Resumen ejecutivo
Este documento aboga por una reevaluación a fondo de las cooperaciones reforzadas como instrumento de integración y explica las condiciones en las que ésta contribuiría al avance de la UE ampliada. Con demasiada frecuencia en el pasado, las cooperaciones reforzadas (también descritas como “flexibilidad” o “integración flexible”) se han empleado como amenaza (eficaz) para inducir a los Estados miembros reticentes o rezagados a seguir el ritmo del proceso de integración. Por lo tanto, no debería sorprender que muchos Estados miembros tengan una imagen tan mala de ella.
Hasta la fecha, dichos mecanismos de flexibilidad tan sólo se han puesto en marcha fuera del marco de los Tratados (como en las fases iniciales del Acuerdo de Schengen) o se han limitado a una serie de cláusulas de inclusión (opt-in) o exclusión (opt-out) voluntarias, como las asociadas a la Unión Económica y Monetaria (UEM). Sin embargo, en una Unión Europea ampliada a 27 miembros o más, hay que volver a considerar la posible necesidad de que los Estados miembros avancen a distinto ritmo. En el pasado, el principal temor era que las cooperaciones reforzadas pudieran dividir la UE en dos. En la actualidad, las preocupaciones giran más en torno a una Unión Europea demasiado rígida que podría estancarse y, en un momento dado, colapsarse. En una época en la que muchos consideran que una mayor ampliación resulta incompatible con una mayor integración, el mecanismo de la cooperación reforzada, con base en los Tratados, podría ayudar a reconciliar esos dos elementos. No debería pensarse que un mayor número de miembros va a impedir una mayor integración en el seno de la Unión Europea, sino más bien que puede proporcionar incentivos para que ciertos Estados miembros hagan avanzar la integración. En vez de clasificar a los países europeos en tres grupos más o menos cerrados (núcleo de Estados miembros de primera clase, miembros de la UE de segunda clase y no-miembros de tercera clase), las cooperaciones reforzadas podrían ofrecer la oportunidad de rediseñar el proceso de integración de forma que los Estados miembros pudieran pasar de tener una influencia periférica a pertenecer al núcleo central de países del proyecto europeo en función de sus méritos y su compromiso político, y no de su tamaño u otros factores inalterables.
Para que esto pueda hacerse realidad, sin embargo, es necesario dar un nuevo enfoque a la gestión de las cooperaciones reforzadas. En el presente documento se establecen las siguientes condiciones para que el mecanismo de flexibilidad pueda aplicarse satisfactoriamente:
(1) La flexibilidad debería considerarse un complemento, y no una alternativa, a la crisis constitucional actual.
(2) La flexibilidad debería emplearse como instrumento constructivo, no como amenaza.
(3) La flexibilidad debería aplicarse dentro del marco legal de los tratados de la UE, es decir, mediante una cooperación reforzada, y sólo deberían impulsarse las iniciativas emprendidas fuera de ese marco con vistas a una posterior integración en el mismo.
(4) Debería evitarse la creación de núcleos excluyentes de países, pero sin dejar de reconocer la importancia política del Eurogrupo a la hora de proceder hacia una integración flexible.
(5) Las normas que apliquen la cooperación reforzada deberían interpretarse de forma pragmática, teniendo en cuenta el principio de “efecto útil”, es decir: evitar interpretar las normas tan estrictamente que su aplicación sea imposible en la práctica.
(6) Los proyectos emprendidos sobre esta base deberían fundamentarse en un mandato que ofrezca una lógica global y un propósito definido. El alcance del mandato debería ir más allá de una iniciativa legal concreta para evitar la posibilidad de que la flexibilidad se convierta en un sustituto del voto por mayoría.
1. La flexibilidad, un complemento, no una alternativa, al acuerdo constitucional
El fracaso del Tratado Constitucional en Francia y los Países Bajos ha avivado el debate sobre los criterios de flexibilidad en el camino hacia la integración europea. En los últimos meses se han propuesto muchos escenarios distintos de cooperación entre números limitados de Estados miembros. En este documento no pretendemos presentar la integración flexible como una alternativa al Tratado Constitucional, pues consideramos que la UE merece un marco institucional más transparente, eficaz y democrático y que el Tratado Constitucional contiene elementos importantes destinados a ello. Sin embargo, con respecto a la futura integración, la UE ampliada dependerá cada vez más de acuerdos flexibles, con o sin Tratado Constitucional. Dicho esto, esos dos enfoques no deberían considerarse alternativas distintas, sino más bien elementos complementarios el uno del otro. Este argumento se ve reforzado por el hecho de que la propia Constitución incluye una serie de nuevas disposiciones que hacen más atractivo el uso de las cooperaciones reforzadas en el marco de los tratados, tales como la disposición relativa a una cooperación permanente estructurada con respecto a cuestiones de defensa incluida en su artículo I-41.6. Ya hoy en día, tanto la zona euro como los acuerdos Schengen ponen de manifiesto lo importante que una integración flexible puede resultar para el conjunto del proceso de integración. En el futuro serán necesarios acuerdos más flexibles, ya que cada vez resulta menos probable que todos los Estados miembros vayan a querer avanzar al mismo ritmo: algunos países están dispuestos a avanzar en ciertos ámbitos de política, mientras que otros no muestran interés alguno en hacerlo en el futuro inmediato. A menudo se critica la integración flexible por sus efectos potencialmente divisorios. Sin embargo, al tranquilizar a quienes se sienten frustrados por considerar que se está frenando su avance y a quienes se muestran reticentes por considerar que se les está presionando para avanzar en contra de su voluntad, la flexibilidad, siempre que se cumplan determinadas condiciones, podría evitar un aumento de las tensiones y las divisiones entre los distintos Estados miembros de la UE.
2. De perspectiva amenazadora a instrumento constructivo
Si bien la mera cooperación intergubernamental entre Estados miembros (fuera de los Tratados) puede resultar una forma más sencilla de poner en marcha algunas iniciativas en determinados sectores, se corre el considerable riesgo de minar la confianza mutua entre los “incluidos” y los “excluidos” en ese tipo de acuerdos si desde un principio no se permite participar en ellos a todo el mundo. Puede que esto no se perciba como obvio en un principio y puede que algunos dirigentes europeos deseen fervientemente realizar algún tipo de acción para contrarrestar la crisis constitucional. Sin embargo, en un entorno político donde ya abundan las susceptibilidades y en el que las cumbres recientes han mostrado una falta considerable de unidad y de propósito definido, resultaría equivocado adoptar ese enfoque. Un debate divisorio sobre un núcleo en la UE y coaliciones ad hoc descoordinadas (o peor aún, opuestas) agravarían aún más ese ánimo y en última instancia harían un flaco favor al proyecto europeo. En el pasado, la posibilidad de la integración flexible se ha utilizado en demasiadas ocasiones como amenaza contra los Estados miembros poco dispuestos a avanzar. Ello ha producido beneficios a corto plazo pero, como contrapartida, ha desacreditado el concepto de flexibilidad en muchos países. El incidente más famoso de los últimos años fue la amenaza franco-alemana de apostar por la creación de un “núcleo duro” de Estados miembros en el seno de la UE tras el fracaso de la CIG de diciembre de 2003. Cuando Polonia y España se negaron a aceptar el sistema de la doble mayoría del Tratado Constitucional, los políticos franceses y alemanes no tardaron en sugerir ideas bastante poco fundamentadas sobre un nuevo “núcleo duro” en el seno de la UE, con el único propósito de forzar a esos países poco dispuestos a aceptar la Constitución en su conjunto. Igualmente, Francia y Alemania, respaldadas por Bélgica y Luxemburgo, presionaron a favor de una iniciativa de defensa europea durante la guerra de Irak, lo cual se consideró un acto divisivo y poco amistoso. En muchos de los nuevos Estados miembros, particularmente, la flexibilidad es ampliamente considerada una amenaza para crear Estados miembros de segunda clase.[1] Para conseguir que su aceptación aumente, deben observarse las condiciones y salvaguardias previstas en las disposiciones de los tratados relativas a una cooperación reforzada. Debe proporcionarse a todos los Estados miembros que deseen unirse en una etapa posterior la posibilidad de hacerlo, y todas las partes deben entender claramente las decisiones que se tomen. Una masa crítica de al menos ocho Estados miembros puede impedir que se formen países de vanguardia que avancen en direcciones distintas compitiendo entre sí. Así, podrían existir salvaguardias para garantizar que una iniciativa de este tipo, sea cual fuere su motivación inicial (puramente táctica, utilizando la flexibilidad para lograr avances colectivos, o programática, en tanto en cuanto los Estados patrocinadores estuvieran dispuestos a sostener su iniciativa aunque ésta no fuera secundada por otros) reuniera suficientes requisitos en cuanto a su solvencia y viabilidad.
3. La integración fuera del tratado, sólo si se cumplen unas estrictas condiciones
En ausencia de iniciativas concretas para empezar a aplicar el concepto de flexibilidad dentro del marco de los Tratados, determinados Estados miembros parecen cada vez más inclinados a dejar de lado dichos Tratados y poner en marcha una serie de iniciativas de cooperación intergubernamental. Sobre todo con respecto a la justicia y los asuntos de interior (el llamado “tercer pilar”), se están multiplicando los acuerdos intergubernamentales que dejan de lado a la Comisión como representante de los intereses comunitarios, soslayan el control democrático del Parlamento Europeo y evitan el control jurisdiccional del Tribunal de Justicia Europeo (TJE). Evidentemente, los tribunales y parlamentos nacionales conservan un cierto grado de control, pero la realidad demuestra que los acuerdos internacionales entre Estados miembros rara vez son sometidos a suficiente escrutinio cuando la cooperación es estrictamente intergubernamental y no se aplica el método comunitario (es decir, que el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia no intervienen, o apenas intervienen).
Algunos esgrimen el argumento de que el Acuerdo de Schengen también se firmó en un principio entre diversos Estados miembros en un contexto intergubernamental y que posteriormente se adhirieron a él otros Estados, hasta que se integró finalmente en el marco de la Comunidad Europea (o, en la jerga europea, se “comunitarizó”). Sin embargo, existe una diferencia importante. En aquella época aún no existía ninguna política en materia de justicia y asuntos de interior dentro del marco de la UE, de forma que los riesgos de minar los esfuerzos comunitarios comunes eran extremadamente limitados. Puesto que hoy esos riesgos son mucho mayores, deben adoptarse medidas para garantizar que la integración flexible no alimenta una tendencia hacia un mayor intergubernamentalismo a costa de los programas comunitarios ya existentes y en detrimento del enfoque supranacional de la Unión Europea. Una UE en ampliación que renuncie a sus ambiciones de reforzar su marco institucional se convertiría inevitablemente en una “Unión cada vez menos conexa”. Por muy útiles que puedan parecer a corto plazo las “coaliciones de los dispuestos” (coalitions of the willing, parafraseando la expresión que acuñara Donald Rumsfeld en torno a la guerra de Irak) existe el peligro de que minen los esfuerzos comunes de la UE creando una maraña opaca e inexplicable de estructuras intergubernamentales descoordinadas. Si esas coaliciones se convirtieran en el principal modelo de la futura integración, ése difícilmente sería el tipo de modelo europeo que los ciudadanos aprobarían.
El que se considere aceptable que un número limitado de Estados miembros cooperen fuera del marco de los Tratados actuales dependerá de la posibilidad de participación que ofrezcan a otros Estados miembros y, en última instancia, de la integración de toda esa cooperación en el marco de los Tratados existentes. En determinados casos, los Estados miembros pueden optar por solucionar un problema de acción colectiva decidiendo proveer de forma unilateral determinados bienes públicos, por ejemplo en cuestiones de seguridad. A cambio, obtienen la ventaja de definir la nueva política de forma que se adapte a sus intereses nacionales. Por su parte, los Estados miembros con preferencias menos definidas o intereses nacionales menos intensos se benefician más adelante de esa iniciativa sin haber tenido que contribuir a los costes de su provisión ni asumido sus riesgos iniciales. En esas condiciones, las iniciativas emprendidas fuera del marco de los Tratados pueden entenderse como etapas iniciales de una integración (flexible) más que como alternativas intergubernamentales a costa del método comunitario. No obstante, sólo podrán acogerse con agrado como “laboratorios de integración” para fomentar el aprendizaje, la innovación y la difusión de políticas si la puerta se mantiene abierta en todo momento a todos los Estados miembros, y si con su resultado se pretende proporcionar a la Comisión Europea y a otros Estados miembros normas adecuadas de armonización. Toda valoración de iniciativas emprendidas fuera del marco de los tratados[2] debería basarse en su grado de apertura y transparencia y la medida en que benefician a todos los Estados miembros en última instancia. Los Estados miembros que participen en esas iniciativas deberían probar desde el principio que pretenden desarrollar y reforzar el acervo comunitario y el proceso de integración, y no debilitarlo.
4. Cómo evitar la creación de núcleos excluyentes sin dejar de reconocer la relevancia política del Eurogrupo
Este documento aboga por la cooperación reforzada, ya que entonces la integración flexible estaría basada en normas claras establecidas en los tratados de la UE. Según esa visión, no resulta aceptable como solución para hacer avanzar Europa un núcleo de países excluyente o selectivo (como las “coaliciones de los dispuestos” en el otro extremo). A largo plazo, un núcleo de este tipo sacrificaría la coherencia global de un entorno institucional ya de por sí bastante complejo. Echaría por tierra la “reunificación” de Europa lograda tan sólo recientemente, y daría lugar a miembros de segunda y primera clase. Las opciones que abogan por establecer un núcleo principal de Estados miembros (especialmente en torno a la demografía o la relevancia económica) pondrían en peligro el espíritu de la integración.
El peligro que se deriva del concepto de un núcleo excluyente/selectivo queda perfectamente ilustrado en la idea de Nicolás Sarkozy sobre un núcleo formado por los seis Estados miembros de mayor tamaño.[3] En primer lugar, la propuesta del candidato presidencial francés no se corresponde con la realidad del proceso de toma de decisiones de la Unión Europea. El progreso europeo, tanto a nivel macro como micro, muy pocas veces se debe a coaliciones de Estados grandes, sino más bien a combinaciones de países grandes y pequeños. En segundo lugar, su idea también pasa por alto el hecho de que, muy a menudo, los Estados miembros más pequeños son quienes han hecho avanzar el proceso de integración: tradicionalmente han considerado a la Comisión su aliado natural, y en los últimos años han respaldado los elementos supranacionales de la UE de forma mucho más convincente (el Pacto de Estabilidad es tan sólo un ejemplo). Además, esa idea de un núcleo dirigente de Estados miembros grandes también falla en un aspecto normativo: la UE se convertiría en una Europa “hobbesiana” dirigida por los más poderosos y en la que los demás Estados miembros adoptarían un papel de meros acatadores de políticas con respecto a cuestiones de gran importancia y se verían obligados a: aceptar las decisiones de los Estados de mayor tamaño; optar por una exclusión voluntaria; o abandonar la Unión totalmente. En principio se supone que un núcleo de Estados grandes impulsaría el proceso de integración, pero en la práctica llevaría más bien a una Europa intergubernamental dirigida por ese núcleo de Estados miembros. Por este motivo, los acuerdos de flexibilidad deben siempre mantener la puerta abierta a cualquier Estado miembro que comparta el compromiso político mostrado por quienes en un principio formularon la propuesta.
Habiendo recordado el peligro de restringir la integración a un núcleo exclusivo de países, parecería contraproducente no obstante infravalorar el potencial de un núcleo ya existente de Estados miembros: el Eurogrupo. Una mayor integración entre los Estados pertenecientes a la zona euro, especialmente en materia de cooperación económica, tendría sentido, puesto que la moneda común crea un nivel particularmente elevado de interdependencia mutua. Aunque dentro de ese grupo haya divergencias de opiniones políticas, merece la pena destacar la relevancia y el simbolismo políticos vinculados a la idea de una moneda común. La ventaja de ese núcleo de Estados miembros es que permanece abierto a quienes deseen, y puedan, entrar en la zona euro, como muestra la reciente decisión en torno a la pertenencia de Eslovenia. De esa forma, una mayor cooperación en asuntos de gobernanza económica dentro de la zona euro resultaría de especial relevancia política.
5. Pueden cumplirse las condiciones necesarias para una cooperación reforzada
El principal argumento en contra de la cooperación reforzada definida en los Tratados es que hasta ahora nunca se ha aplicado. Sus críticos alegan que las condiciones para su aplicación son tan estrictas que en la práctica dicha aplicación resulta inviable. Las amplias cláusulas de salvaguardia del artículo 43 del TUE se consideran un importante obstáculo, especialmente las disposiciones que piden que se respete el acervo comunitario. Las reglas del mercado común y de comercio y competencia intracomunitarios se consideran una barrera insuperable para cualquier iniciativa significativa destinada a reforzar la cooperación. Sin embargo, esa opinión pasa por alto un principio fundamental del Derecho de la UE: el principio de efecto útil establecido por el Tribunal de Justicia Europeo (TJE). Según este principio, toda norma o disposición de un Tratado europeo debe tener siempre un campo significativo de aplicación en la práctica. Una disposición nunca puede interpretarse de forma que no tenga efecto jurídico. Esto también se aplicaría al artículo 43 del TUE, ya que la amplia formulación de las cláusulas de salvaguardia las hace susceptibles de una interpretación razonable. La tradición del Tribunal de Justicia Europeo de dictar fallos bastante favorables a la integración en los pasados decenios también sugiere que éste adoptaría un enfoque favorable con respecto a la cooperación reforzada.
En muchas áreas, no cabe duda de que el artículo 43 del TUE puede cumplirse. De hecho, las posibilidades de cooperación reforzada abundan. Por ejemplo, nada impediría que un grupo de Estados miembros abriese por completo sus mercados de servicios y adoptara el principio de la norma de origen si así lo deseara. Igualmente, los Estados miembros pueden hacer uso de la cooperación reforzada para armonizar las normas de los contratos laborales sin reclamaciones de daños a terceros. También existen posibilidades de cooperación reforzada en los ámbitos de la gobernanza económica, la justicia y los asuntos de interior. Incluso se ha sometido a debate la posibilidad de una base impositiva común para las empresas (a modo de un impuesto de sociedades europeo) así como un impuesto ecológico.
6. Las ventajas de la cooperación reforzada
Ciertamente, se plantea la importante cuestión de cuáles serían los incentivos para los Estados miembros de una cooperación reforzada: ¿Por qué deberían los países molestarse en adoptar las numerosas condiciones y limitaciones vinculadas a la cooperación reforzada cuando pueden cooperar también de forma independiente fuera del marco de los Tratados y sin ninguna condición?
Uno de los principales incentivos de la cooperación reforzada es la ventaja de contar con la Comisión Europea y sus principales recursos administrativos en cuanto a la gestión y coordinación de las políticas comunes. A medida que van evolucionando las políticas, las cuestiones se van complicando cada vez más y se hacen difíciles de gestionar. Cuando surge una mayor necesidad de continuidad y coherencia, tiene sentido recurrir a las instituciones europeas existentes en vez de crear costosas estructuras por duplicado. El artículo 44a del TUE estipula que los gastos administrativos ocasionados a las instituciones en caso de adoptarse iniciativas en el marco de las cooperaciones reforzadas quedarán cubiertas por el presupuesto común y que, en determinadas condiciones (estrictas), se dispondría incluso de financiación comunitaria para la ejecución de actos aprobados en virtud de esas cooperaciones.
Otro incentivo tiene que ver con las oportunidades de influir en la determinación de las políticas que la cooperación reforzada puede brindar. Es probable que la integración de una iniciativa puesta en marcha originalmente fuera del marco de la UE plantee muchas dudas e incluso desencadene una batalla entre distintos grupos de Estados miembros, mientras que la cooperación reforzada evitaría esos problemas. Sabiendo que, una vez adoptadas las decisiones clave acerca de determinadas políticas cuesta bastante redirigirlas posteriormente dentro del marco comunitario, existe una ventaja comparativa obvia para aquellos Estados miembros más interesados en un ámbito de política concreto y por ende, más tendientes a participar en una iniciativa de cooperación reforzada a ese respecto desde el mismo principio.
7. Un mandato para asegurar la coherencia y un propósito bien definido
También está la cuestión del alcance de las iniciativas de cooperación reforzada. En teoría, ésta abarca desde actos jurídicos muy concretos hasta áreas enteras de nuevas políticas. Por un lado, sostenemos que el alcance no debería ser demasiado limitado, ya que los mecanismos de flexibilidad no deberían usarse principalmente para sortear vetos nacionales a actos jurídicos individuales, ya que de lo contrario, el resultado sería un sistema político tan diversificado que pronto perdería su coherencia global y se haría imposible llevar un seguimiento de qué país está realmente “incluido” y cuál “excluido”. Pero, por otro lado, las iniciativas de integración flexible también deberían ser lo suficientemente concretas como para mostrar sus ventajas prácticas y su valor añadido a primera vista. Un buen enfoque consistiría en formular un mandato marco para cualquier iniciativa que definiese claramente la lógica de dicha iniciativa y dentro del cual pudiera entonces desarrollarse la cooperación reforzada paso a paso. Podrían acordarse actos jurídicos concretos, pero éstos serían parte de un contexto más amplio que permitiría a los ciudadanos entender la lógica general que vincula los elementos individuales y que también recordaría a quienes se encargan de formular las políticas cuál era la intención original de la iniciativa.
8. Conclusión
Este documento ha tratado de demostrar que la cooperación reforzada es un instrumento fidedigno y necesario para profundizar en la integración europea en un momento en que la UE se ha ampliado considerablemente. En vez de considerarse una amenaza, la integración flexible puede utilizarse como instrumento productivo para la integración si se observan determinados niveles de apertura y coherencia. Frente al surgimiento de un núcleo exclusivo de Estados miembros como reacción a la ampliación y la crisis institucional recientes, la cooperación reforzada ofrece un instrumento para mantener a esa UE cada vez mayor en el buen camino hacia las reformas necesarias. La cooperación reforzada evita muchos de los efectos desintegradores que los métodos puramente intergubernamentales de integración flexible corren el riesgo de producir. A pesar de una reticencia generalizada a aplicar esta medida de política hasta la fecha, la cooperación reforzada debería verse como una herramienta práctica de política comunitaria. En una Unión ampliada que pronto contará con 27 miembros, la cooperación reforzada podría hacer que la idea de la integración flexible dejara de considerarse una amenaza para considerarse una oportunidad de mayor integración.
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[1] En el contexto político actual, no puede descartarse el hecho de que las propuestas de flexibilidad sigan siendo parte de las estrategias de los Estados miembros para conseguir que se ratifique el Tratado Constitucional. Por ejemplo, el folleto de Guy Verhofstadt, primer ministro belga, sobre “Los Estados Unidos de Europa”, puede considerarse programático y/o táctico. Y por ello, cada iniciativa de flexibilidad debe examinarse, y su mérito reconocerse, al margen de los motivos originales de quienes decidieron lanzarlas.
[2] Por ejemplo, el Tratado de Prüm, que incluye disposiciones sobre intercambio de datos de ADN y huellas dactilares y que ha sido firmado hasta la fecha por los países del Benelux más Austria, Francia, Alemania y España.
[3] Discurso pronunciado en la Fundación Konrad Adenauer, Berlín, 16/II/2006 (obtenido de: http://www.u-mp.org/site/GrandDiscoursAffiche.php?IdGrandDiscours=169).