Ver también: Especial “La política exterior del próximo gobierno”.
Presentación
El Real Instituto Elcano, que está a punto de cumplir quince años, ha venido desarrollando durante su corta pero activa historia las tres tareas que son propias de un laboratorio de ideas. En el mundo de los think-tanks, donde domina la lengua inglesa, las tres palabras que designan esas tareas tienen en común empezar por la letra “A”: analysis, assessment y advice; o, dicho en español: estudiar, evaluar y recomendar. Nuestro instituto se dedica, en efecto, a realizar estudios internacionales y estratégicos con el máximo rigor posible y, por consiguiente, en todo este tiempo hemos venido proporcionando conocimiento serio y sofisticado sobre esas materias tanto a nuestra sociedad como al lector extranjero interesado en una perspectiva española. Pero nuestra labor va más allá del análisis sólido y neutral pues tiene también un importante componente crítico y, sobre todo, prescriptivo que es lo que nos distingue de un centro de investigación exclusivamente académica. Desde una posición independiente pero comprometida con los intereses colectivos del país, nuestros informes y documentos se atreven a hacer prospectiva de oportunidades o amenazas, señalar nuestras carencias, identificar buenas prácticas comparadas, y apuntar posibles innovaciones que permitan una mejor inserción de España (ya sea su sector público, su sociedad civil o su ciudadanía en general) en la globalización y en el proceso de integración europea.
La complicada situación a la que todos nos hemos enfrentado en estos años nos ha reforzado aún más en nuestra idea de que el futuro de España reside, en buena medida, fuera de ella y que tenemos que ganar conciencia de que una buena conexión con el exterior es fundamental para el éxito del proyecto de país: una democracia avanzada que disfrute de seguridad y que mejore su prosperidad bajo fundamentos sostenibles de competitividad, inclusión social y respeto medioambiental. Somos, además, una potencia media que puede ejercer influencia efectiva en el mundo -defendiendo nuestros intereses y promoviendo nuestros valores e ideas- y que debe asumir también importantes responsabilidades más allá de sus fronteras. Por eso, en el Real Instituto Elcano, lejos de refugiarnos en ninguna Torre de Marfil del pensamiento puro, nos hemos dedicado más que nunca a la dimensión práctica de nuestras investigaciones. A ser, por tanto, auténtico laboratorio de ideas o fábrica de conocimiento al servicio de España (y, por extensión, de la Unión Europea, del espacio iberoamericano y de la incipiente gobernanza global) que, siguiendo nuestro criterio experto, evalúa críticamente la realidad, y en fin recomienda de forma constructiva cómo se podría mejorar.
En efecto, durante el periodo de la Legislatura que ahora acaba, hemos sido especialmente activos en ese enfoque de pensamiento aplicado. Durante estos años, los Planes de Actuación del Instituto han estado nítidamente orientados a repensar la posición internacional y europea de España en el contexto de crisis y grandes trasformaciones en nuestro entorno. Son muchas las publicaciones y actividades que deberían mencionarse pero permítanme hacer un balance necesariamente breve que, al menos, incluya el importante Informe de 2014 sobre la “Renovación estratégica de la política exterior española” (que realizamos de forma autónoma pero en diálogo con el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y con cerca de 200 expertos, decisores públicos, representantes de la sociedad civil y de todos los partidos políticos). Aquel ejercicio fue luego parcialmente recogido en la Estrategia de Acción Exterior que aprobó el Gobierno de España hace menos de un año, del mismo modo que otro trabajo similar, pero realizado a nivel europeo y en compañía de otros tres think-tanks sueco, polaco e italiano (el informe de 2013 “Towards a European Global Strategy: Securing European Influence in a Changing World”), está ahora influyendo en la redacción de la nueva Estrategia Global de la UE que Federica Mogherini presentará al Consejo Europeo durante 2016.
Igualmente resulta obligado mencionar nuestra contribución a la Estrategia de Seguridad Nacional, revisada en verano de 2013 y que ha dado lugar luego a varias subestrategias sectoriales. Nuestro Instituto propició que el documento aprobado diera continuidad al realizado en la Legislatura anterior, de forma que la idea de actualización en vez de la de mera sustitución reforzase el consenso entre distintos colores políticos. Además, junto a nuestro Programa de terrorismo global u otros muchos análisis sobre seguridad abordados siempre desde un punto de vista integral que trasciende las cuestiones estrictas de defensa, puede destacarse también el Informe de 2014 “España, mirando al Sur” sobre las fortalezas y debilidades en nuestras relaciones con la gran región que se extiende desde el sur del Mediterráneo hasta el Sahel.
También hemos realizado importantes esfuerzos para que la visión española moldease el debate sobre el futuro de la Eurozona -demasiado dominado por la narrativa de determinados países centrales- y en ese sentido cabe subrayar el estudio de 2014 “How to Fix the Euro: Strengthening Economic Governance in Europe”, editado conjuntamente con Chatham House y AREL. Otros muchos trabajos sobre seguridad de las inversiones en el exterior, riesgos y oportunidades para la economía española, cooperación al desarrollo o energía y clima completan nuestra aportación en el ámbito económico. Y, para terminar este resumen necesariamente breve, no puede dejar de recordarse otros productos estrella del Instituto: el proyecto en marcha para medir nuestra presencia en Bruselas, la serie de relaciones bilaterales (Brasil, Marruecos, México, Argelia, Alemania, etc.), la colección de perspectivas y desafíos anuales “España en el mundo”, el Observatorio de la Imagen de España en el exterior (OIE), el veterano Barómetro de opinión (BRIE) o el ya consolidado Índice de Presencia Global; que coloca a nuestro país como el decimoprimer Estado con mayor proyección internacional en términos absolutos.
Ahora corresponde afrontar otro momento clave para la inserción de España en el mundo: las próximas elecciones generales del 20 de diciembre. Pues bien, esta publicación supone un paso más en ese intento de analizar, evaluar y hacer recomendaciones sobre el papel que ocupamos y podemos ocupar en los asuntos internacionales. Dentro de pocos días los españoles vamos a someter diversos proyectos políticos al juicio de las urnas y nos parece fundamental que la agenda internacional y europea esté presente en el debate de campaña. Por eso, hace unos meses decidimos diseñar un cuestionario que pretendía, por un lado, interrogar a los principales partidos políticos sobre sus prioridades exteriores y, por el otro, ofrecer a los ciudadanos o a los observadores información y compromisos sobre estas materias. La originalidad de este trabajo es que el papel principal lo asumen aquí los cuatro partidos políticos que –de acuerdo a todos los sondeos electorales- obtendrán porcentajes de voto y representación parlamentaria que les permita condicionar efectivamente la futura agenda exterior de España hasta el horizonte de 2020. El Instituto, desde su posición neutral, prefiere que sean ellos los que libremente expongan esas líneas de su programa y agradece sinceramente que los máximos líderes (en el caso del PP y del PSOE) o sus responsables del área de internacional (en el caso de Ciudadanos y Podemos) hayan accedido a responder nuestras preguntas. No obstante, tanto esa gratitud como ese menor protagonismo no impiden que nuestra antes mencionada orientación crítica y prescriptiva esté también presente tanto en el breve análisis previo como en el diseño del cuestionario.
Y, como muestra de esa actitud exigente, déjenme concluir con un lamento que no se dedica a ningún partido en concreto y quizá ni siquiera a la suma de los mismos, sino más bien a nuestro país en su conjunto. Es evidente que nos encontramos en un momento de encrucijada para nuestro sistema político y que estas elecciones serán seguramente especiales con respecto a las desarrolladas desde finales de la Transición. Muchos asuntos importantes están en juego: el modelo económico tras muchos años de crisis, el futuro del Estado del bienestar, una posible reforma institucional, desarrollos trascendentales en la organización territorial o el reforzamiento de la legitimidad misma de nuestra democracia. Pero, entre todos esos temas sin duda trascendentales, echo en falta que no ocupe también una posición central el debate sobre nuestra política exterior y europea. Es una crítica colectiva a nuestros actores políticos y sociales, a nuestra inteligencia, a los medios de comunicación, tal vez a la ciudadanía misma volcada en exceso hacia los temas domésticos. Existen enormes desafíos globales que no podemos ignorar (seguridad, economía, desarrollo, energía, migraciones, ciencia, o cultura) ni tampoco nuestro papel en los grandes ámbitos regionales (sobre todo en Europa, América Latina y los espacios mediterráneo o atlántico pero también en Asia-Pacífico o África subsahariana). Tratar de cubrir ese hueco en el debate electoral y reivindicar, para antes o después de las elecciones, la importancia de esa agenda son las dos principales motivaciones de esta publicación.
Emilio Lamo de Espinosa, presidente del Real Instituto Elcano
¿Qué podemos esperar de la política exterior y europea de España durante la próxima Legislatura? Continuidad y cambio en los programas de los cuatro principales partidos
El pasado verano, con la perspectiva de un calendario político que anunciaba elecciones generales a finales de año y cuando se sugería en todos los sondeos el protagonismo de cuatro partidos, el Real Instituto Elcano decidió interrogar a esas fuerzas políticas con un cuestionario sobre los grandes temas de política internacional y europea. La veintena de preguntas que allí se contenía, y que se van desgranando aquí una a una, pretende ofrecer al lector una panorámica más o menos completa, pero no excesivamente detallada, de las grandes prioridades de los partidos españoles en la agenda exterior. Además, y considerando que cualquier combinación de gobierno pasará por ellos, este trabajo también sirve para determinar hasta qué punto puede esperarse continuidad o cambio y acuerdos o disenso en el ámbito de las relaciones externas de España durante la XI Legislatura, que dará comienzo en enero de 2016 y que en principio tiene como horizonte temporal final el referente redondo de 2020.
La primera gran conclusión apunta a un importante grado de confluencia. La lectura de conjunto de los cuatro cuestionarios muestra que –si bien con diferencias de matiz, intensidad o enfoque- los partidos presentan un modo similar de entender las líneas generales de la política exterior de España. Ciertamente hay un intento de los “nuevos”partidos (Ciudadanos y Podemos) de ofrecer innovaciones frente al contenido tradicional que sigue caracterizando el discurso de los “viejos”(PP y PSOE). Así, y a pesar de las diferencias ideológicas que les separan, cada una de estas parejas reproduce casi de forma idéntica su respuesta a la pregunta referida a las tres grandes prioridades para los próximos cuatro años. En efecto. Mariano Rajoy y Pedro Sánchez, que firman respectivamente los cuestionarios popular y socialista, apuntan al entorno inmediato (UE), el resto de regiones estratégicas (Mediterráneo, América) y a los objetivos multilaterales. Por su parte, Podemos y Ciudadanos sorprenden apuntando a ámbitos procedimentales como la mejora de la toma de decisiones, la transparencia o la rendición de cuentas y anteponiendo temáticas novedosas (democracia, desarrollo, ciudadanía, talento español) sobre el clásico enunciado geográfico.
En todo caso, y aunque las formulaciones con que se expresan algunas posiciones puedan ser entendidas a veces como divergentes, existe, con carácter general, un hilo conductor que creemos podría y debería favorecer el diálogo político y servir de base para alcanzar un importante grado de consenso a lo largo de la próxima Legislatura. Disposición al consenso que se traduce en algunos aspectos concretos donde ya existe amplio acuerdo, como la necesaria buena relación con Marruecos, o la importancia concedida a la lengua y la cultura en español, pero también en ámbitos donde las posturas están a priori más alejadas. Así, y pese a las críticas de los tres partidos de oposición hacia la actual orientación de la diplomacia española, todos coinciden en considerar que existe potencial para un mayor peso y proyección de España en el mundo, que la “Estrategia país” puede ser una buena iniciativa de diplomacia pública, y que los ejercicios estratégicos en los grandes ámbitos de la acción exterior y la seguridad son positivos. También es de destacar el común enfoque multilateralista, en principio bajo mandato de Naciones Unidas y sometido a control parlamentario, que todos dan a la siempre controvertida cuestión de las misiones militares en el exterior.
En resumen, existe un alto grado de confluencia a la hora de identificar los elementos de lo que podría ser el consenso en política exterior. Y, junto a las referencias a las áreas prioritarias de la política exterior española, hay una amplia y novedosa coincidencia en la necesidad de construir un “consenso social”que fortalezca el consenso político en torno a la política exterior de España.
Obviamente, las diferencias se hacen más patentes a la hora de juzgar, sea por el partido del Gobierno o por los de la oposición, la política exterior actual: más complaciente la primera, más críticas las segundas. Al margen de valoraciones negativas genéricas –del tipo pérdida de influencia-, los aspectos específicos donde la disidencia se muestra más explícita con la gestión realizada desde 2011 son los relativos a cómo se ha abordado la dependencia energética, los recortes en cooperación al desarrollo, el enfoque dado a la “Marca España” y la falta de acuerdos al aprobar la Ley de Acción Exterior (cuestiones todas criticadas por los tres partidos de oposición). Podemos, además, muestra una cara más crítica y sus dardos alcanzan otros ámbitos de la política de seguridad (en especial, la revisión del convenio de defensa con EEUU), la negociación del TTIP y su acusación del abandono que sufre el Sáhara Occidental.
En cambio, hay también algunos aspectos en los que las coincidencias son especialmente destacables: por ejemplo, en la vocación europeísta y la apuesta por una mayor integración política europea, aunque no todos los partidos se definen expresamente por un modelo federal para Europa. Con todo, y teniendo en cuenta los vientos euroescépticos que corren en casi todos los Estados miembros o el mismo deterioro que ha sufrido la confianza que tienen los españoles hacia la UE durante la crisis de deuda y las políticas de austeridad, llama la atención que todos se esfuercen en mostrarse partidarios del proyecto europeo y que Podemos subraye incluso que es un “mito” la acusación de que el partido, miembros y simpatizantes son contrarios al mismo.
No menos destacable es la atención y el grado de elaboración de algunas de las respuestas a la pregunta relativa a la política energética de España. Además de las referencias al mix energético de España y la apuesta por un cambio de modelo, o las cuestiones relativas al cambio climático, aparecen nuevos enfoques y propuestas que sitúan la política energética como variable estratégica relevante de nuestra política exterior y del posicionamiento geopolítico de España. Es también ahí donde se percibe más claramente que, como apunta Mariano Rajoy en la primera pregunta, las fronteras entre la política exterior y la interior están hoy muy difuminadas.
Hemos encontrado, en cambio, pocas aportaciones novedosas en las respuestas referidas a la relación de España con América Latina y a la renovación de la comunidad iberoamericana. Sin que aparezcan discrepancias significativas de fondo, sí creemos que los partidos hacen un acercamiento demasiado difuso y que resultaría necesario –e incluso urgente- un ejercicio de reflexión y puesta en común que incorpore las dinámicas, algunas de gran calado, que se están produciendo en la región y siente las bases para una estrategia sólida y coherente de España hacia América Latina en su conjunto y, en particular, hacia los países de habla española. También en esa dirección, en las respuestas se abre paso la necesidad de abordar un nuevo modelo de acción cultural, dimensión esencial de la política exterior y de nuestra diplomacia pública, en donde el Instituto Cervantes, extendiendo su presencia a los países de habla hispana, asumiría una misión ampliada y reforzada.
Entre las carencias más destacadas (aunque deba reconocerse que influye la redacción del cuestionario al sesgar las respuestas hacia determinadas temáticas) sorprende la escasa atención prestada al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas del que España es ahora mismo miembro no permanente y, en general, las casi inexistentes menciones a la gobernanza multilateral o la responsabilidad que puede asumir España en el G20 y otros foros globales (derechos humanos, clima, migraciones, igualdad de género y terrorismo). Y es verdad que los cuestionarios se completaron antes de los atentados de París pero apenas hay menciones sueltas al radicalismo yihadista del Daesh ni en general a la guerra de Siria. Tampoco la crisis de refugiados parece tener para los partidos españoles el relieve que se le ha dado por los actores políticos en otros países europeos. Finalmente, otra carencia en las respuestas, salvo tal vez en el caso de Ciudadanos, es que no se menciona la internacionalización del sistema educativo, científico y tecnológico español o las nuevas oportunidades exteriores para un país que vislumbra la recuperación económica.
La parte relativa a organización, procedimiento y recursos oscila entre la satisfacción por parte del Gobierno hacia el modelo actual (una vez aprobadas las reformas de la Legislatura recién terminada) y la demanda de mayor peso para el presidente, y el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, que reclama tanto Pedro Sánchez como el cuestionario de Ciudadanos. El primero también aprovecha para reivindicar el papel de las Comunidades Autónomas, mientras el segundo critica la politización del Servicio Exterior. Podemos, por su parte, concede gran importancia a la creación de una Oficina de Derechos Humanos en el ámbito de Presidencia del Gobierno y un Consejo Ciudadano para la Política Exterior. La escasez de dinero sólo se lamenta en la parte de cooperación al desarrollo pero nadie reivindica más gasto en defensa o en acción diplomática.
Con este panorama, la cuestión sobre lo que se puede esperar de la acción exterior y europea de España en 2015-2019 –y que indudablemente puede suscitar curiosidad ante las elecciones- tiene una contestación tranquilizadora: continuidad y dependencia de la agenda interior. Tras años de graves dificultades, que no desaparecerán rápidamente, parece que se instala entre los partidos (incluso entre los “nuevos”que impugnan los males del bipartidismo) cierto clima de expectativas algo mejores sobre el lugar que puede jugar España en el mundo e incluso sobre algunas transformaciones positivas del contexto internacional que pueden ayudar (Túnez, Colombia y Cuba). Por supuesto, también se reconocen los conflictos (destacando Ucrania y el eterno Oriente Medio), e inquietantes retos multilaterales (pandemias, cambio climático, radicalización, pobreza y desigualdad). Por su parte, el proyecto europeo, que los cuatro partidos quieren que hable con voz propia en el mundo, se somete a graves desafíos y carencias que lastran su efectividad.
Antes de concluir, y aun con el buen sabor de boca que dejan unos cuestionarios correctos, parece necesario hacer una consideración postrera que va dedicada al escaso relieve político que los cuatro partidos parecen atribuir a los temas internacionales en la parte central de sus programas. Aunque ese perfil bajo puede ayudar a conseguir grandes acuerdos –pues la ideologización de la acción exterior propicia las divergencias como ya ocurriera por ejemplo a principios de los 80 a cuenta de la OTAN o en 2003-2004 por la Guerra de Irak-, lo cierto es que se echa de menos mucho mayor calado político en este apartado. De hecho, parece difícil que ni uno solo de los contenidos expresados en este cuestionario o en los subsiguientes apartados de asuntos exteriores en los programas electorales sea capaz de articular alguno de los grandes mensajes de los partidos en campaña electoral. Está claro que ésta girará sobre temas internos (recuperación económica, austeridad y desigualdad, lucha contra la corrupción, desafío soberanista en Cataluña, reformas constitucionales, etc.) y es posible que el votante sólo se decida por uno u otro partido en base a valoraciones estrictas de política nacional.
No obstante, resulta interesante cerrar este análisis recordando lo sucedido hace pocas semanas en otras elecciones generales celebradas en un país con peso mundial similar al nuestro: Canadá, que ocupa el 9º puesto en el Índice Elcano de Presencia Global y está por tanto a poca distancia de España (11º lugar) en cuanto a proyección exterior. Pues bien, el país norteamericano que también se enfrenta a retos domésticos importantes de tipo económico e institucional, dedicó un debate monográfico de los candidatos a primer ministro a la política exterior y muchos analistas concuerdan en decir que aquella fue la prueba de fuego que catapultó al hoy jefe de gobierno Justin Trudeau a liderar los sondeos. Un desarrollo así sería tristemente impensable en la España de hoy que ignora su estatus de potencia media. Ni los actuales líderes políticos españoles ni sus votantes parecen darse cuenta de los privilegios y responsabilidades que otorga esa condición. Resulta comprensible negar la realidad cuando es desagradable pero lo es mucho menos si se trata de minusvalorar o despreciar una situación de gran potencial. Y al final, sin creer en la posición y el papel internacional relevantes que tiene o podría tener España, difícilmente se puede creer en el proyecto mismo de país. Con todo, y por mucho que éste se niegue a sí mismo su peso internacional, éste existe y desde aquí nos gustaría concluir que… eppur si muove.
Rafael Estrella, vicepresidente del Real Instituto Elcano, e Ignacio Molina, investigador principal del Real Instituto Elcano.
Ver también: Especial “La política exterior del próximo gobierno”.
