Resumen
El 1 de noviembre de 2018 se han cumplido 25 años de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht por el que se creó la UE. Sin duda, supuso un hito en el proceso de construcción europea, superando el modelo de Comunidades europeas existente hasta este ese momento. Además, desde el punto de vista general de la seguridad estableció el inicio de la cooperación formal entre sus Estados miembros en el ámbito de los denominados “Asuntos de Justicia e Interior”, abriendo la posibilidad de cooperar también en el marco de la lucha contra el terrorismo, superando el modelo informal que había establecido la cooperación Trevi. Se pretende analizar en este trabajo, de forma muy resumida, la política antiterrorista de la UE y sus Estados miembros en su período inicial, que abarca desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht (1993) hasta la adopción de la primera Estrategia de Seguridad Interior de la UE (2010). En un trabajo posterior se analizará el período comprendido desde 2010 hasta 2018. Las iniciativas han sido múltiples y de naturaleza muy variada, como corresponde a un enfoque global e integral, lo que ha provocado, en ocasiones, una evidente dificultad en su conocimiento y comprensión.
Introducción
Es importante tener en cuenta, con carácter previo, algunas cuestiones clave que marcan el desarrollo de la colaboración antiterrorista en el marco de la UE y sus Estados miembros, explicando su necesidad y oportunidad, pero también su especial complejidad y dificultad:
(1) Que se encuentra integrada en un marco jurídico de cooperación más amplio, como es el de la propia UE. Es decir, tiene que ajustarse a las disposiciones pertinentes de los sucesivos Tratados que, hasta el momento, según la fecha de su firma, durante el período estudiado en este trabajo, han configurado la propia UE: Maastricht (1992), Ámsterdam (1997) y Niza (2000). En consecuencia, las medidas que en cada momento se adoptaron tuvieron que ser conformes a la regulación jurídica vigente en ese momento.
(2) Que las políticas desarrolladas en el ámbito de la UE se han caracterizado durante todos estos años por un proceso continuo de avances, en lo que se ha denominado “construcción europea”, basado en la creación de Instituciones comunes a las que los Estados miembros iban transfiriendo paulatinamente competencias que afectaban a su propia soberanía nacional, entendiendo que la gestión en común de estas competencias transferidas, por unas Instituciones creadas al efecto, sería más eficaz y eficiente. El principio de subsidiariedad establecido en los Tratados obliga a que esta transferencia de competencias sólo se puede hacer en aquellos casos en los que se valora que esa competencia será mejor gestionada a nivel de la UE que por cada Estado miembro en solitario. En estos casos, la competencia en concreto sigue siendo gestionada a nivel nacional. No obstante, en aquellos supuestos en los que la competencia sigue siendo del Estado miembro, pueden establecerse formas de colaboración entre las Instituciones Europeas y los propios Estados miembros, con el fin de ayudar a gestionar de forma más eficiente y eficaz esa competencia que resta nacional.
(3) Que esta transferencia de competencias, en ciertas materias que afectan a lo que se podría denominar el núcleo duro de la soberanía nacional, ha sido especialmente difícil y compleja. Entre ellas, las que se encuentran integradas, como es el caso de las medidas antiterroristas, en los llamados inicialmente, según la terminología del Tratado de Maastricht, Asuntos de Justicia e Interior y que, posteriormente, evolucionaron hacia el desarrollo de un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia de la UE, como uno de los objetivos de la UE según la terminología del Tratado de Ámsterdam y posteriores. La finalidad fundamental del desarrollo en común de este Espacio es la de permitir, entre otros objetivos, garantizar un adecuado nivel de seguridad a los ciudadanos europeos y a las personas que residen o visitan el territorio de cualquiera de sus Estados Miembros. En este sentido, conviene recordar que, durante varias décadas, desde la creación de las tres Comunidades Europeas –del Carbón y Acero, Económica Europea y Energía Atómica, en los años 1950 hasta 1992, en el que el Tratado de Maastricht creó lo que hoy conocemos como UE– no hubo cooperación en los ámbitos de seguridad y justicia, en general, y, por tanto, tampoco en el ámbito del terrorismo. Incluso durante la negociación de la Conferencia Intergubernamental que dio origen a dicho Tratado, tras decidir el inicio de la cooperación en estas materias de justicia e interior, se estableció como principio fundamental que sigue vigente en la actualidad, tras el Tratado de Lisboa, que la seguridad en el territorio de un Estado miembro es responsabilidad de las autoridades nacionales de ese Estado miembro, estableciéndose entre la UE y sus Estados miembros formas de colaboración y cooperación en este ámbito, pero bajo ciertas condiciones específicas. Esto obligó a una regulación específica, en el Título VI del Tratado, en lo que se denominó el método intergubernamental, caracterizado por la unanimidad en el proceso de toma de decisiones y la limitación del derecho de iniciativa legislativa de la Comisión, en contraposición al denominado método comunitario, caracterizado por la mayoría en el proceso de toma de decisiones y mayores competencias de la Comisión en la iniciativa legislativa, que fue conocido como el III Pilar del Tratado de la UE. Sin embargo, todavía fue necesario vencer las reticencias de números Estados, para poder incluir el terrorismo en dicho ámbito de cooperación (la posición firme y constante de España en esta negociación puede considerarse una de las claves de su inclusión final).
Javier Albaladejo | Comisario principal del Cuerpo Nacional de Policía y consejero del Ministerio de Interior en la Representación Permanente de España ante la UE.
Edificio Berlaymont de Bruselas. Foto: Eoghan OLionnain / Flickr
