Resumen
Pocas veces había sido tan urgente avanzar en procesos de integración y cooperación regional y pocas veces el escenario político para ello ha sido tan desalentador. La tesis básica de estas líneas es que la convergencia entre la Alianza del Pacífico (AP) y MERCOSUR podría ser la llave maestra de ese nuevo escenario regional.
Introducción
Pocas veces había sido tan urgente avanzar en procesos de integración y cooperación regional y pocas veces el escenario político para ello ha sido tan desalentador. Décadas y décadas de discurso integracionista muestran logros demasiado modestos y, por ende, cuesta en esta coyuntura insistir en la retórica integracionista.
Paradójicamente, tan bajo es el nivel de integración regional, particularmente en América del Sur, que iniciativas comparativamente modestas, bien elegidas y mejor administradas, podrían mejorar el clima ambiente, abriendo luego espacio a otras de mayor complejidad.
La tesis básica de estas líneas es que la convergencia entre la Alianza del Pacífico (AP) y MERCOSUR podría ser la llave maestra de ese nuevo escenario regional. Es cierto que las actuales realidades políticas parecieran desechar propuestas de este tipo; sin embargo, no es descartable que las oscilaciones del escenario internacional y de las propias realidades regionales vayan abriendo ventanas de oportunidad que habría que aprovechar. Para que eso ocurra, es importante ir sembrando las semillas respectivas. Ese es el objetivo de este trabajo. Examinaremos, pues, posibles iniciativas que se podrían promover en esta convergencia y también las dificultades que hoy afronta esta apuesta.
Desafíos globales
Para los que creemos firmemente en la necesidad de la integración regional, el momento es particularmente doloroso. En efecto, la coyuntura global de incremento del proteccionismo, crisis acentuada del multilateralismo, violenta desaceleración del comercio internacional, amenazas de una nueva Guerra Fría que termine politizando el comercio y las inversiones, y la acentuada emergencia de posturas de ultraderecha, son todas amenazas suficientemente fuertes como para exigir posturas latinoamericanas más perfiladas en estos temas, promoviendo alianzas con actores extra-regionales en busca de la defensa y renovación del multilateralismo.
Si a lo anterior se agregan los desafíos que plantea el cambio climático , es bastante claro que las soluciones traspasan de lejos las fronteras nacionales, abogando por enfoques globales o al menos regionales en estos desafíos. Algo parecido puede decirse respecto de otros desafíos igualmente inéditos, tales como los efectos de las nuevas tecnologías disruptivas (IA, robótica, Big Data y e-cloud), examinando no sólo sus impactos económicos y sociales sino también la protección de los datos personales, la regulación de tecnologías de control de las personas (reconocimiento facial, influencia de las fake news y los bots en elecciones, y el uso no autorizado de datos personales para promociones comerciales hechas a medida) o la adopción de reglas de regulación económica en torno a los paraísos fiscales, el incremento de operaciones de e-commerce que no tributan, debilitando así la fiscalidad global.
Estos y otros desafíos similares demandan cada vez más un gobierno de la globalización, que hoy responde casi exclusivamente a la dinámica privada de negocios que trascienden las fronteras nacionales. La presión social por el cambio climático empieza tímidamente a imponer algunos límites a dicha dinámica y los sucesivos acontecimientos de malestar y explosión social buscan imponer algunos límites a la desigualdad, sin obtener aún logros de importancia.
El conflicto EEUU-China ha ocupado el centro de la agenda internacional, desviando la mirada de los temas más arriba reseñados. Sin embargo, más temprano que tarde dicho conflicto deberá empezar a lidiar con tales temas. No es posible pensar en un nuevo multilateralismo, más acorde con los desafíos del siglo XXI, en el que no participen tanto China como EEUU, ya que ningún nuevo multilateralismo podría gestarse excluyendo a cualquiera de estos dos actores globales decisivos. Ninguna solución al cambio climático será viable si alguno de estos dos gigantes no participa de ella. Acuerdos sobre tributación de las transnacionales y del comercio electrónico, protección de datos personales, vigilancia de paraísos fiscales y transparencia en Internet, todos ellos son temas que, se quiera o no, sólo podrán ser abordados en serio en un diálogo EEUU-China.
La pregunta que surge entonces es si América Latina tendrá algo que decir en alguno de estos temas o si conscientemente abdicaremos de tener opinión, esperando que “los grandes” hablen y en ese momento la región se alineará, según los vientos políticos que soplen en cada país. Ese sería un triste epílogo para cualquier intento de cooperación regional. Ahora bien, insistir en la retórica integracionista aporta poco, particularmente si se insiste en recetas fracasadas.
Como enseñó Einstein, si aplico siempre la misma receta lo más probable es que obtenga el mismo resultado, salvo un cambio drástico en las condiciones del experimento. Ello quiere decir que no tiene sentido insistir en modalidades que hacen un sinónimo entre integración y acuerdos comerciales, que pretenden copiar la experiencia de integración europea y que pretenden que la integración es una tarea que se ejecuta y agota al nivel intergubernamental. La debilidad de nuestros activos institucionales, la escasa diversificación de nuestra base productiva y exportadora y lo limitado de los liderazgos regionales inviabilizan dichas aproximaciones.
La pregunta obvia entonces es: ¿cuál puede ser un espacio viable para que la región empiece a articularse mejor en algunas pocas iniciativas? Y ¿cómo podrían ayudar estas iniciativas a que la región mejore también su estrategia de alianzas y de posicionamiento internacional? Veamos como la convergencia entre la AP-MERCOSUR puede colaborar en esa dirección.
La región ante la crisis del multilateralismo
El sistema multilateral de comercio (SMC) vive una profunda crisis. La punta del iceberg es la disputa entre las dos principales economías, la que afecta al conjunto de la economía mundial, ocasionando una brusca desaceleración en el comercio internacional de bienes e introduciendo altos grados de volatilidad e incertidumbre en la economía global. Ello se traduce en freno a las inversiones, afectando la capacidad futura de crecimiento y, por ende, generando condiciones para un período probablemente de varios años de un crecimiento mundial muy inferior al de décadas precedentes y de una expansión del comercio mundial apenas una modesta fracción de lo que conocimos en las últimas dos décadas.
Por otra parte, tanto las medidas de Trump como las respuestas chinas transgreden las normativas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Otros países afectados por las medidas comerciales norteamericanas han reaccionado o amenazan reaccionar con represalias en contra de productos norteamericanos. En otro foco de conflicto, EEUU cuestiona el Órgano de Apelación de la OMC y al bloquear la nominación de sus miembros, podría hacerlo inoperante a fines del 2019. La cercanía de una crisis terminal de la OMC alerta entonces sobre la necesidad de preservarla, reformándola y adecuándola a las nuevas exigencias de la economía mundial.
Es necesario reconocer que el SMC no está pudiendo lidiar con los desafíos económicos y comerciales del siglo XXI: la intensidad del cambio tecnológico; la irrupción de China y Asia emergente como actores relevantes del comercio mundial; la organización industrial en torno a cadenas de valor; la plétora de acuerdos comerciales preferenciales promovidos por EEUU, China y la UE; y, en fin, el comercio digital y el vínculo del comercio con el medio ambiente, cambio climático y el mundo del trabajo. El listado es largo y determinante y ello hace que la OMC vaya perdiendo relevancia día a día.
Peor aún, dada la lógica del consenso que prima en las negociaciones de la OMC, está claro que no queda allí espacio para abordar el marco de los nuevos temas con que debe lidiar el comercio multilateral. Agrava el escenario el hecho que los grandes del comercio internacional –EEUU, la UE, China y Japón– hayan optado por acuerdos comerciales bilaterales con socios de menor tamaño. Aprovechar las ventajas de las asimetrías presentes en estas negociaciones –tamaño de mercados, poder económico, capacidad de lobby y pesos políticos involucrados– ha ido generando un complejo escenario de negociaciones: por un lado, negociaciones de última generación en acuerdos bilaterales de economías industrializadas con socios de menor tamaño y, por otro, negociaciones multilaterales estancadas en la OMC desde prácticamente el año 2001, inicio de la Ronda Doha, denominada la Ronda del desarrollo.
Los principales actores del comercio mundial han optado por negociar acuerdos preferentes de manera bilateral, limitando a la OMC en su capacidad de abordar los nuevos temas del siglo XXI, sin haber resuelto del todo los temas pendientes del siglo XX, particularmente la agricultura. Esta tensión entre los planos multilateral, regional y bilateral también debilita a la OMC y como la Ronda Doha no consiguió despejar los asuntos pendientes del siglo XX, la brecha entre los acuerdos OMC y los acuerdos preferentes ha ido creciendo.
A la vez, este estancamiento multilateral ha llevado a que economías en desarrollo, abiertas y orientadas al comercio internacional, hayan optado por incorporarse a esas negociaciones con las principales economías industrializadas, buscando beneficiarse del acceso preferente a sus mercados e intentando resguardar lo mejor posible sus intereses en ámbitos de mayor importancia para dichas contrapartes en temas tales como inversión, servicios y propiedad intelectual.1
Los acuerdos entre los grandes no son la norma pues el Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) o Acuerdo Transatlántico de Comercio e Inversión entre la UE y EEUU está en el congelador y seguirá allí por varios años, en tanto el reciente acuerdo Japón-EEUU es sólo un limitado acuerdo de bienes. El acuerdo que sí es importante es el concluido entre Japón y la UE, tanto por el tamaño de mercado involucrado –casi un tercio del mercado global– como por la variedad de temas incorporados, que van mucho más allá de los bienes e incluye entre los principales capítulos inversión, servicios, comercio electrónico, movimientos de capital, compras públicas, subsidios, política de competencia y propiedad intelectual. Este acuerdo innova también al incorporar otros temas, como empresas estatales, gobierno corporativo, comercio y desarrollo sostenible y buenas prácticas regulatorias, entre otras. El acuerdo Japón-UE tiene múltiples lecturas, pues no sólo representa una señal poderosa de dos grandes actores del comercio mundial en contra del proteccionismo promovido por EEUU sino también anticipa temáticas que tanto Japón como la UE desearían abordar con China en el futuro, sea en el ámbito multilateral o en el bilateral.2
El gran mérito de la OMC está en sus principios fundacionales, a los que todos sus países miembros se han comprometido a respetar. Son claves en ello la no discriminación, expresada en el Trato Nacional y en el principio de Nación Más Favorecida; la Reciprocidad; y la Transparencia. Por cierto, todas ellas válvulas de escape en situaciones bien definidas. Son esas reglas las que están en juego, como defender un comercio regido por normas (las que, por cierto, habría que actualizar) o ingresar a otro tipo de comercio y dinámica de las inversiones, donde lo que primaría sería la fuerza y el poder político de los participantes. Es bastante obvio que, en este último escenario, los países en desarrollo serían los más afectados.
Mejorar la pertinencia y relevancia de la OMC hace indispensable reforzar el conjunto de sus funciones: administración de acuerdos comerciales, foro de negociaciones comerciales, solución de controversias comerciales, examen y monitorización de políticas comerciales. Se trata de una agenda compleja y de largo plazo que es urgente abordar con pragmatismo y gradualidad. Es obvio que este desafío no se puede abordar sin EEUU, pero tampoco sin China.
La Alianza del Pacífico y MERCOSUR podrían gestar un grupo técnico de trabajo que, en estrecho contacto con la UE, Canadá y Australia, pueda ir perfilando una postura regional. Esa postura regional –surgida al alero de la convergencia entre la AP y MERCOSUR– podría debatirse y negociarse con los demás países de la región, de modo de construir una postura lo más amplia posible. Los elevados niveles de ideologización que predominan en la región hacen iluso pretender el consenso. Sin embargo, sí habría que trabajar el consenso AP-MERCOSUR y particularmente el consenso entre Argentina, Brasil y México, los tres países miembros del G20.
El deterioro del multilateralismo comercial y la politización del comercio y de las inversiones amenaza con exportar la Guerra Fría del siglo XXI a nuestra región. América Latina no debería permitirlo. Participar proactivamente en el debate sobre reforma y modernización de la OMC es un buen paso para preservar el multilateralismo y si la región lo hace apoyándose en la convergencia de MERCOSUR y la Alianza del Pacífico también estará favoreciendo logros en comercio e integración regional.
Osvaldo Rosales
Profesor de Economía Internacional, Universidad de Chile | @osrosales
1 Este es el caso de Chile, Costa Rica y Perú en América Latina, que han negociado acuerdos de libre comercio con EEUU, China y la UE. Chile y Perú firmaron un tratado de libre comercio con Japón. Centroamérica, Panamá y República Dominicana tienen acuerdos con EEUU y la UE. Por su parte, México, que por cierto no califica en la categoría de “economía pequeña”, tiene acuerdos con EEUU y Canadá (ex Nafta), Japón y la UE.
2 Japón es parte de la negociación del Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) junto con China, Corea del Sur, la India, Australia, Nueva Zelanda y las 10 economías de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). Japón también participa de una negociación en curso con China y Corea del Sur. Ciertamente, Japón aspiraría a exportar los contenidos negociados con la UE a sus negociaciones con sus vecinos de Asia Pacífico.
