Durante los años 90 y, particularmente, durante el pasado decenio, cobró fuerza en la agenda del desarrollo internacional el objetivo de la coherencia de políticas para el desarrollo (CPD). En un contexto de fuertes crecimientos de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) resultaban más llamativas incongruencias como dotar fondos de ayuda para el apoyo a las capacidades comerciales de los países en desarrollo, por una parte, mientras, por otra, se seguían limitando las entradas de exportaciones desde estos mismos países en los principales centros del consumo mundial.
El Real Instituto Elcano inició en 2005 una línea de trabajo sobre CPD, acotada al ámbito económico, cuyos resultados fueron: (1) un marco para el análisis de la CPD en materia de arquitectura financiera internacional (AFI), comercio, remesas, inversión directa extranjera (IDE) y deuda (Olivié y Sorroza, 2006b); (2) el análisis de la CPD de la Administración española para con una selección de países prioritarios para la cooperación española (Olivié, 2008);[1] y (3) e incluso un intento –quizá fallido– de sistematizar los eventuales avances en la agenda de CPD en un índice de coherencia de políticas (Olivié, 2010).
Este trabajo se enmarca en esta misma línea. Aunque su objetivo inicial era el de determinar un marco teórico ex-ante de análisis del impacto de las políticas económicas en el desarrollo, se ha tratado de adaptar dicho objetivo a los intensos cambios que afectan al sistema de cooperación internacional al desarrollo, tanto los que se refieren al contexto internacional –auge de nuevos donantes privados y públicos, nuevos órganos de gobierno del sistema de desarrollo– como los del nacional –recortes en la ayuda, cambio de ciclo político, necesidad de iniciar un nuevo diseño estratégico para el IV Plan Director de la Cooperación Española (IVPDCE)–.[2]
Así, aunque en este trabajo se propone un marco ex-ante de CPD, también se explora la posibilidad de insertar los principales objetivos de la CPD en materia económica[3] en la incipiente agenda de la financiación global del desarrollo.
A continuación se expone el estado de la cuestión sobre CPD en la agenda política internacional. La siguiente sección repasa la literatura académica sobre CPD para, luego, proponer un marco ex-ante de CPD acotado a determinadas políticas de signo económico. Por último, se ofrecen algunas recomendaciones a la Administración.
El estado de la cuestión en la agenda política
La CPD ha estado presente, de muy diversas formas y con muy diversos nombres, en la agenda política del desarrollo desde hace décadas, prácticamente desde la creación del sistema internacional de cooperación al desarrollo después de la II Guerra Mundial.[4]
En la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que aún rige el sistema de cooperación internacional, la CPD aparece, en su faceta económica, en el octavo objetivo que expone la necesidad de que los países donantes actúen coherentemente con el desarrollo en ámbitos tales como el comercio, la transferencia de tecnología o las políticas de alivio de la deuda.
Asimismo, en marzo de 2002, en la Cumbre de Naciones Unidas sobre Financiación para el Desarrollo (Naciones Unidas, 2002), se adoptó el Consenso de Monterrey en el que se reconoce la urgente necesidad de aumentar la coherencia, buena gestión y cohesión de los sistemas monetario, financiero y comercial internacionales a fin de complementar la labor de desarrollo a nivel nacional. Por ello se establece la coherencia de políticas como una de las prioridades de actuación de la comunidad internacional.
En cualquier caso, tal y como la conocemos, la agenda de CPD ha sido impulsada, a nivel internacional, particularmente por la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) y por la UE.
OCDE
El CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo) de la OCDE establece el objetivo de la coherencia de políticas para el desarrollo en la reunión de alto nivel celebrada en 1991. Así entendida, incluye la gestión macroeconómica, el comercio, los asuntos financieros y la ayuda, y su articulación lógica es considerada como una condición indispensable para mejorar las perspectivas de desarrollo (OCDE, 1992).
A mediados de los 90 este objetivo se recoge de nuevo en la estrategia de la OCDE para el siglo XXI, un documento que ha resultado ser clave en la configuración de la arquitectura de la ayuda (OCDE, 1996). En esta estrategia, los países miembros de la OCDE se comprometen a realizar el máximo esfuerzo por lograr la coherencia entre la ayuda y el resto de políticas que tienen impacto en los países en desarrollo.
En este contexto, el CAD cambiaría su tradicional enfoque de la coherencia interna de la política de cooperación internacional (la eficacia de la ayuda) para prestar más atención a la coherencia entre la ayuda y el resto de políticas nacionales con impacto en los países en desarrollo. Este cambio se ha reflejado en los procesos de revisión y evaluación por pares (peer reviews) que el CAD realiza periódicamente a sus miembros.
De hecho, más recientemente, la OCDE (2009c) ha sintetizado una lista de recomendaciones institucionales a sus países miembros; recomendaciones que se basan en las lecciones aprendidas de las revisiones por pares realizadas entre 2003 y 2007. Todas ellas se realizan desde un enfoque whole-of-government. Es interesante que la OCDE detecte la misma carencia que la UE en lo que se refiere a los insumos de conocimientos para el logro de mayores niveles de CPD. De las nueve recomendaciones sugeridas, una de ellas hace referencia, específicamente, a la necesidad de dedicar mayores esfuerzos al análisis de la CPD.[5] Además, también se concluye la necesidad de centrarse en algunas cuestiones importantes o específicas como las migraciones, el comercio o el cambio climático.
Otros documentos de la institución que recogen la importancia de la coherencia de políticas son Trade, Investment and Development: Policy Coherence Matters (OCDE, 1999) en el que se busca identificar cómo los países donantes pueden promover la coherencia de políticas a través de la arquitectura financiera internacional, o la participación de los países en desarrollo en la sociedad de la información. Se trata, en definitiva, de tener en cuenta las necesidades y los intereses de los países receptores de ayuda para que éstos puedan ejercer un papel más relevante en la economía mundial. Asimismo, en 2001 se publicarían las directrices del CAD para la reducción de la pobreza (OCDE, 2001), en las que se establece que la coherencia de políticas es un factor fundamental para la este fin. A partir de estos antecedentes, la OCDE comenzaría un análisis sistemático de las relaciones de los países ricos con los pobres con especial énfasis en su vertiente económica, y con miras a ofrecer recomendaciones a sus países miembros para el cumplimiento de los ODM.
En la reunión ministerial de la OCDE en 2002, la organización reitera su compromiso con una mayor coherencia de políticas para el desarrollo. En este sentido, se insiste en la necesidad de aumentar la información y la capacidad de análisis de los problemas de incoherencia como primer paso en el logro de este objetivo (OCDE, 2002). A raíz de esta declaración, la OCDE puso en marcha un programa de CPD, cuyo objetivo es facilitar y apoyar los esfuerzos de los países miembros de la OCDE en desarrollar marcos analíticos y en adquirir mayores conocimientos sobre los mejores marcos institucionales en el seno de los países donantes para poder cumplir con los ODM. Recientes estudios de la OCDE han destacado la necesidad de construir capacidades institucionales en los países donantes como un requisito fundamental para la coherencia de políticas.
Desde entonces, las declaraciones sobre la importancia de la CPD en la agenda política de la OCDE y los documentos de recomendaciones para su impulso, no han dejado de sucederse –véase, por ejemplo, OCDE (2008 y 2010)–.
En un reciente informe de recomendaciones, queda patente la alineación de la OCDE con el trabajo del G-20 en materia de desarrollo, también en lo que se refiere a la CPD (OCDE, 2011a). Sobre la base del Consenso de Desarrollo de Seúl –y, más específicamente, del plan plurianual de desarrollo del G-20–[6] se articulan una serie de medidas a emprender por parte de los miembros de la OCDE individualmente, y de la comunidad internacional en su conjunto, en cuatro áreas con un marcado acento económico: crecimiento económico, gobernanza económica, medioambiente y seguridad de los recursos naturales, y sociedad.
Varias de las áreas incluyen medidas que recaen en el ámbito del marco ex-ante de CPD que se expone más adelante: comercio, inversión, regulación financiera, ciencia tecnología e innovación, o seguridad alimentaria.[7]
Concretamente, en lo que se refiere al comercio, la OCDE recomienda mantener los flujos comerciales internacionales y avanzar en la liberalización multilateral. En materia de regulación financiera se propone el fortalecimiento de los marcos de regulación y supervisión y de las instituciones de gobernanza financiera mundial y el seguimiento y transparencia. La principal medida en el ámbito de las remesas internacionales de migrantes sería facilitar el flujo de remesas haciéndolo más fácil, seguro y barato. Por último, para la inversión, la OCDE recomienda, además de seguir avanzando en la apertura de los mercados, mejorar los marcos regulatorios de la inversión –tanto los nacionales de los países receptores de la inversión como los internacionales– y promocionar la inversión responsable que genere valor añadido. Este último punto es particularmente importante. En este ámbito, la OCDE va más allá del enfoque do no harm que propone la UE, limitando los efectos de la IDE en el desarrollo al campo acotado de la RSC. La OCDE sugiere específicamente que se “desarrollen… indicadores clave económicos y financieros para medir el valor añadido económico y la inversión generadora de empleo y recomendaciones a los países en desarrollo sobre cómo atraer y negociar esta clase de inversión” (OCDE, 2011ª, p. 15).[8]
La coherencia en el marco de la UE
La acción exterior europea hacia los países en desarrollo se caracteriza por tres dimensiones: la política, la comercial y la ayuda al desarrollo. Por ello, ya en los textos constitutivos se insiste en la necesidad de coherencia entre todas las acciones y políticas europeas que pudieran afectar a los países en desarrollo.
En el Tratado de Maastricht de 1992, los 12 Estados miembros accedían a dotarse de más instrumentos y capacidades para actuar en la escena internacional, definiéndose la base jurídica de la política de cooperación al desarrollo. Incluye en su articulado las denominadas tres “C” de la cooperación al desarrollo europea –complementariedad, coordinación entre Estados miembros y coherencia en el conjunto de la acción exterior–.[9]
Cabe destacar que la coherencia así entendida sólo se aplicaría a la relación entre la política de desarrollo y el resto de políticas de la Comunidad, pero no se extiende necesariamente a las políticas de los Estados miembros (Ashoff, 2005), aunque éstos sí están obligados, según el artículo 11 del Tratado de la UE, a apoyar “… activamente y sin reservas la política exterior y de seguridad de la Unión, con espíritu de lealtad y solidaridad mutua… Se abstendrán de toda acción contraria a los intereses de la Unión o que pueda perjudicar su eficacia como fuerza de cohesión en las relaciones internacionales”. Este compromiso de la UE se ve posteriormente reforzado por diversas resoluciones del Consejo y por informes elaborados, fundamentalmente, por la Comisión Europea.[10]
A lo largo de estos años, la UE ha ido incorporando progresivamente en sus documentos, informes y declaraciones la CPD. De hecho, la CPD reaparece en el Tratado de Lisboa de 2009 (artículo 188D). Pero es quizá en 2005 cuando se produce un punto de inflexión. Por recomendación del Consejo Europeo, la Comisión Europea elaboró y presentó en abril de 2005 un “Paquete de los ODM” compuesto por tres comunicaciones que serían respaldadas posteriormente por el Consejo Europeo en mayo de 2005.
Brevemente, en la Comunicación sobre Coherencia para el Desarrollo se definen 12 ámbitos prioritarios para lograr sinergias con los objetivos de desarrollo: comercio, medio ambiente, seguridad, agricultura, pesca, dimensión social de la globalización, promoción del empleo y trabajo digno, migración, investigación e innovación, sociedad de la información, transporte y energía. Para cada uno de ellos se han definido orientaciones generales o compromisos de coherencia en favor del desarrollo para contribuir significativamente a acelerar el progreso en el cumplimiento de los ODM. En 2009, no obstante, la misma Comisión reconoce la dificultad de operativizar el seguimiento de estas doce áreas y las reduce a cinco, seleccionando las que, en principio, pueden contribuir más activamente al cumplimiento de los ODM. Estas cinco son: comercio y finanzas, cambio climático, seguridad alimentaria, migraciones y seguridad.
Por otro lado, durante 2005 se llevó a cabo un proceso de renovación y reformulación de la política europea de desarrollo para adecuarla a la nueva realidad de la ayuda. El resultado final de este proceso se plasmaría en una Comunicación de la Comisión Europea, el conocido Consenso Europeo, que fue adoptado en diciembre de 2005 por el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión. En este documento, la CPD se refuerza como uno de los objetivos comunes de la cooperación europea.
Asimismo, en 2005 se tomó la decisión de sistematizar el seguimiento de los progresos en materia de CPD por parte de los Estados miembros y de la propia Comisión. Dicho seguimiento, articulado en torno a las áreas identificadas más arriba, se llevaría a cabo en informes bienales que empezaron a publicarse en 2007 (Comisión Europea, 2007, 2009b y 2011a), año en que también se publicaron dos evaluaciones sobre los progresos europeos en materia de CPD (ECDPM et al., 2007; EUHES, 2007).[11]
En 2009 se produciría un nuevo punto de inflexión en la agenda europea de CPD. Se publica una nueva comunicación de la Comisión (2009a) por la que, además de una mayor focalización en las áreas de seguimiento, se establece la necesidad de diseñar un programa de trabajo plurianual, el cual fue aprobado poco después, cubriendo el período 2010-2013 (Comisión Europea, 2010).
De la sucesión de documentos oficiales se puede destilar una “filosofía” bruselense de la CPD, que se ha ido creando a lo largo de los últimos años. Esta visión va adoptando una marcada orientación a resultados –incluyendo objetivos mensurables e indicadores de seguimiento– con la que es más fácil poner en evidencia la falta de detalle y/o realismo en los objetivos y de concreción en los indicadores de seguimiento de los que a menudo adolece la agenda de CPD europea. Por ejemplo, entre los objetivos del programa de trabajo para 2010-2013 en materia de comercio internacional está la conclusión de la Ronda Doha, objetivo cuyo cumplimiento se comprobaría con el indicador “El resultado de la Ronda Doha de la OMC es ambicioso, comprehensivo y equilibrado”.
No obstante, para el objetivo de nuestro trabajo es quizá más destacable el énfasis de las instituciones europeas, y de diversos análisis externos, en el insumo de conocimientos y en la creación de mecanismos de seguimiento basados en dicho conocimiento –esto es, el refuerzo de las capacidades de información y analíticas– para lograr mayores niveles de CPD (ECDPM et al., 2007; Keijzer, 2010). De hecho, sin este insumo es difícil que herramientas institucionales y administrativas con un enorme potencial para el logro de mayores niveles de CPD –como, por ejemplo, las evaluaciones de impacto ex-ante de la propia Comisión, o los indicadores de seguimiento de CPD, señalados por Keijzer (2010)– superen su actual estatus de mero trámite burocrático.
En lo que respecta a las áreas de concentración de la agenda CPD, que en estos momentos vendrían determinadas por el programa de trabajo vigente hasta 2013, son particularmente interesantes para el objetivo de este estudio las de contenido económico: comercio y finanzas y, parcialmente, seguridad alimentaria –en la medida en la que entran en juego las políticas agrícola y comercial– y migraciones –puesto que incluye las remesas–. Resulta llamativo que, a pesar de la resiliencia de la IDE como fuente de financiación externa de los países en desarrollo en la actual etapa post-crisis, el enfoque de la Comisión sobre este tema siga siendo de do no harm: el programa de trabajo no profundiza en los mecanismos mediante los cuales la IDE pueda incidir en el desarrollo. Se ciñe más bien a tratar de contener sus efectos “colaterales” incluyendo un apartado específico sobre Responsabilidad Social Corporativa (RSC) –por cierto, éste sin objetivos, metas o indicadores concretos–.[12] Algo similar ocurre con el apartado financiero, que se acota al terreno fiscal, obviando la multitud de cuestiones relativas a la arquitectura financiera internacional que afectan a los países en desarrollo –la inestabilidad del sistema financiero mundial, sin ir más lejos–, que además de ser de actualidad están siendo debatidas en el seno del G-20.
Conclusiones
En primer lugar, la OCDE, la UE y las diversos evaluaciones y análisis externos realizados en materia de CPD insisten en la necesidad de disponer de más análisis e información para obtener mayores niveles de CPD. En otras palabras, debemos saber primero mediante qué mecanismos exactos las remesas internacionales de migrantes, la IDE o el comercio internacional operan positiva y/o negativamente en el desarrollo de los países receptores de ayuda para que, desde los países desarrollados, estas políticas puedan articularse teniendo en consideración e incluso adelantando dichos impactos.
En segundo lugar, aunque pueda parecer paradójico en un ámbito que parte de la premisa de que las políticas públicas serán tanto más eficaces cuando se articulen desde una visión integral de la acción del Estado, se detecta una cierta necesidad de focalizar o fragmentar la agenda de la CPD, por lo menos en la fase en la que nos encontramos en estos momentos. En un entorno crecientemente globalizado, el número de medidas políticas que afectan a los niveles de bienestar de los países en desarrollo es tan amplio y su naturaleza tan variada que parece casi imposible integrar todas ellas en un marco de análisis único de CPD que permita prever todas las vías de impacto en el desarrollo. Más bien, los próximos pasos deberían consistir en detectar ciertos campos de acción de especial urgencia o relevancia y utilizarlos también, por qué no, como campos de pruebas para “experimentar” con diversos mecanismos institucionales para la promoción de la CPD que pudieran extrapolarse eventualmente a otro campo de acción.
En tercer lugar, existe un claro auge de la agenda económica en el terreno de la CPD, que se pone de manifiesto con las políticas seleccionadas por la OCDE (2011a) en su trabajo más reciente.
La CPD en la literatura académica
Tal y como señalan la UE y la OCDE, uno de los primeros pasos a dar para lograr mayores cotas de CPD es recurrir al conocimiento y la información para comprender los vínculos exactos mediante los cuales las políticas no de ayuda de los donantes inciden en las de los receptores. Para ello, exploramos la literatura académica en busca de este tipo de conocimientos. Las referencias sobre el impacto aislado de unos flujos económicos u otro tipo de políticas en el desarrollo internacional son incontables,[13] pero este mismo tipo de análisis llevado al terreno concreto de las políticas públicas y la CPD es, por el contrario, escaso.
Lo cierto es que los esfuerzos analíticos respecto de la CPD se han centrado en analizar y definir el mismo concepto[14] o en catalogar los retos –fundamentalmente institucionales– que supone el cumplimiento de mayores niveles de CPD para diversos países donantes.[15] Sin embargo, la mayor parte de estos estudios metodológicos y empíricos abordan la CPD desde una perspectiva estática: definen la CPD y resumen los principales retos para una Administración determinada en un momento determinado del tiempo (por ejemplo, la UE debería revisar su política pesquera). Así, no se establece un marco teórico que permitiría el análisis de la CPD desde una perspectiva dinámica y de forma constante. Esto es, la CPD implica tener siempre en cuenta una serie de criterios a la hora de definir la política comercial, por poner un ejemplo.
En definitiva, los trabajos que aborden el modo en el cual diversas políticas económicas inciden en el desarrollo internacional, y desde una perspectiva dinámica, siguen sin abundar en la literatura académica, a pesar del perfil que ha ocupado esta cuestión en la agenda del desarrollo en los últimos años. Con todo, muy recientemente, sí parecería que ha comenzado a incrementarse el número de publicaciones en esta materia.
Weyzig y van Dijk (2009) abordan la inconsistencia entre el sistema fiscal holandés y la política de desarrollo internacional del mismo donante. Para ello, establecen un “marco de análisis” que, en realidad, se limita a ser una clasificación de la incoherencia de políticas en tres dimensiones: intencionada o fortuita, estructural o temporal e institucional o política –esto es, por conflicto de intereses–.
Con la aportación de Caspary (2009) ocurre algo similar. El estudio de la incoherencia de políticas en la financiación pública de presas por parte de los donantes OCDE se centra, sobre todo, en las causas de la misma por lo que tampoco hay ningún tipo de aportación o base teórica acerca de las vías mediante las cuales la articulación de la política de un donante puede derivar en un impacto positivo o negativo en el desarrollo de los países socios de la ayuda al desarrollo.
Solís y Urata (2007) también exploran la CPD desde el punto de vista de sus causas –concretamente, de qué modo las necesidades internas económicas y políticas de Japón minan las posibilidades de elevar los niveles de CPD en materia económica–.
Berthélemy y Maurel (2009) sí analizan la dinámica misma de la incoherencia, y no sus causas, para el caso concreto de la política de ayuda y la migratoria en Europa. No obstante, su análisis no se sustenta en ningún marco analítico. De hecho, este trabajo empírico se ciñe a explorar el nivel de PIB a partir del cual las transferencias europeas de ayuda llevarán a un aumento de los niveles de vida en el país receptor que reduzca la presión sobre los flujos migratorios de salida.
Más interesante para nuestro trabajo es el análisis de la CPD llevado al terreno concreto de la IDE. Sin embargo, los estudios académicos identificados para este ámbito asumen prácticamente un impacto inequívocamente positivo de la IDE en el desarrollo. Así, Mayer (2006) se centra en los factores políticos que, apoyados desde el donante, podrían promover una mayor afluencia de IDE en los países receptores de ayuda –cómo la ayuda puede generar más IDE y no cómo la ayuda pudiera llevar a más IDE que a su vez generara más desarrollo–. De forma más precisa, Huchet-Bourdon et al. (2009) buscan la fórmula para que la ayuda al comercio (aid for trade) derive también en un aumento de las llegadas de IDE.
También hay análisis que abordan la CPD desde el punto de vista de los mecanismos institucionales para su logro. En estos casos, como es natural, no abordan, desde el punto de vista teórico, las vías para incidir en el desarrollo desde una política “no de ayuda” (véanse, por ejemplo, van Schaik et al., 2006; ECDPM et al., 2007; Solís y Urata, 2007; Wu, 2010; Alonso et al., 2010).
Podemos concluir que, por lo general, los análisis académicos sobre CPD en materia económica son empirico-descriptivos, se ciñen a la coherencia de una o dos políticas internacionales con los objetivos de desarrollo y, sobre todo, carecen de una aproximación teórica previa en la que sustentarse.[16] Con estas características, es complicado extraer el conocimiento necesario para comprender la secuencia de variables y relaciones causales mediante las cuales una determinada política articulada desde un país donante termina incidiendo positiva o negativamente en el desarrollo de un país receptor de ayuda.
Tratando de colmar este vacío, al menos para los que se podían considerar en ese momento los principales ámbitos económicos que podían tener una influencia determinante en el desarrollo de los países receptores de ayuda –la AFI, el comercio, las remesas, la IDE y la deuda externa– se propuso, en Olivié y Sorroza (2006b), un marco de análisis de la CPD que se sustenta en una amplia revisión bibliográfica de la literatura académica teórica y empírica (Olivié y Sorroza, 2006a) (véase el Gráfico 1).
Gráfico 1. ¿Cómo afectan las políticas económicas de los donantes al desarrollo de los países receptores de ayuda?
Propuesta de un marco revisado para el análisis ex-ante de la CPD en materia económica
Esta propuesta de análisis fue el marco de trabajo para el estudio de la CPD en las relaciones económicas de España con una selección de países receptores de ayuda, en aquel momento prioritarios para la cooperación española –Senegal, Ecuador, Argelia y Vietnam–. En términos generales, puede decirse que el trabajo empírico validó el marco analítico para la CPD, pero quizá una de las conclusiones más importantes fue la necesidad de profundizar en el análisis del impacto en el desarrollo internacional de políticas específicas (Olivié, 2008).[17]
Así, este trabajo también dio origen a dos nuevas líneas de estudio: se optó por profundizar en los ámbitos específicos de las remesas y la IDE. Un análisis más pormenorizado de la relación entre remesas y desarrollo nos llevó a la conclusión de que el vínculo entre estas dos variables depende fuertemente del contexto migratorio en el que se da el flujo de remesas. Para el caso concreto de Ecuador, pudimos observar que el impacto de las remesas en la reducción de la pobreza era nulo para la última oleada migratoria y de remesas y que, en cambio, estas transferencias sí eran levemente perjudiciales para la equidad en la distribución de la renta (Ponce et al., 2008 y 2011; Olivié et al., 2009). Si a esto sumamos el hecho de que no existe una política de remesas propiamente dicha –si descontamos como tal las iniciativas de co-desarrollo con un componente de remesas– y de que existe un fuerte cuestionamiento sobre la pertinencia de intervenir en un flujo privado entre personas físicas, cabe considerar la posibilidad de excluir esta dimensión económica del marco ex-ante de la CPD. Sí se mantendría la recomendación, en línea con lo que sugiere la OCDE (2011a), de facilitar al máximo este flujo, contribuyendo al abaratamiento, facilitación y seguridad de su envío.
En paralelo al estudio del impacto de las remesas en el desarrollo, se inició también una línea de investigación, aún en curso, sobre el impacto de la IDE en el desarrollo. De ella, se ha podido extraer un marco de análisis –marco IDE-D– que permitiría identificar las condiciones necesarias para que la IDE tenga un impacto positivo en el desarrollo (Macías et al., 2011). Este marco de análisis ha permitido refinar los condicionantes bajo los cuales puede producirse un impacto positivo de la IDE en el desarrollo –las condiciones son múltiples y la secuencia más compleja– y también precisar la definición de desarrollo en una serie de procesos –cambio estructural, mejora de la estructura laboral, equilibrio de la balanza de pagos, provisión de bienes y servicios básicos y no básicos–.
Si incorporamos los resultados obtenidos en las líneas de investigación sobre remesas e IDE al análisis de la CPD en su conjunto, podemos proponer un marco ex-ante para el análisis del impacto de las políticas económicas en el desarrollo como el que aparece en el Gráfico 2.
Gráfico 2. Marco analítico ex-ante de CPD en materia económica
¿Y ahora qué? Algunas ideas para la agenda de CPD
Cambios en el contexto mundial: financiación global del desarrollo y nuevos órganos de gobernanza[18]
En el último decenio se han ido produciendo importantes cambios en el contexto mundial, que se han acelerado con el estallido de la crisis económica, y que tienen importantes y múltiples derivadas en el sistema de desarrollo internacional. A continuación, repasamos brevemente las dos que podrían tener mayores implicaciones para la agenda de CPD: la financiación global del desarrollo y el cambio en la gobernanza mundial del desarrollo.
El paisaje de la cooperación internacional al desarrollo es cada vez más complejo, con una proliferación de donantes públicos –economías emergentes– y privados –megafilántropos y celántropos– y de instrumentos –fondos globales– lo que, unido a la actual crisis mundial, genera una multiplicación de consensos alternativos –Buenos Aires-Nairobi-Bogotá sobre Cooperación Sur-Sur (CSS), Beijing-Seúl sobre la otra vía al desarrollo y California sobre sector privado– que pueden venir a remplazar, al menos parcialmente, la agenda vigente desde principios de siglo –los ODM, la eficacia de la ayuda de París-Accra-Busan y la agenda de bienes públicos globales– y la misma definición de la ayuda. El sistema de CID ha entrado, así, en una profunda crisis de identidad (Domínguez, 2011a).
En un contexto de crisis fiscales, la AOD de los donantes del CAD ya está sufriendo recortes importantes. La vuelta a la fatiga de la ayuda generará probablemente un efecto sustitución de las partidas oficiales de ayuda por las de ayuda filantrópica y corporativa, también como consecuencia de la creciente desigualdad en la distribución funcional del ingreso, como ya ocurre de hecho en EEUU –donde las desigualdades son mucho mayores que en Europa– y la ayuda privada al desarrollo supera ampliamente la AOD (Hudson Institute, 2011). La propia Comisión Europea acaba de confirmar esta tendencia aludiendo a la importancia de la RSC y la necesidad de reforzar las alianzas con las compañías privadas (Comisión Europea, 2011b). De hecho, ya está en marcha una Plataforma Europea de Desarrollo, que “debería incrementar el impacto de las actividades externas de cooperación de la UE, optimizando los mecanismos para mezclar (blending) donaciones y créditos” con el fin “de movilizar fondos adicionales, incluyendo los del sector privado”.[19]
En términos más generales, se está forjando una nueva agenda que trae consigo la redefinición de la financiación para el desarrollo, nuevas prioridades sectoriales y geográficas, nuevos instrumentos e, incluso, nuevos objetivos y principios de la cooperación al desarrollo articulados desde plataformas de gobernanza (CAD, G-20, Foro de Cooperación al Desarrollo de Naciones Unidas) cuya competencia y división del trabajo está aún por definir (Killen y Rogerson, 2010).
Así, el concepto de financiación para el desarrollo está entrando con fuerza en la retórica y también en la agenda del desarrollo internacional. Aunque la literatura sobre el tema ofrece muy diferentes denominaciones –beyond aid en un reciente discurso de Zoellick (2011), ODA+ del Parlamento Europeo en 2010[20], aid and beyond en la terminología OCDE (OCDE, 2011c), global social policy de Severino (2011), o incluso la, quizá más amplia, global policy finance propuesta anteriormente por Severino y Ray (2009)– la definición general de este concepto es básicamente la misma. Por financiación para el desarrollo se entiende la suma de todos los fondos o actividades públicos y privados –IDE, remesas o filantropía– que redunden en el desarrollo, como, al menos parcialmente, ya recogió el Consenso de Monterrey de 2002. La variedad de presupuestos y proyectos que se podrían computar en esta categoría –aún en construcción– es prácticamente infinita y cubre actores tan variados como la actividad de empresas multinacionales –en su papel de inversores directos o a través de la RSC para el desarrollo– y de megafilántropos (Domínguez, 2010), y actividades públicas como las políticas de cambio climático, la configuración de la arquitectura financiera internacional impulsada desde el G-20 o, sencillamente, la concesión de garantías públicas a la inversión privada en países en desarrollo (Severino y Ray, 2009), así como toda la batería de nuevos mecanismos de financiación (OCDE, 2011c).
En lo que respecta al sistema de gobernanza mundial del desarrollo, de cara al IV Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda de Busan, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) retóricamente parece haber entregado ya las llaves de la fortaleza a los otros cooperantes. En su reunión de alto nivel de abril de 2011 el CAD concedió que “se necesitará un cambio del lenguaje de la Declaración de París… para respetar las diferentes tradiciones de desarrollo de todos los grupos representados” (OCDE, 2011d). Y el WP-EFF (por sus siglas en inglés, Grupo de Trabajo sobre Eficacia de la Ayuda), en el segundo borrador para Busan de octubre de 2011, habla de la cooperación Norte-Sur, Sur-Sur y Sur-Norte y de “construir una nueva asociación global para el desarrollo que abarque la diversidad y diferentes responsabilidades” de donantes tradicionales, “proveedores de cooperación regional, sur-sur y triangular” y sector privado, en lo que es un reconocimiento de la nueva arquitectura de la cooperación (OCDE, 2011f) que coincide milimétricamente con los párrafos 79-82 de la Declaración Final de la Cumbre de Cannes del G-20.
La pregunta entonces es quién gobernará el sistema en esta etapa post-Busan: un WP-EFF refundado como Asociación Global de Eficacia de la Cooperación al Desarrollo, con experiencia en eficacia, eficiencia, rendición de cuentasy adaptación acumuladas en más de 50 años de funcionamiento del CAD –aunque no sin retos en cada uno de estos ámbitos–, o el Foro de Cooperación para el Desarrollo del ECOSOC (Consejo Económico y Social de Naciones Unidas), cargado de representatividad –y politización–, con cinco años de recorrido pero sin las capacidades técnicas ni financieras del entorno OCDE (Clifton y Díaz-Fuentes, 2011; Domínguez, 2011b; Steinberg, 2011). En este sentido, y pese a la pérdida de poder económico de sus miembros, el CAD está haciendo un esfuerzo muy intenso de adaptación para realizar una asociación inclusiva para el desarrollo con los donantes emergentes.
Todo apunta, por tanto, a que los donantes del CAD, que están discutiendo una nueva estrategia global de relaciones en la que pretende estrechar lazos con siete grupos-objetivo –donantes y donantes-receptores miembros de la OCDE, donantes y donantes-receptores en proceso de incorporación como es el caso de Rusia, donantes árabes, proveedores de cooperación Sur-Sur en cooperación reforzada, organismos multilaterales, sector privado y países socios (OCDE, 2011e)– reinventen a través del G-20 un mecanismo para la gobernanza global del desarrollo. Esto apunta, al menos, la declaración final de Busan al mencionar la Asociación Global de Eficacia de la Cooperación al Desarrollo, que deberá estar en marcha en junio de 2012 (fecha de la siguiente reunión del G-20 en Los Cabos, México), tener rango interministerial, y trabajar de manera complementaria y en conjunción con otros foros.
Y es que el G-20, como nuevo club multilateral, se ha expandido rápidamente desde su función de comité de crisis al de comité permanente de facto para la gobernanza económica mundial, con un plan plurianual con una clara orientación económica –el Consenso de Desarrollo de Seúl para un Crecimiento Compartido de 2010–, un Grupo de Trabajo sobre Desarrollo para impulsar dicho plan, una declaración explícita de coordinarse con la agenda de la eficacia de la ayuda del WP-ETT del CAD y un proceso de mejora de la gobernanza interna que anuncia la consolidación del G-20 como comité ampliado permanente para la gobernanza de la cooperación internacional. Este mecanismo de coordinación CAD/G-20 reforzará la tendencia a pasar desde el concepto de AOD hacia otros flujos oficiales y privados (ADB/Peterson Institute, 2011), dando paso al meta-instrumento del diálogo político y, por tanto, a la agenda de la coherencia de políticas, con lo que de la agenda de la eficacia de la ayuda se transitará a la agenda de la eficacia del desarrollo, al menos en el ámbito económico (OCDE, 2011c; G-20, 2011; Groff, 2011).
Algunas propuestas para la agenda de CPD
En el actual contexto de crisis se está produciendo, en cierto modo, una vuelta a un enfoque realista en las relaciones internacionales, incluyendo las relaciones entre países desarrollados y en desarrollo (Olivié –coord.–, 2011). Así, es posible que la agenda de CPD, tal y como se ha concebido, articulado e impulsado hasta la fecha, vaya perdiendo fuelle paulatinamente, a pesar de los esfuerzos, al menos retóricos, de la OCDE y de la Comisión Europea. Esto, sin duda, multiplica los retos para conciliar los objetivos de las políticas agrícola, pesquera, medioambiental o migratoria con los de la de ayuda. Pero, por otra parte, al menos en lo que se refiere al ámbito estrictamente económico, tanto el auge del concepto de financiación global para el desarrollo como una posible transición de la gobernanza del desarrollo del sistema CAD/Naciones Unidas a un creciente protagonismo del G-20, también abre una interesante oportunidad para avanzar en la agenda de la CPD –sobre todo en la económica, pero también en otras vertientes–.
Si, por ejemplo, por financiación global del desarrollo entendemos también los flujos de IDE, será importante trabajar en una creciente conciliación de los objetivos propios de la IDE con los del desarrollo mundial. Si, además, uno de los mandatos de la Asociación Global de Eficacia de la Cooperación al Desarrollo es impulsar una agenda de la eficacia del desarrollo –que quizá incluso remplace o supere la de la ayuda– entonces será imprescindible llevar garantizar que las políticas públicas apoyan otras relaciones no de ayuda sólo en la medida en la que éstas contribuyen efectivamente al desarrollo.
Como se ha señalado, tanto el concepto de la financiación global del desarrollo, como un eventual órgano o conjunto de mecanismos de gobernanza mundial del desarrollo articulados desde el G-20 están aún en construcción. Es, pues, el momento clave para que un donante como España contribuya activamente a la construcción de dichos conceptos, órganos y mecanismos. En este sentido, cabe recordar el estatus de invitado permanente de España en el G-20 y, por tanto, la enorme oportunidad que se le ofrece a la Administración de contribuir activamente a lo que parecería que se está configurando como la creación de una nueva arquitectura del desarrollo internacional.
Más específicamente, y en lo que se refiere a la agenda de CPD, acotada al ámbito económico, y en el nuevo contexto mundial, las posibilidades de avanzar en unas áreas son mayores que en otras. El marco de CPD que se propone en este trabajo (Gráfico 2), contempla cuatro ámbitos de la política económica: la AFI, el comercio, la IDE y la deuda.
El campo para los avances de la CPD en materia económica podría estar abonado para los dos ámbitos de la AFI y la IDE. En lo que se refiere a la AFI, los motivos parecen obvios: el G-20 cobra poder y fuerza en el momento en que la crisis financiera de EEUU se convierte en una crisis financiera mundial. Por tanto, su trabajo, desde 2008, se ha concentrado principalmente en cuestiones de AFI, incluyendo la estabilidad financiera mundial, la regulación y supervisión de los sistemas financieros nacionales o incluso el establecimiento de un impuesto mundial a las transacciones financieras. De hecho, el trabajo del G-20 en cuestiones de desarrollo no se formaliza hasta 2010, con la creación de un grupo de trabajo ex profeso. Entre las muy diversas cuestiones en las que trabaja este grupo se encuentra, específicamente la de la IDE.[21]
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[1] Estos trabajos fueron posibles gracias al apoyo financiero del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (MAEC) a través de diversos convenios de colaboración con el Real Instituto Elcano.
[2] Este trabajo también se enmarca en una colaboración entre el MAEC y el Real Instituto Elcano.
[3] Es importante resaltar que el análisis de la CPD se va a restringir al ámbito económico. No se están considerando, pues, las interacciones entre la política de desarrollo, por una parte, y otras tan importantes para los bienes públicos globales como la migratoria o la medioambiental.
[4] Hydén (1999) identifica cuatro etapas: planificación global (años 60), desarrollo integrado (70), ajuste estructural (80) y gobernabilidad/democratización (90).
[5] La insistencia en la importancia del análisis para la CPD también se recoge en OCDE (2003).
[6] http://www.g20.utoronto.ca/2010/g20seoul-development.html.
[7] En un mapa de incoherencias recientemente publicado, la OCDE (2011b) reduce a cuatro los ámbitos de acción más urgentes en materia de CPD: comercio, inversión, crecimiento verde y finanzas. Así, de nuevo aparecen las finanzas y la inversión como prioridades en la agenda.
[8] Traducción de la autora.
[9] Artículos 177, 178 y 180.
[10] Por ejemplo, la Declaración Horizonte 2000 del Consejo del 18 de noviembre de 1992. La Comisión Europea (1994) señala la relevancia del entonces artículo 130V para la coherencia. La Resolución del Consejo Europeo del 5 de junio de 1997 sobre “Coherencia y Cooperación para el Desarrollo” enfatiza la coherencia de políticas en diversas áreas.
[11] Los informes de seguimiento y evaluación de la UE podrían estar incurriendo en un cierto ejercicio de autocomplacencia (Keijzer, 2010). Más críticos con los avances europeos en materia de CPD son Keijzer (2011) y van Seters y Klavert (2011). Otras críticas generales a la escasez de avances y/o el enfoque incorrecto en la agenda internacional de CPD pueden encontrarse en Hudson y Jonsson (2009). En cualquier caso, los análisis críticos son incontables: Floro y Hoppe (2005) subrayan la ausencia de un correcto enfoque de género en la agenda económica de CPD, Macrae y Leader (2000) el desencaje entre la política exterior y la humanitaria, Patrick y Brown (2007) las debilidades de la CPD de diversos donantes europeos en sus relaciones con Estados frágiles y Engel et al. (2009) la necesidad de fortalecer la Unidad de Coherencia de Políticas del gobierno neerlandés.
[12] De hecho, esta debilidad es parcialmente reconocida por la misma Comisión en el último informe de seguimiento de CPD (Comisión Europea, 2011).
[13] Puede encontrarse un repaso de la literatura para los ámbitos del comercio, las remesas, la IDE, la AFI y la deuda externa en Olivié y Sorroza (2006).
[14] El trabajo impulsado desde la OCDE es sobresaliente. Véanse Fukasaku e Hirata (1995), Fukasaku (1999), Picciotto (2005a y b), OCDE (2000 y 2005) y, más recientemente, OCDE (2009 a y b). Otros análisis, como los de Forster y Stokke (1999) y Pomfret (2005), son también importantres.
[15] Véanse, por ejemplo, Ashoff (2005) y GDI (2002) para Alemania, Weston y Pierre-Antoine (2003) para Canadá, Olivié y Sorroza (2006b) y Alonso et al. (2010) para España y Comisión Europea (2007) para la UE.
[16] Fuera del ámbito económico, es interesante, en este sentido, la propuesta analítica de Nyberg-Sorensen et al. (2002) sobre el vínculo entre migraciones y desarrollo.
[17] Esta conclusión iría en la misma línea que las sugerencias más recientes de OCDE y UE, como hemos visto en el primer epígrafe.
[18] Lo que sigue es un resumen del contexto internacional analizado en Olivié (coord.) (2011).
[19] http://www.africa-eu-partnership.org/node/2331.
[21] De hecho, por mandato de este grupo de trabajo, la UNCTAD está trabajando en un proyecto de investigación sobre el impacto de la IDE en el desarrollo.
