Resumen
Este Documento de Trabajo describe las principales características de la cooperación española al desarrollo, vía instituciones multilaterales. Tras repasar sus objetivos estratégicos, según los documentos de planificación de la ayuda, se observa la evolución de los flujos de ayuda multilateral desde mediados de los 2000, detallándose la distribución de fondos por socios internacionales.
En términos generales, y coincidiendo con trabajos previos sobre la ayuda multilateral de la cooperación española, se observa una débil correspondencia entre los fines estratégicos declarados y el patrón de asignación de la ayuda y un comportamiento cambiante de los flujos de ayuda. Asimismo, las importantes transformaciones de los últimos años en el contexto internacional, relacionadas con la Gran Recesión, la pandemia, el auge de nuevos actores globales de la ayuda (como China) y el cuestionamiento de la capacidad del sistema multilateral para afrontar los retos actuales de desarrollo, requieren de una reflexión en profundidad acerca del papel de España en el sistema multilateral de ayuda.
Introducción
En los últimos años, el debate acerca de la pertinencia y funcionalidad del sistema multilateral (incluyendo el de ayuda) se ha reavivado (Smith, 2018). Los posicionamientos más nacionalistas, en auge en Europa y el Norte de América desde la crisis de finales de los 2000, cuestionan la pertinencia misma de lo multilateral. Asimismo, desde posiciones, en principio, más proclives a la gestión multilateral de los asuntos globales, se señalan la falta de eficacia o de eficiencia de las instituciones, muchas de ellas creadas en el siglo XX, para responder a los retos actuales (Bhattacharya et al., 2018). En esta misma línea, las potencias emergentes cuestionan la naturaleza y objetivos de un sistema que reflejaría un orden internacional ya caduco. Mientras tanto, se hacen cada vez más visibles los bienes (y males) públicos globales que exigen, al menos en parte, un fortalecimiento de las instancias multilaterales de decisión (Helgason, 2016). La emergencia climática, el terrorismo yihadista, las crisis de refugiados, la pandemia del coronavirus y el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) interpelan, ineludiblemente, al sistema multilateral.
En España, un país con vocación multilateralista, el actual gobierno ha mostrado una preferencia notable por esta vía para la canalización de la ayuda al desarrollo. La voluntad de mostrar un papel más activo en la comunidad internacional ha llevado a la suscripción de compromisos como las aportaciones al Fondo Verde del Clima o al Fondo Mundial de lucha contra el sida, la tuberculosis y la malaria.
El interés por analizar el lugar de España en el mapa del sistema multilateral de ayuda es doble. Por una parte, en el marco del análisis más general sobre nuevas narrativas de la ayuda, buscamos comprender los mecanismos de influencia facilitados por la ayuda en los ámbitos bilateral y multilateral. En el caso de los espacios multilaterales, esta influencia puede ser vehicular para la proyección de ciertos valores a escala mundial o regional (la equidad, incluyendo la de género, por ejemplo) o para fortalecer mecanismos de gobernanza supranacional. El estudio de los mecanismos de ayuda e influencia en el contexto multilateral para un donante como España requiere, previamente, de una comprensión de su situación exacta en el mapa de la ayuda multilateral: su evolución en los últimos años, los principales organismos internacionales en los que participa y sus socios en dichos espacios. Por otra parte, los cambios abruptos en el contexto internacional (resumidos más arriba) y en la propia ayuda española (con una caída en el presupuesto de en torno a tres cuartos en menos de una década) requieren de una actualización del análisis de España como donante multilateral. En este sentido, si bien existen trabajos previos sobre la participación de España en el sistema multilateral de ayuda, además de ser relativamente escasos, no son recientes.
Dichos estudios suelen subsumirse en análisis más amplios acerca del conjunto de la cooperación española y tienden a coincidir en su valoración de España como donante multilateral. En primer lugar, la participación en instituciones multilaterales, financieras (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional –FMI–) y no financieras de desarrollo (diferentes agencias de Naciones Unidas) se va forjando desde los años 80, y responde, en buena medida, a la vuelta del país a la comunidad internacional (Tezanos, 2007; Olivié y Pérez, 2020). En segundo lugar, la cooperación española multilateral se muestra voluble (Tezanos, 2007), y, por lo general, baja (Sanahuja, Espinosa y López Barrero, 2005). En tercer lugar, muestra pocos signos de planificación (Sanahuja, Espinosa y López Barrero, 2005; Tezanos, 2007) o, incluso, de criterios claros de selección, seguimiento y evaluación (Larrú, 2011). En cuarto lugar, las aportaciones a la UE se han mostrado, por lo general, más estables que a otros organismos como Naciones Unidas (Larrú, 2011; Olivié y Pérez, 2019) lo que, a su vez, tiene que ver con el carácter obligatorio o voluntario de dichas contribuciones (Sanahuja, Espinosa y López Barrero, 2005), en un contexto de flujos totales de ayuda inestables. Como se verá a lo largo de este documento, a pesar de que la mayor parte de estos trabajos se publicaron hace ya una década o década y media, estos rasgos distintivos de la ayuda multilateral española siguen siendo plenamente vigentes.
Este documento de trabajo se estructura de la siguiente manera. El primer epígrafe describe, muy brevemente, el sistema de la ayuda multilateral mundial para poder, en los epígrafes segundo y tercero, comprender el lugar de España en el mismo (sus objetivos políticos y los flujos de ayuda que lo acompañan). El último apartado sintetiza las principales características de la ayuda multilateral española y concluye.
El sistema multilateral de ayuda
La caracterización del sistema multilateral de ayuda supera, con mucho, el alcance de este trabajo. Nos limitaremos aquí a señalar su amplitud, complejidad y su carácter cambiante. La explicación a esta complejidad ya estaba, al menos en parte, en el análisis de Hirschman (1970). Los motivos por los que aparecen nuevas instituciones para asumir objetivos y funciones que ya tienen asignadas organismos preexistentes son varios. Está, por ejemplo, la falta de eficacia de estas últimas o, también, la necesidad, por parte de países en desarrollo o emergentes, de crear instituciones que contrarresten la visión excesivamente “occidentalizada” del sistema multilateral tradicional (Kellerman, 2019). Los ejemplos de estas dinámicas se dan en muy diversos planos del sistema, como son los casos del sistema de salud global (Missoni y Tediosi, 2020) o el de cooperación al desarrollo (Gulrajani y Swiss, 2020).
Proliferan, también, los bancos multilaterales de desarrollo. Desde el nacimiento del Banco Mundial en 1945, se ha creado una institución cada tres años (Kellerman, 2019). Un ejemplo reciente sería el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII), a iniciativa de China (Wang, 2017). Crece, asimismo, el número de fondos multilaterales que se organizan fuera o dentro de instituciones multilaterales preexistentes (Eichenauer y Reinsberg, 2017; Reinsberg, Michaelowa y Knack, 2017). El Banco Mundial ya estaría manejando más de 1.000 fondos en los que los donantes se organizan de muy diversas maneras. Estos fondos resultan particularmente atractivos para los donantes en los casos en los que hay divergencia de objetivos en el conjunto de los donantes que participan en un foro multilateral: la creación de un fondo con unos pocos donantes like-minded resulta atractiva porque, en principio, facilita la consecución de los objetivos de cada cual (Reinsberg, Michaelowa y Knack, 2017). Sin embargo, argumenta Michaelowa (2017), este tipo de esquema financiero puede tener un efecto centrífugo, perdiéndose el foco del core business de la institución. Y esto, a su vez, puede minar la eficacia de las instituciones multilaterales y, por lo tanto, también, su legitimidad.
Éste no es el principal medio de acción de los donantes tradicionales. Entre 2015 y 2018 los donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) canalizaron, en promedio anual, 44.700 millones de dólares constantes de ayuda oficial al desarrollo (AOD) al sistema multilateral de desarrollo; esto es, solamente un 27% del volumen total de ayuda neta del mismo grupo de donantes, teniendo mayor peso la ayuda bilateral.
Además, a pesar de la naturaleza amplia, compleja y cambiante del sistema multilateral de desarrollo, se da una gran concentración de los flujos de ayuda multilateral en unos pocos organismos. En el mismo período, de promedio, este mismo grupo de donantes canalizó más de la mitad de la ayuda multilateral a las instituciones de la UE (Comisión Europea y Fondo Europeo de Desarrollo –FED–) y a la ventanilla blanda del Banco Mundial, la Asociación Internacional de Fomento (AIF).
Iliana Olivié
Investigadora principal, Cooperación Internacional y Desarrollo, Real Instituto Elcano | @iolivie
Emma Carrasco
Ayudante de investigación en prácticas, Real Instituto Elcano
María Moreno
Ayudante de investigación en prácticas, Real Instituto Elcano
Sede de la AECID en Madrid (España). Foto: Luis García (Wikimedia Commons / CC BY-SA 3.0)
