Resumen
El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CS) lo integran 15 Estados. Cinco permanentemente (EEUU, Rusia, China, el Reino Unido y Francia) y 10 temporalmente por dos años. En cuestiones de fondo se requiere que no haya ningún voto negativo de los Cinco Grandes, regla impuesta por ellos mismos en la Conferencia de San Francisco en 1945 que dio nacimiento a la organización.
En los últimos tiempos, la utilización frecuente del veto por parte sobre todo de Rusia, pero también de China, para impedir la actuación de la ONU ante la denuncia por parte de la comunidad internacional de las atrocidades (crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad, depuración étnica o genocidio) cometidas en Siria y otros lugares del planeta, ha llevado a la indignación y frustración por la omisión de acción del CS. Sentimientos obviamente comprensibles ante los repetidos vetos (o mera amenaza de ejercerlos) de Resoluciones que deberían haber facilitado la solución de dramáticas situaciones no solo conculcadoras de los derechos humanos sino también amenazadoras para la paz y seguridad internacionales.
Esos crímenes masivos son los que pretende impedir la doctrina onusiana de la Responsabilidad de Proteger. Indignación y frustración que –en unión de otros factores– han impulsado el ansia de reformar la organización y en concreto la estructura y métodos del CS, tarea no obstante ardua y prácticamente imposible en ausencia de consenso.
“Annan y Ban han defendido en paralelo la urgente transformación del derecho absoluto de veto al ejercicio del mismo con responsabilidad”
Dos secretarios generales de la organización, a lo largo de sus respectivos mandatos, han librado constante batalla a favor de la Responsabilidad de Proteger, en ocasiones recriminando y avergonzando al CS por su obstrucción y/o pasividad ante los crímenes atroces. Tanto Kofi Annan (1997-2006) como Ban Ki-moon (2007-2016) han sido adalides de esta causa, grandes figuras morales empeñadas en airear, defender y propulsar los principios y propósitos de la organización internacional. Contra viento y marea. A veces, vientos generados por el propio CS. Annan y Ban –que impulsaron la necesaria evolución de la soberanía estatal desde un concepto de la misma como derecho absoluto a otro de soberanía con responsabilidad– han defendido en paralelo la urgente transformación del derecho absoluto de veto al ejercicio del mismo con responsabilidad.
En definitiva, es un hecho que vetar acciones equilibradas y proporcionadas, oportunamente razonadas y basadas en hechos objetivos de dominio público, destinadas a evitar un mal que inflige sufrimientos indecibles, no sólo puede convertir al CS en obstáculo insalvable para la Responsabilidad de Proteger, sino que, claramente, perjudica la credibilidad y legitimidad del mismo (felizmente Francia y el Reino Unido actúan con responsabilidad) y también la de las propias Naciones Unidas, pues la opinión pública puede desconocer en qué actor concreto recae la culpa de la omisión.
Introducción
El final de la Guerra Fría coincidió con la iniciación de conflictos violentos en diversos lugares de Europa. La guerra de Bosnia (1992-1995) condujo a las masacres de musulmanes a manos de serbiobosnios en Sarajevo y Srebrenica y a finales de los años 90 la limpieza étnica en Kosovo se había institucionalizado. El horror y el sufrimiento de las dos Guerras Mundiales que movilizaron a los gobiernos para lanzar la ONU (“Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas, resueltos a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra que dos veces durante nuestra vida ha infligido a la Humanidad sufrimientos indecibles…”, Introducción de la Carta) resurgían, si bien, afortunadamente, a menor escala.
Para hacer frente a la guerra de Bosnia se logró la unanimidad en el Consejo de Seguridad (CS), no así en Kosovo y Yugoslavia, donde la OTAN actuó unilateralmente. Se abrió un abismo entre quienes estimaron que la intervención era ilegal y quienes argumentaron que el derecho internacional importaba menos que salvar miles de vidas. Durante largo tiempo la mayoría de los gobiernos había aceptado barbaridades impunemente cometidas. En Ruanda, Srebrenica y en un elenco de lugares y comunidades donde resurgía el pavor del Holocausto. ¿Hasta cuándo? La perversión moral que implicaba la indiferencia y la ausencia de reacción alcanzaron un grado imposible de resistir, lo que originó que determinados gobiernos propiciaran una arquitectura jurídico-normativa que aspiraba a impedir o al menos a atenuar el infierno existencial de tantas gentes en esta nuestra torturada Humanidad.
Paralelamente, en 1993, el CS –con la finalidad de encausar y condenar a los perpetradores de los horrores– se acogió al capítulo VII de la Carta (Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamiento de la paz o actos de agresión) y convino en crear el Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia (TPIY). Asimismo, en 1998, se redactó el Estatuto de Roma, que dio origen al Tribunal Penal Internacional (TPI), con entrada en vigor en 2002. Tanto éste como el TPIY tienen como objetivo la persecución de los crímenes de guerra, de lesa humanidad y genocidio, si bien el TPI quedó establecido como corte permanente de justicia internacional. En la actualidad vive una cierta crisis a causa de diferencias de interpretación jurídica (en relación con la inmunidad de los jefes de Estado y de gobierno) con algunos países africanos (Suráfrica, Burundi). No obstante, su amplia membresía (124 países) y la destacada actividad de su fiscal general, Fatu Bensuda, ex ministra de Justicia de Gambia, así como la del presidente de la Asamblea de los Estados Partes, Sidiki Kaba, antiguo ministro de Justicia de Senegal, le otorgan un papel nada desdeñable.
En este ambiente, el entonces secretario general Kofi Annan desarrolló durante largo tiempo una magnífica actividad para movilizar a la Asamblea General, Consejo de Seguridad y Estados miembros con el fin de que denunciaran tajantemente los crímenes masivos y la conculcación sistemática de los derechos humanos. Con el apoyo de expertos juristas y académicos impulsó una redefinición de la soberanía, una reconversión de la visión westfaliana como derecho absoluto en soberanía como responsabilidad, sobre la base de que los Estados son entes al servicio de sus pueblos y no viceversa. En apoyo de Annan, el gobierno canadiense promovió la Comisión Internacional sobre la Intervención y la Soberanía de los Estados (CIISE), quien en diciembre de 2001 publicó su informe titulado “La Responsabilidad de Proteger”. Entre ese año y 2005, el secretario general, la Asamblea y multitud de organizaciones pro derechos humanos y juristas y académicos de medio mundo hicieron frente común a favor de la Responsabilidad de Proteger (RdP), doctrina que resultaría institucionalizada, aprobada por todos los miembros de Naciones Unidas en la Cumbre Mundial de 2005. Mis dos documentos de trabajo que preceden a este se ocupan genérica y específicamente de este tema.
El que ahora se publica trata detenidamente un asunto trascendental para la RdP, cual es la posibilidad de que el veto sistemático de determinados miembros del CS acabe por hacer inviable la consolidación de la misma. Un posible condicionamiento legal del derecho de veto en caso de crímenes masivos no es fácil de lograr aisladamente sin acometer simultáneamente una reforma de la ONU, pero sí lo es un condicionamiento de facto siempre que sea voluntariamente asumido por los tres miembros permanentes del Consejo que más lo utilizan: Rusia, China y EEUU, este sobre todo en defensa de Israel.
La RdP resultó seriamente dañada en 2011 cuando una coalición liderada por Washington intervino para derribar el régimen libio, lo que la Resolución 1973 del Consejo de marzo de ese año no autorizaba, Resolución que se ceñía exclusivamente a la protección de la población civil, reprimida y perseguida por Gadafi. Dicha intervención fue negativa para la credibilidad y afianzamiento de la doctrina, grave paso atrás en los progresos logrados hasta entonces. De ella se derivó un bloqueo en la interpretación de la norma a la hora de aplicarla en los casos más duros, por ejemplo, cuando ha de recurrirse a la fuerza militar ante el fracaso de medidas de prevención para impedir la comisión de atrocidades.
De ahí la especial significación de dos iniciativas inmediatas posteriores, ambas concebidas para impedir la repetición del desaguisado provocado en Libia. Una, brasileña, a los pocos meses del desastre libio y bautizada como “Responsabilidad al Proteger” (RalP). La otra, china, nacida en 2012, poco tiempo después de la de Brasilia, basada en esta y denominada “Protección Responsable” (PR). La primera persigue atender las preocupaciones e inquietudes suscitadas por la acción militar en el marco de la RdP y requiere al CS que cree mecanismos y procedimientos especiales para evaluar y vigilar el modo en que las resoluciones que autorizan el uso de la fuerza es llevado a cabo. Por su parte, la PR china –iniciativa oficiosa, pero no aún oficial– calca prácticamente a la brasileña y sugiere que el Consejo elabore criterios y directrices que acompañen una acción militar y exige que los mismos sean convenientemente supervisados mediante mecanismos que eviten que dicha acción acabe convirtiéndose en un instrumento para lograr un objetivo estratégico, por ejemplo, el cambio de régimen de un Estado, algo que no contempla la RdP.
El documento que sigue a esta Introducción, entre otros asuntos, analiza, evalúa y resalta los esfuerzos que Estados o grupos de Estados, en el seno de la ONU, llevan a cabo para persuadir a los miembros permanentes del Consejo de que voluntariamente renuncien a servirse de su derecho de veto en los casos de crímenes masivos contra poblaciones civiles. Refiere la iniciativa de Francia, a la que se suma México, que persigue tal fin y que es apoyada por el Reino Unido, el otro miembro permanente del Consejo, que hace piña con París para denunciar la manera torticera con la que Rusia especialmente, pero también China, manejan el veto. Uso del veto, que aun siendo conforme con la legalidad nacida en 1945 en San Francisco, no lo es con la razón ni la justicia, que ha de ser equitativa y no de geometría variable en función de intereses estratégicos en liza. Es asimismo destacable la persistente y digna de elogio actividad de otros actores colectivos. Como la del grupo Rendición de Cuentas, Coherencia y Transparencia (más de 70 Estados) y la del llamado Cinco Pequeños (Costa Rica, Jordania, Liechtenstein, Singapur y Suiza), empeñados en que los Cinco Grandes asuman que vetar iniciativas o acciones encaminadas a impedir crímenes de guerra, de lesa humanidad, depuración étnica o genocidio degrada a quienes ejercen el veto, pone en solfa la credibilidad de Naciones Unidas y refuerza la convicción de impunidad de quienes perpetran tales actos.
Emilio Menéndez del Valle
Embajador de España y analista en Relaciones Internacionales | @EMV_Masai
