sectores de la izquierda, ante una hegemonía calificada como opresiva con los países menos favorecidos. Estas dos visiones siguen estando presentes hoy en día, incluso desde una parte de la propia sociedad india, aunque los actuales lazos establecidos con Washington se han aceptado más o menos como una normalidad entre los dos grandes países.
De Washington, Nueva Delhi ha buscado ante todo reconocimiento, no sólo a su dinamismo económico y capacidad tecnológica y militar, sino también en relación a su papel de poder regional y a su particular posición con respecto a Pakistán en el contencioso de Cachemira (Mohan, 2008). Este reconocimiento lo ha conseguido en parte, en tanto que EEUU ha pretendido acomodar a la India en aspectos sensibles como el nuclear y ha perfilado un acercamiento con este país no sólo para la satisfacción de intereses de la economía estadounidense, sino para otros fines más estratégicos relacionados con la distribución de poder e influencia en Asia.
Durante la Administración de George W. Bush la cooperación militar entre los dos países recibió un nuevo impulso, en especial a partir del giro en la política regional tras los atentados del 11-S. EEUU levantó las sanciones que pesaban sobre la venta de armamento y se restableció el Grupo de Política de Defensa (India-US Defence Policy Group) –que no se había reunido desde los ensayos nucleares indios de 1998–, con el objeto de facilitar el intercambio de personal, realizar ejercicios militares conjuntos, etc. Hasta la fecha este grupo de trabajo ha celebrado ocho reuniones, con significativos resultados en el plano estratégico bilateral (Haté, Schaffer, 2007) La dimensión estratégico-militar también se ha visto reforzada por el acuerdo de transferencia de tecnología y material nuclear, que ha tenido una compleja y controvertida gestación durante casi tres años, hasta su refrendo final por el presidente estadounidense el 8 de octubre de 2008.
Además, aunque no se puede señalar de manera expresa, se observa que EEUU se ha movido desde una posición de equidistancia sobre la cuestión de Cachemira y el problema del terrorismo en la región, hacia una mayor comprensión de las continuas acusaciones del gobierno indio sobre este tema. De hecho, Washington ha reconocido como grupos terroristas a varias formaciones que actuaban en Cachemira (entre ellas Laskhar-e-Toiba y Yaish-e-Muhammad) y ha presionado a Pakistán para que adoptase las mismas medidas, en particular durante el desarrollo de la crisis bilateral indio-paquistaní de 2001-2002. EEUU es consciente que la resolución del conflicto de Cachemira resulta crucial en la evolución del escenario regional de seguridad, pero también parece admitir, indirectamente, que existe una serie de realidades (el funcionamiento de la Línea de Control como una frontera de facto entre los dos países, la relativa acomodación de un sector de la sociedad cachemir al nuevo ambiente político) que favorecen la posición india. No obstante, sigue habiendo problemas de fondo como la cuestión de los derechos humanos en la zona y la necesidad de garantizar un marco de autonomía regional para la normalización de relaciones entre Srinagar y Nueva Delhi, que afectan a la percepción que EEUU tiene del problema.
En definitiva, si bien puede hablarse de una normalización de las relaciones indo-estadounidenses, por el momento esta mayor interacción se ha planteado de una manera ciertamente limitada (Bajpai, 2008, pp. 44-45), con un predominio del aspecto estratégico-militar. La India se ha convertido en un socio principal en la región para Washington, si bien siguen existiendo notables divergencias entre ambos. Tales divergencias pueden acentuarse dependiendo de cómo la actual Administración norteamericana aborde algunos temas, en especial la cuestión de Cachemira y la inestabilidad en Pakistán, pero también de la evolución general de las relaciones entre EEUU y China. Además, queda por ver de qué forma concreta se sustancia de manera práctica el acuerdo nuclear indo-estadounidense.
(3.2) La política de hermandad con China
En los últimos años ha resurgido con fuerza el lema que popularizó las buenas relaciones entre China y la India a comienzos de los años 50 del siglo XX, el Hindi-Chini bhai, bhai (la India y China son hermanos). La plena normalización del diálogo político de alto nivel, en parte propiciado por un proceso de negociaciones para la resolución de la disputa fronteriza pendiente, ha dado lugar a una nueva fase de entendimiento entre los dos países. No obstante, esto no quiere decir que existan fricciones, sobre todo derivadas de la superioridad militar de China, el reparto de influencias en el continente asiático y la competencia por una hegemonía en la región.
El cómo abordar el trato con China ha sido un tema muy complejo para los políticos y los burócratas involucrados en la toma de decisiones en Nueva Delhi (Mattoo 2000, Guihong, 2006) dadas las frustrantes experiencias del pasado, que sólo se ha resuelto por el momento mediante el reconocimiento de una serie de realidades. Por una parte, se ha intentado reducir las principales fuentes de conflictividad entre los dos países y cooperar en áreas donde existen intereses mutuos. Por otra parte, se ha puesto énfasis en no renunciar a las aspiraciones nacionales en cuanto a aspectos de proyección de los intereses indios (consolidación como potencia nuclear, mayor representatividad) y adoptar una política activa para redefinir un escenario regional más favorable, incluso en la relación con aquellos países que mantienen profundos lazos con Pekín, como es el caso de Myanmar.
(a) La normalización de relaciones y la cooperación mutua.India ha puesto un empeño especial para revertir situaciones vergonzosas como la derivada de la famosa carta del primer ministro Atal Behari Vajpayee al presidente Bill Clinton justificando los ensayos nucleares de mayo de 1998 a causa de la amenaza china. Desde aquel episodio, ha habido un recorrido en el que tanto Nueva Delhi como Pekín han acercado posturas para la eliminación de algunos puntos de fricción existentes en la retórica exterior bilateral.
Entre los dos países ha primado una política de reconocimiento de determinadas realidades. Así, por ejemplo, el anterior primer ministro A.B. Vajpayee afirmó que Tíbet era una parte integral de China durante una visita a este país en junio de 2003, alejándose de la tradicional ambigüedad de los políticos de Nueva Delhi en este tema. De manera recíproca, Pekín ha admitido formalmente que el territorio de Sikkim es parte de la India, dando así por válida la incorporación que tuvo lugar en 1975. De hecho, en 2006 se abrió un paso fronterizo en la zona con el objeto de favorecer el comercio bilateral. Además, el gobierno chino ha accedido hace poco a la concesión de visados a los ciudadanos de la región fronteriza de Arunachal Pradesh, bajo control indio, pero que China ha reclamado tradicionalmente como parte de su territorio.
La resolución final del contencioso fronterizo aún sigue pendiente, pero es probable que tenga lugar en un plazo medio más como resultado de la consolidación de los lazos bilaterales que como un propio ejercicio de división del territorio en disputa. De hecho, ha sido el relanzamiento de las relaciones económicas el que pretende facilitar el diálogo político. En este sentido, el comercio entre ambos países ha experimentado un notable crecimiento, pues representaba unos 3.000 millones de dólares en 2003 y ha pasado a casi 38.000 millones de dólares en 2007. El impacto del mismo ha sido mayor para la India, ya que China se ha convertido en su principal socio comercial. No obstante, Nueva Delhi posee una balanza comercial deficitaria con su vecino, una situación que incomoda a los políticos indios y que ya ha dado origen al surgimiento de tensiones.
Por otra parte, las relaciones sino-indias han entrado en una fase de colaboración en temas que, aunque de calado mundial, afectan de manera particular y similar a los dos grandes países asiáticos, como es el caso de la energía o la cuestión medioambiental. Se puede decir así que, de algún modo, se observa una cierta asiatización de los asuntos internacionales, aunque esta no se ha materializado todavía en ningún gran acuerdo.
(b) Los puntos de fricción existentes.Como se ha señalado con anterioridad, la disputa fronteriza bilateral es probable que se resuelva de manera pacífica y de mutuo consenso, pero esto no quiere decir que surjan nuevas fuentes de tensión en el futuro. Por un lado, resulta posible que se manifiesten diferencias, ya latentes, derivadas de las aspiraciones de la India de gran potencia y de su deseo de ejercer una mayor influencia en el continente asiático. Por otro, cabe la posibilidad de que surjan rivalidades motivadas por una mayor interacción entre los dos, sobre todo en el plano comercial (guerras comerciales) y por la competencia en la obtención de recursos energéticos y la seguridad de las rutas marítimas, concretamente en el Océano Índico.
El aspecto que más inquieta a China en relación a su vecino del Sur es la cuestión nuclear. China fue muy crítica con los ensayos indios y culpó en su día a Nueva Delhi de desencadenar una nueva guerra de armamentos en Asia. Ya en fechas más recientes, en 2008, también ha vuelto a mostrar cierta desaprobación en el GSN (Grupo de Suministradores Nucleares) para facilitar la viabilidad del acuerdo nuclear indo-estadounidense (123 Agreement). Los argumentos de Pekín se basan en el hecho de que India sigue sin vincularse a los principales tratados internacionales sobre no proliferación, aunque también existen otras consideraciones derivadas de la situación de mayor incertidumbre que genera el acuerdo nuclear indo-estadounidense. En cambio, para India, las objeciones de China son indicativas de un doble rasero, puesto que este país ha contribuido al problema al facilitar asistencia al programa nuclear pakistaní.
Por tanto, aunque se aprecia un amplio margen para la colaboración entre los dos países, ello no excluye la persistencia de diferencias sustanciales, plagadas de una significativa competencia en determinadas áreas. En este sentido, dependiendo de cómo evolucione la relación entre Nueva Delhi y su vecino del Norte, India podrá pujar por un orden internacional más asiático o no.
(3.3) La UE: el ejercicio del multilateralismo
Las relaciones entre la UE (y antes con la Comunidad Económica Europea) se remontan a inicios de los años 60 del siglo pasado, pero no ha sido hasta hace pocos años cuando éstas se han dotado de un mayor contenido y, por tanto, han adquirido una cierta relevancia para ambas partes. De hecho, el cambio se ha producido a partir del lanzamiento de un Acuerdo de Asociación Estratégica el 16 de junio de 2004 que entró en funcionamiento en noviembre de 2005, y cuyo Plan de Acción Conjunta se dirige básicamente a intensificar los contactos entre ambos socios mediante el establecimiento de mecanismos de consulta y de mesas de diálogo para la cooperación política, económica, comercial y promoción de los intercambios culturales y educativos.
Si bien las relaciones UE-India siguen estando dominadas por la importancia de los lazos comerciales, en los últimos años se está asistiendo a un creciente diálogo entre ambas partes en una serie de asuntos como son la cuestión energética, la tecnología, y el desarrollo. Se trata de áreas en las que hay una coincidencia de intereses y donde se observan mayores posibilidades de cooperación, tanto en el plano bilateral como multilateral. No obstante, también se han establecido mesas de conversaciones en otros asuntos más sensibles como en temas de no proliferación nuclear y armas de destrucción masiva, terrorismo y derechos humanos en los que ciertamente se pueden apreciar mayores diferencias.
El principal problema del diálogo UE-India para Nueva Delhi reside en el hecho de la propia conformación de la UE como una entidad que no posee una única voz y esto es particularmente visible en los temas de seguridad (Bava, 2008, p. 107). El caso más evidente ha tenido lugar a raíz de la negociación del acuerdo nuclear indo-estadounidense. Mientras que países como Rusia y EEUU se han mostrado favorables a la cooperación en el ámbito nuclear para uso civil, la UE en su conjunto sigue defendiendo la validez de tratados como el TNP (Tratado de No Proliferación). Sin embargo, Estados miembros como Francia ya han firmado acuerdos con la India en la materia. Y de hecho, en septiembre de 2008, la mayoría de países de la UE que forman parte del GNS no realizaron objeciones al comercio de material nuclear con este país.
Por otra parte, aunque frecuentemente se destaca la defensa del multilateralismo como un elemento central de coincidencia entre UE y la India para afrontar los principales retos globales, la comprensión de este concepto difiere entre una parte y otra, al menos en algunos asuntos. Por ejemplo, la UE y la India mantienen un diálogo sobre desarme y no-proliferación de armas de destrucción masiva y comparten visiones similares acerca de la necesidad de un desarme global, aunque difieren mucho en la práctica concreta. En ambos subyace una defensa del multilateralismo para la solución de problemas globales; pero si bien para la UE éste es un medio para llegar a acuerdos, para la India el multilateralismo supone un instrumento de reconocimiento de su poder y, por ello, de su derecho a discrepar con algunas normas vigentes. En otras palabras, la política exterior india sigue aún estando guiada por un gran sentido de autonomía estratégica (Wagner, 2008, p. 89).
Aunque asumiendo diferencias sustanciales en algunos aspectos, también merece señalar una cierta actitud más comprensiva de la UE con el complicado escenario regional en el que la India se halla inserta. No obstante, esto no quiere decir un total respaldo a las posiciones de Nueva Delhi en algunos temas, sino que se basa en la asunción de determinadas realidades como punto de partida para la resolución de algunos contenciosos, notablemente la disputa de Cachemira. Por ejemplo, la UE ha reconocido que la resolución de este conflicto es clave para la estabilidad regional, pero en una ponencia aprobada en el Parlamento europeo el 24 de mayo de 2007 ha dado cuenta de la imposibilidad de la celebración de un referéndum de autodeterminación (una postura que ha defendido Pakistán hasta hace poco y que siguen manteniendo parte de las fuerzas separatistas cachemires) porque, según el documento, “han cambiado las circunstancias”. Sin embargo, la ponencia sigue mostrándose crítica con la situación de los derechos humanos en la Cachemira india, pese a algunas mejoras en los últimos años.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, se puede decir que se está produciendo un creciente entendimiento entre la India y la UE y que existen áreas potenciales de mutuo interés para la intensificación de los lazos bilaterales en los próximos años. Aun así, se aprecian notables diferencias en la percepción mutua de este diálogo. En este sentido, la UE parece demostrar mayor entusiasmo para atraer a la India como un socio responsable con el que afrontar los principales retos globales. En cambio, aunque Nueva Delhi pueda ver la relación con la UE como fructífera, se trata una alianza que por el momento va a estar limitada por el carácter no militar (la UE como unión militar) de esta organización, y la necesidad de la India de reafirmarse como un gran poder (incluyendo el aspecto militar).
(3.4) Otros socios importantes: Rusia y Japón
Además de EEUU, China y la UE, la India también ha establecido acuerdos de cooperación estratégica con otras potencias, como es el caso de Rusia y Japón. Se trata de dos Estados que han mantenido buenas relaciones con Nueva Delhi en el pasado, si bien por diversos motivos los lazos bilaterales sufrieron un revés durante la década pasada. Mientras que el trato con Rusia se resintió con motivo de la descomposición de la Unión Soviética, el trato con Japón, uno de los principales donantes de ayuda al desarrollo de la India, se erosionó como consecuencia de los ensayos nucleares de este último.
Hoy por hoy, Nueva Delhi ha restablecido un diálogo de normalidad con ambos Estados, aunque es más probable que éste se haya debido a los esfuerzos e intereses de Tokio y Moscú que a los gobiernos indios. El escenario posterior al 11-S, la vertiginosa carrera de realineamientos que han tenido lugar en el continente asiático en los últimos años y el hecho de que India sea un vértice destacado en esta dinámica, han sido factores que han inducido a Rusia y a Japón a mirar hacia el gigante de Asia del Sur.
En el caso de Rusia ha habido una coincidencia de intereses estratégicos, fundamentalmente derivados de los intentos del país de ganar influencia en el área asiática como modo de frenar un cierto aislamiento provocado por el ascenso de gobiernos no afines en la mayor parte de su periferia, y de manera particular tras la presencia de tropas internacionales en Afganistán. Moscú ha visto la necesidad de recomponer las relaciones con Nueva Delhi como un nuevo intento de establecer una alianza que, si bien no basada en los mismos términos de dos décadas atrás, de algún modo le otorga una capacidad de balance en la esfera asiática.
Rusia y la India firmaron un acuerdo de asociación estratégica y varios tratados en materia de defensa y cooperación nuclear (Cherian 2000, Radyuhin 2000) durante la visita del anterior primer ministro Vladimir Putin al subcontinente en octubre de 2000. Con posterioridad, en enero de 2004, los dos países llegaron a un nuevo acuerdo por el que la India compraba a su socio un portaviones (que ya había sido empleado por la marina rusa) para reforzar su defensa naval. De hecho es el aspecto militar el que mayormente define las relaciones bilaterales, pues Rusia actúa como el principal suministrador de armamento de India (Rajagopalan, Sahni, 2008, p. 21) y además ambos cooperan en varios proyectos en esta área. No obstante, la colaboración en el ámbito nuclear también ha recibido un impulso tras la decisión del GSN del pasado 6 de septiembre de 2008 de permitir este tipo de comercio con la India. Casi tres meses después, Dimitriv Medvedev y Manmohan Singh han suscrito en Nueva Delhi un acuerdo para la construcción de varios reactores nucleares en el estado indio sureño de Tamil Nadu.
Esta actividad diplomática demuestra que, además de los beneficios económicos, Rusia desea mantenerse como un socio prioritario de la India, quizá con vistas a establecer una relación con mayores implicaciones estratégicas a medio y largo plazo. Para la India, Rusia ha sido un aliado fiable en el pasado (como la Unión Soviética entonces) y todavía puede volver a serlo, sobre todo si el escenario asiático, ahora favorable a los intereses indios, se vuelve hostil. Por ello, frente a ese hipotético contexto, resulta necesario para Nueva Delhi no excluir a ningún socio potencial.
Una situación similar es la que afecta a las relaciones indo-japonesas. La progresiva mejora del diálogo entre China y la India ha sido vista con cierta preocupación por Japón, dadas las tiranteces existentes entre Pekín y Tokio. Japón, como ya se ha señalado con anterioridad, posee una larga tradición de influencia en Asia Meridional, sobre todo debido a su generosa política de ayuda al desarrollo; pero los ensayos nucleares indios causaron una brecha en los lazos bilaterales. No obstante, la situación cambió a partir de finales de 2001 cuando Tokio emuló la política de Washington y levantó las sanciones que mantenía contra la India y Pakistán.
En este sentido, se puede afirmar que las relaciones indo-japonesas han evolucionado de manera positiva en el último período. La India ha pasado de ser un país amigo como resultado de una diplomacia del desarrollo a ser considerado un potencial socio estratégico en el continente. El temor a una confluencia de intereses entre China y la India ha hecho modificar de manera significativa la política exterior japonesa hacia el país de Asia del Sur, reforzando el componente de seguridad en los lazos bilaterales, dada la coincidencia de intereses en el escenario de sureste asiático. Un claro ejemplo de ello lo constituye la Declaración Conjunta de Cooperación sobre Seguridad entre Japón y la India firmada el 22 de octubre de 2008. Tampoco conviene olvidar que la India ve en esta relación una alternativa creíble de contrarrestar la influencia china que tanto preocupa a los burócratas implicados en la toma de decisiones del país.
A grandes rasgos, la política exterior de la India hacia las principales potencias puede calificarse de autoafirmación y de normalización de un diálogo que, aunque a veces en planos diferentes, va dirigido a afianzar al país como un actor internacional de primer orden. Se trata de una línea de acción que explicita la divergencia en algunos asuntos, aunque consiste básicamente en una política cooperativa (pues asume la participación en una serie amplia de temas). No obstante, exceptuando quizá el caso de las relaciones con China, no se observa una gran capacidad de iniciativa en el trato con los otros grandes poderes, y son más bien éstos los que parecen establecer los términos del diálogo.
En cambio, sí se aprecian diferencias en la estrategia hacia los otros países emergentes, en concreto Brasil y Sudáfrica (agrupados por sus siglas como IBSA) y hacia la política regional. Con respecto al diálogo con los otros miembros del IBSA, la India subraya la existencia de una serie de intereses en común, derivados de la vigencia de desigualdades que gobiernan las relaciones internacionales (en el comercio, la salud, cambio climático, la representación y toma de decisiones en algunos organismos), para promover acciones conjuntas encaminadas a modificar esta realidad.
La política regional: ¿un área prioritaria para los intereses de India?
En el entorno de la India se aprecia una progresiva definición de un área regional o transregional prioritaria, entendiendo este término en sentido amplio, es decir, en relación a las regiones próximas al entorno de la India. Por tanto, concierne a un espacio que abarca el África Oriental, países del Golfo Pérsico, Asia Central, Asia del Sur y Sudeste Asiático. En cierto modo, puede decirse que comprende buena parte de los países ribereños del Océano Índico –agrupados en el India Ocean Rim Association For Regional Cooperation– aunque también incluye a las repúblicas centroasiáticas.
En esta área regional prioritaria la India pretende ejercer una influencia dominante, a la vez que se trata de un escenario central para sus intereses económicos. En primer lugar, comprende una serie de países que se caracterizan por ser los principales suministradores energéticos de la India. En segundo lugar, en esta zona se aprecia una creciente actividad de las empresas indias en diversos sectores como el energético, la construcción, etc. Y, en tercer lugar, es un área que representa un importante mercado para los productos indios, particularmente en el caso de los países del Sudeste Asiático y del Golfo Pérsico. Por ello, aunque abarca territorios muy heterogéneos, se puede identificar un espacio amplio en el que la India ocupa una parte central.
De hecho, en este espacio convergen tres de las principales estrategias políticas de Nueva Delhi que se han ido redefiniendo en los últimos años, y que son: (1) la diplomacia de la energía; (2) la política de “Mirada a Oriente”; y (3) la política de vecindad.
(4.1) La diplomacia de la energía
India posee una dependencia energética en torno al 70% y la demanda de consumo de energía ha aumentado desde principios de 1980 hasta el año 2000 a un ritmo de casi el 6% anual, un porcentaje similar al crecimiento medio anual de la economía nacional (Khosla, 2005, p. 6). Por ello, una de las principales preocupaciones del gobierno es como asegurar el suministro de este tipo de recursos, sobre todo de hidrocarburos, aunque también está cobrando bastante interés las posibilidades que ofrece el sector hidroeléctrico. La diplomacia de la energía responde a la necesidad de establecer acuerdos con aquellos países que cuentan con este tipo de recursos, mediante compras o la concesión de licencias de participación a las compañías indias. No obstante, posee una significativa connotación geopolítica, sobre todo si se contempla establecer infraestructuras fijas –oleoductos, gasoductos, presas y redes hidroeléctricas– como la mejor forma de mantener un suministro continuado.
Cuando se trata sólo de comprar y extraer recursos energéticos, principalmente hidrocarburos, no plantea mayores problemas al gobierno. La India, a través de las compañías nacionales, acude a donde se le plantean oportunidades de negocio. Así, la red de proveedores está muy diversificada e incluye países de Oriente Medio, varias repúblicas de Asia Central, Rusia, varios Estados africanos (en el Golfo de Guinea y África Oriental) e incluso América del Sur (Venezuela y el área del Caribe). La participación de las petroleras indias en estos países a veces es sólo presencial, pero en otros casos posee una gran importancia, con implicaciones para la política exterior del país. De hecho, la diplomacia energética ha estado en el centro de debate con motivo de la crisis de Darfur, dada la actitud pasiva del gobierno de Nueva Delhi para presionar a su homólogo sudanés. Se cree que esta posición se ha debido sobre todo al intento de preservar los intereses económicos nacionales, debido a la compra de la principal petrolera india de una parte de los derechos de explotación de una reserva petrolífera tras retirarse una compañía canadiense.
Por otra parte, en lo que respecta a la construcción de una serie de infraestructuras que garanticen el abastecimiento de energía, al país se le presentan un cierto número de alternativas, dada la abundancia de estos recursos en su vecindad. No obstante, dichas oportunidades se hallan ligadas de manera estrecha con los principales problemas de seguridad del país (concretamente Pakistán) y con las difíciles relaciones con algunos de sus vecinos (Bangladesh). Pakistán parece como una opción inevitable para la construcción de gasoductos procedentes de Asia Central, aunque hay quienes defienden que es posible llegar a acuerdos con Irán y luego construir un gasoducto submarino vía la India (Mahalingam, 2003, p. 121), una opción aparentemente muy cara, o implicar a China para garantizar que Islamabad asumirá sus compromisos con Nueva Delhi.
En la zona oriental, Bangladesh sigue mostrándose reticente a vender su gas a la India y a permitir la construcción de infraestructuras (incluso procedentes de Myanmar) en base a argumentos de vulnerabilidad territorial frente a su gran vecino. La cuestión de implicar o no, y cómo, a Pakistán es mucho más compleja, mientras que en el caso de Bangladesh puede haber un cambio de circunstancias, sobre todo si se consolida el gobierno de la actual Liga Awami, una formación más próxima a estrechar lazos con la India. Además de Bangladesh, el otro país con el cual Nueva Delhi pretende conectarse vía energética es Myanmar. Si bien en el caso birmano no parece haber grandes impedimentos políticos, de nuevo las circunstancias derivadas de la turbulenta periferia india, en este caso la conflictividad en el noreste del país y en la vecina región de Arakan, pueden obstaculizar o retrasar esta alternativa.
Aparte de la habitual relación de la diplomacia de la energía con el sector de los hidrocarburos, también conviene tener en cuenta la relevancia del sector hidroeléctrico, donde de nuevo el entorno de la India aparece como una zona privilegiada, dada la abundancia de recursos hídricos. La gestión de los mismos, en general recursos fluviales, ha dado lugar a conflictos entre Nueva Delhi y sus vecinos, pero, por otra parte, también aparece como una fuente potencial de cooperación regional. La India se ha implicado en varios proyectos hidroeléctricos con Nepal y Bután y existen iguales posibilidades con Pakistán (Lama, 2002), si bien por el momento los dos países prefieren optar por una errática política de crear duplicidad de infraestructuras, de manera particular a la hora de explotar los recursos de los ríos de Cachemira, con el consiguiente mayor impacto ambiental. Asia Central, en especial Tayikistán, Kirguizistán y Uzbekistán, también ofrecen posibilidades para crear una red que llegue hasta la India, aunque en este caso debería incluir a Pakistán.
Como se observa, la diplomacia de la energía está estrechamente relacionada con la política de vecindad, es decir, el modo en que la India ejerce su hegemonía en la zona y el modo en que ésta es percibida por sus vecinos. En este sentido, a Nueva Delhi se le presentan dos opciones principales: ignorar los condicionantes geográficos y adoptar una política de seguridad energética basándose en exclusiva en las capacidades del país (es decir, evitando, por ejemplo, a Pakistán), o promover la diplomacia energética como parte de la diplomacia de seguridad en la región. A pesar de que ha habido voces destacadas en el ámbito político que defienden esta segunda opción, como el anterior ministro del Petróleo, Mani Shankar Aiyar, se puede decir que la posición dominante sigue siendo ambivalente.
(4.2) La política de “Mirada a Oriente”
A principios de la última década del siglo XX, los gobiernos de Nueva Delhi comenzaron a explorar la posibilidad de desarrollar lazos con los países de la ASEAN (Asociación de Países del Sudeste Asiático), principalmente por razones económicas, búsqueda de mercados, pero también de seguridad y estratégicas (Grare, 2001; Naidu, G.V.C, 2008) derivadas de la necesidad de contrarrestar la influencia china en la zona y el control de las rutas marítimas. Sin embargo, no fue hasta 1996 cuando la India se convirtió en socio en el diálogo del Foro Regional de la ASEAN, creado dos años atrás con el objeto de abordar cuestiones de seguridad de zona. Aún así, las relaciones con este grupo de países se resintieron a raíz de la materialización de los ensayos nucleares.
La política de “Mirada a Oriente” se considera como representativa de un cambio de estrategia por parte de la India y contempla un abandono del idealismo que ha dominado hasta hace poco el modo de entender los asuntos internacionales, abogando ahora por la práctica de una realpolitik (Mattoo, 2001, p. 93). A pesar de su impulso inicial, se trata de una iniciativa que ha tenido un seguimiento desigual, si bien en los últimos años ha cobrado un mayor interés. Durante el gobierno de Manmohan Singh, se ha puesto especial énfasis en el fomento de las conexiones con la región, a través de iniciativas nacionales y el respaldo de otros proyectos de organismos internacionales.
De hecho, esta reorientación ha dado lugar a un giro en la política hacia algunos países, como es el caso de Myanmar –desde la anterior condena del régimen a la actual comunión de intereses–, que ha recibido numerosas críticas, tanto dentro como fuera del país (Mynit, 2007). Sin embargo, entre los motivos que han podido incidir en la cúpula dirigente india se hallan realidades como que Myanmar es un Estado fronterizo, posee abundantes recursos energéticos que la India necesita, es miembro de la ASEAN desde 1997 y realiza una parte importante de su actividad comercial con estos países. Por otra parte, se trata de un Estado muy sujeto a la influencia china (militar y económicamente) y por ello una mayor participación de Nueva Delhi puede repercutir para cambiar este desequilibrio, que tiene repercusiones en la seguridad de las zonas fronterizas del noreste indio. La India también cree que, más que el aislamiento, conviene un diálogo para favorecer una apertura democrática, una actitud que también comparten la mayor parte de los Estados de la ASEAN.
Además de la mejora de la conectividad con la región, conviene señalar el incremento de las relaciones económicas entre la India y la ASEAN, al menos hasta el desarrollo de la presente crisis. Los lazos económicos se han intensificado, de manera especial con algunos Estados como Singapur y Malasia, pero el país de Asia del Sur sigue siendo un socio modesto, más si se compara con otros como EEUU, Japón y China. Mientras que durante el ejercicio 2007/08 el comercio bilateral India-ASEAN alcanzó los 38.000 millones de dólares, el de China-ASEAN se elevó a más de 160.000 millones. En enero de este año ha entrado en vigor un área de libre mercado India-ASEAN para una serie de productos, y que se pretende ampliar al área de servicios e inversiones próximamente. No obstante, no conviene olvidar el actual contexto de crisis económica, que puede menguar las expectativas de una mayor cooperación económica con la región.
(4.3) La política de vecindad
Desde la independencia, la India ha mantenido una relación difícil, excepto durante algunos períodos, con la mayoría de sus vecinos de Asia del Sur. La razón hay que buscarla en el desequilibrio que plantea la existencia de este gran poder regional rodeado en su mayor parte por pequeños Estados. La proyección de la hegemonía india en la zona, un hecho por otra parte inevitable, ha sido casi siempre percibida como una amenaza para estos pequeños vecinos, que han contemplado con temor las intervenciones de este país en la secesión de Bangladesh en 1971 y la posterior incorporación de Sikkim en 1975. Esta dinámica, junto a otros factores de seguridad regional derivados de la lógica de la Guerra Fría y la existencia de conflictos étnicos en algunos de estos Estados, ha tenido consecuencias negativas para la estabilidad y la creación de una mayor cohesión en la zona.
A mediados de los años 90 del siglo XX hubo intentos de redefinir la relación de India con sus vecinos, sobre la base de que Nueva Delhi no debía buscar reciprocidad en estas relaciones sino que debía ofrecer más, dada su condición de poder más fuerte. Esta iniciativa surgió del anterior primer ministro indio Inder Kumar Gujral y, aunque daba cuenta de las ambiciones del país, proponía un importante replanteamiento de algunas cuestiones, como el caso de las relaciones con Pakistán.
Tras un período de indefinición, la estrategia hacia Asia del Sur ha recibido un nuevo impulso durante el último gobierno, que ha promovido una “política de conectividad” (Saran, 9/IX/2006) en la región como base para una mayor cooperación. Esta línea de acción consiste en la creación de grandes infraestructuras de comunicación que unan a los Estados miembros de la ACRAM (Acuerdo de Cooperación Regional en Asia Meridional) y que incluye a Afganistán, Pakistán, Nepal, Bután, Bangladesh, Sri Lanka, Islas Maldivas y la India. Eventualmente, la conectividad regional (en especial por vía terrestre) estimularía el proceso de regionalización, proporcionando las bases para un mayor intercambio entre estos países. De hecho, el comercio intrarregional en el seno ACRAM sigue siendo insignificante, pues no alcanza el 5% del total del comercio de la región (Taneja, 2006, p. 1). Además, podría contribuir a desbloquear el actual impasse en el plano político en el seno de la organización, y favorecería indirectamente el acercamiento a otras regiones próximas como el Sudeste Asiático y Asia Central. La política de la conectividad mantiene el carácter central de la India de vertebrador entre Estados distantes como Pakistán y Bután o entre Sri Lanka y Bután o Nepal pero pretende, de algún modo, relajar la visión todavía predominante del territorio nacional como algo sacrosanto.
Si bien la mejora del flujo de comunicaciones puede servir para desbloquear algunas situaciones que rozan lo anacrónico, el principal problema para los vecinos de la India sigue siendo la seguridad. Nueva Delhi debe demostrar que no representa una amenaza y que no desea interferir en los asuntos internos de estos pequeños Estados. Tal realidad posee implicaciones para la redefinición de la política exterior y de seguridad regional puesto que, al menos de manera tácita, La India sigue aceptando la máxima nehruviana de que la seguridad del país descansa más allá de sus fronteras territoriales. En otras palabras, la relativa gran debilidad de sus vecinos (no sólo frente a una amenaza externa, sino por la existencia de graves conflictos internos en la mayoría de los Estados de Asia del Sur) puede afectar a la integridad territorial de la India, en caso de una inestabilidad grave en estos Estados.
Nueva Delhi ha adoptado una cierta flexibilidad con los Estados de la región, pero sigue sin comprometer esta visión extraterritorial de seguridad. Un claro ejemplo de ello es el acuerdo para la renegociación de los tratados de paz y amistad firmados a mediados del siglo con Bután y Nepal. Se trata de documentos de especial sensibilidad ya que afectan a la regulación de la compra de armamento por parte de los Estados del Himalaya a terceros países (esto es, distintos de la India), una cuestión que Nueva Delhi ha intentado controlar hasta ahora de un modo u otro. La India ha concluido un nuevo documento con Bután por el que permite a este gobierno comprar armamento a cualquier país, pero la cantidad y el tipo de municiones siguen estando supervisadas, de algún modo, por la India. También parece probable que el nuevo gobierno nepalí tenga intenciones de redefinir por completo los términos del documento, que ya ha causado crisis entre los dos países en el pasado.
En definitiva, la dimensión extraterritorial de seguridad no implica de por sí una actitud intervencionista, pero supone un punto constante de fricción entre la India y sus vecinos, particularmente durante situaciones de crisis en estos últimos. Para la India también resulta difícil mantenerse al margen de determinados asuntos –como la reciente evolución del conflicto tamil en Sri Lanka–, dado que posee repercusiones en la política interna, concretamente entre el equilibrio del poder central y el de los Estados.
El caso especial de Pakistán
Dentro de Asia Meridional, la política exterior hacia Pakistán merece una especial atención, puesto que se trata del único país que desafía de manera abierta el poder hegemónico de la India en la zona. Pakistán supone, además, su principal amenaza real, bien sea de manera directa por parte del Estado, bien a través de individuos o grupos que se ven favorecidos por el escenario interno de inestabilidad. Por otra parte, la existencia del contencioso de Cachemira sigue condicionando de algún modo la proyección internacional de la India, si bien en los últimos años esta percepción por parte de la comunidad internacional ha cambiado de manera notable. La consecución de una cierta normalización política interna en el Estado de Yamú y Cachemira y la adopción de un proceso de diálogo con Pakistán han sido positivos en esta reorientación de la disputa. Además, la India ha obtenido algunas ganancias en torno al tratamiento de esta disputa como consecuencia del proceso de diálogo iniciado en 2004 (Schofield, 2008, p. 89).También, de manera particular, desde 2001 ha habido una creciente solidaridad o reconocimiento del problema del terrorismo de signo islamista que el país padece y que, al menos en parte, procede de Pakistán (Mohan, 2003, p. 109). Ahora bien, esto no quiere decir una completa aceptación de las tesis de los políticos y burócratas de Nueva Delhi con respecto a la percepción general de esta cuestión.
Sin embargo, mientras que la India emerge como un modelo de democracia más o menos exitosa y un país capaz de asumir sus compromisos internacionales, la imagen de Pakistán, por el contrario, es la de un Estado que se hunde (a nivel político y económico), con un gobierno que posee poca credibilidad para hacer frente a los graves retos a los que se enfrenta el país. Nueva Delhi es consciente de esta situación, que de algún modo le beneficia, pero carece de una estrategia clara sobre cómo abordar el problema de amenaza que representa el Estado vecino. Hoy por hoy, si bien una acción militar de Pakistán no sería descartable dada la paranoia general que afecta a las relaciones indo-paquistaníes (y en este caso concreto más el ámbito político-decisorio paquistaní), lo más probable es que la principal amenaza procedente del país vecino venga en forma de acciones terroristas o, eventualmente, sea una consecuencia indirecta de un colapso de este Estado.
Los últimos dos gobiernos de Nueva Delhi han realizado notables esfuerzos en la redefinición de una estrategia más pragmática para abordar el problema de Pakistán y esto ha beneficiado sumamente a la India. Por un lado, se han dado cuenta de que el mantenimiento de un diálogo abierto con Islamabad resulta imprescindible porque supone el único modo de acercar posturas y favorecer cambios en el núcleo duro decisorio civil-militar. Por otro, también han visto que una mayor implicación de la India en los asuntos globales y el envío de respuestas unívocas a problemas como el terrorismo o la cuestión de la proliferación nuclear, repercute de manera positiva en el modo en que las principales potencias observan la cuestión India-Pakistán.
A pesar de estos cambios, desde la India sigue predominando una visión un poco simplista a la hora de examinar la dinámica de rivalidad con su vecino. Es cierto que algunas de las principales potencias han reconocido implícitamente una mayor responsabilidad y coherencia en la parte india: sobre todo en el aspecto nuclear, en la abstención de emplear el uso de la fuerza con su vecino pese a acusarlo de no controlar la violencia terrorista que emana de su territorio, e incluso en los esfuerzos por facilitar una normalización política en la Cachemira india. Sin embargo, no ha habido un cambio de posicionamiento en torno a la resolución del contencioso de Cachemira, que sigue siendo percibido como un asunto a resolver entre los dos países y en los que ningún tercer Estado desea tomar parte a favor de ninguno de los contendientes.
Conclusiones
La política exterior india actual se caracteriza por un gran dinamismo, por una mayor coherencia en la vertebración de determinadas estrategias regionales y globales y por un cierto grado de continuidad, si bien hay matices según quien gobierne en Nueva Delhi. Como resultado, la India ha ganado una mayor presencia internacional y se ha convertido en un vértice destacado de los equilibrios que se están formando, tanto en Asia como a nivel mundial.
Ahora bien, el mayor pragmatismo por parte de los gobiernos indios en el diseño de su estrategia exterior, a nivel general, en relación a las principales potencias, no conlleva la adopción de iniciativas significativas. En otras palabras, la India ha puesto mayor énfasis en “ser aceptada” entre los grandes, según los parámetros que dominan el juego de las relaciones internacionales, que en pretender redefinir (buscando apoyos) un orden más favorable que tenga en cuenta otros condicionantes, derivados de la experiencia del país. También conviene tener en cuenta que la acción exterior se ha encontrado con el hecho de que los principales poderes, por diversos motivos, han adoptado una política de acomodar e incluir a la India.
Además, la estrategia india sigue siendo la de mantener una cierta autonomía en el plano externo. Por ello, las alianzas que establezca siempre van a ser limitadas, puesto que, aunque no ha sido explicitado, la consigna a seguir es la de no comprometerse en asuntos en los que el país pueda ser susceptible de romper las reglas de juego en un momento dado, como es el caso de la cuestión nuclear. No obstante, esto también tiene que ver con una crítica directa a un orden internacional que se erige como desigual.
Mientras que la “gran política” hacia los demás poderes puede considerarse esencialmente de búsqueda de reconocimiento y de normalización de relaciones, la política regional, entendida en sentido amplio, se ha convertido en el principal escenario en el que Nueva Delhi ha jugado sus cartas. La política regional de la India, en contraposición a la anterior, se caracteriza por una estrategia dirigida a convertirse en un gran poder en la zona, pero de un modo cooperativo, en el que el papel del país sea aceptado y reconocido por los otros Estados. También se trata de un escenario (el regional) en el cual los intereses inmediatos del país están en juego (de seguridad, económicos, energéticos), por lo que urgen acciones encaminadas a preservarlos. En este sentido, se puede afirmar que Nueva Delhi se muestra como un actor bastante cooperativo, aunque siguen existiendo problemas a la hora de tratar ciertos asuntos, como es la relación con Pakistán.
Antía Mato Bouzas
Investigadora del Zentrum Moderner Orient (ZMO), Berlín
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[1] India explosionó su primer artefacto nuclear en mayo de 1974, pero hasta mediados de los años 90 se dudaba que poseyera la capacidad para fabricar este tipo de bombas.
[2] La materialización de este acuerdo supuso la ruptura del apoyo de los partidos comunistas al gobierno liderado por el Congreso en julio de 2008. Finalmente, éste pasó una moción de censura gracias al apoyo del partido regional.
[3] No obstante, el equilibrio interno en estas coaliciones no es fácil de mantener. El ADN sufrió una crisis política en el año 2000, pues uno de los principales socios del PPI, un partido regional, abandonó la coalición. Esto provocó la convocatoria adelantada de elecciones, pero la coalición revalidó su poder y continuó gobernando hasta mayo de 2004. Posteriormente, la coalición de la APU, agrupada en torno al Partido del Congreso, pese a la crisis política de julio de 2008 tras el abandono del apoyo de las fuerzas comunistas, también fue capaz de cumplir su mandato.
[4] Sobre este tema, véase “India, US Revive Defence Policy Group”, The Times of India, 3/XII/2001, http://timesofindia.indiatimes.com/articleshow/568650171.cms (último acceso 15/XI/2007).
[5] China y la India habían firmado en 1954 un tratado sobre el comercio en Tíbet, tras reconocerlo como parte integrante de China. No obstante, el gobierno indio siempre se ha movido en la ambigüedad con respecto a este tema, dadas las simpatías que despertaba en el país y al posible uso político de la cuestión, dadas las posteriores difíciles relaciones con China. No en vano, la India acogió al gobierno tibetano en el exilio y a parte de los refugiados tibetanos, y aunque no le permitió llevar a cabo actividades políticas en su territorio, su presencia era un instrumento para presionar a su vecino.
[6] Véase, por ejemplo, “Border Trade-off: Ice Melts with Sikkim deal”, Times of India, http://timesofindia.indiatimes.com/articleshow/39907.cms; y Amit Baruat, “Accord on Opening Border Trade through Sikkim”, The Hindu, 24/VI/2003, http://www.hinduonnet.com/thehindu/2003/06/24/stories/2003062405680100.htm.
[7] En el capítulo primero, punto seis, de la Estrategia Contra la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva de la UE se señala que el TNP debe ser preservado en su integridad.
[8] Sobre las áreas de cooperación del IBSA, consultar la página principal de este foro, véase http://www.ibsa-trilateral.org. En cuanto a la implicación de la India en esta organización se puede consultar Greg Mills (2008), “Reflections: India, IBSA and the IOR”, Strategic Analyses, Commentaries, nº 32 (1), pp. 131-140.
[9] Por ejemplo, el comercio terrestre entre Bangladesh y Bután y Nepal se realiza por medio de un corredor en suelo indio (con el acuerdo de Nueva Delhi), si bien de un modo limitado. En cambio, Bangladesh se ha opuesto reiteradamente a la apertura de una ruta a través de su territorio que facilite el intercambio comercial entre el principal territorio indio y la relativa área aislada del noreste. El motivo no es otro que el temor a que tal medida pueda dar lugar a una vulneración de su integridad territorial, al hallarse casi circundado por territorio indio. Cabe señalar que el noreste indio está conectado con el resto del país por un estrecho corredor en Siliguri-New Jaipalguri, que ralentiza y encarece las comunicaciones entre ambas zonas.
[10] Sobre el contenido de este documento, consúltese India-Buthan Friendship Treaty, firmado el 8 de febrero de 2007. Disponible en la página web del Carnegie Endowment for International Peace, http://www.carnegieendowment.org/newsletters/SAP/pdf/march07/india_bhutan_treaty.pdf (último acceso 22/II/2009).
