Cambios en el mundo árabe y sus repercusiones para España. Análisis de escenarios

SUMARIO EJECUTIVO

La magnitud y la sorpresa de los cambios ocurridos en los países árabes obligan a reflexionar sobre sus causas y evolución. A la incapacidad para prever los cambios ha seguido la necesidad de conocer qué debe hacerse frente a los mismos.

El investigacdor de Seguridad y Defensa, Félix Arteaga, con la colaboración del Observatorio de Crisis en el Mundo Árabe (OCMA;) ha desarrollado el presente análisis de escenarios para asistir a las decisiones que se deben tomar en situaciones de incertidumbre y complejidad, proporcionando un mapa mental que ayude a entender la situación actual (escenario base) y alternativas (escenarios posibles) para comprender cómo pueden evolucionar los países árabes y cuáles serían las implicaciones para España.

Es un escenario a corto plazo y en el que se han identificado las principales tendencias de los cambios en los próximos años. Estas influyen en la dinámica de cambio de todos los países aunque se combinan de distinta forma en cada uno de ellos, lo que unido a peculiaridades nacionales, tiende a crear escenarios diferenciados de evolución a pesar de compartir los mismos factores estructurales de cambio. Las tendencias son:

el deterioro macroeconómico
la actitud social
la emergencia de nuevas élites
la inseguridad durante las transiciones
los cambios en los modelos de gobernanza y desarrollo
la influencia de los flujos y medios de información

La combinación de estas tendencias en el momento actual genera el escenario base (“primavera árabe”) que ofrece a cada país, y al conjunto, unas posibilidades de cambio. Se caracteriza por la ruptura con patrones de comportamientos sociales y políticos tradicionales y la búsqueda de soluciones a los problemas de gobernanza, libertad y desarrollo que lastran a estos países. Aparecen nuevas élites y compiten con las anteriores por liderar la transición, redistribuir el poder y los recursos disponibles, desarrollar una narrativa propia que distancie su identidad de los anteriores dirigentes y conseguir legitimación y representatividad para poder influir en los cambios futuros. Es un escenario de incertidumbre en el que no existe un conocimiento claro de los nuevos actores, sus programas y prioridades, por lo que no se conocen las implicaciones para España y la respuesta se debe orientar a seguir y analizar la situación y preparar opciones de respuesta para acompañar la evolución del escenario.

El segundo escenario: “verano árabe”, corresponde a una evolución desde el escenario base en el que se han introducido y puesto en marcha los cambios anunciados. Estos influyen positivamente en las tendencias estructurales conteniendo el deterioro económico, reduciendo el malestar social, facilitando la emergencia de nuevas élites, adoptando modelo de desarrollo y prioridades de gobierno sostenibles y fomentando la pluralidad y tolerancia de los medios de información. Adoptados ya los primeros cambios y conocidos mejor los actores relevantes, se pueden precisar las implicaciones para España, identificar los interlocutores y evaluar las respuestas más idóneas entre las previstas para ponerlas en marcha de forma bilateral o multilateral.

El tercer escenario: “invierno árabe”, corresponde a una evolución de estancamiento o de retroceso en los cambios que lleve las tendencias estructurales a agudizar el deterioro económico, reavivar el malestar social, marginar a los actores alternativos, adoptar un modelo de desarrollo y gobernanza poco viables o restringir la tolerancia y pluralidad de los medios de información. Conocidos los problemas que presentan los cambios y los actores que los causan, se podrán valorar las implicaciones negativas para los intereses españoles y seleccionar las medidas previstas para prevenir o limitar sus efectos.

Ante la indefinición de los escenarios y la fluctuación de las tendencias en el corto plazo, el estudio recomienda definir unos principios generales de actuación y unas medidas de partida:

Principios generales de actuación

La cooperación con los procesos de cambio no sólo obedece a razones de solidaridad democrática sino de interés y seguridad nacional
La política debe diseñarse para todos los países (instrumentos comunes) y aplicarse en función de las demandas (aplicación individualizada)
Dada la complejidad y la sensibilidad de la cooperación con los nuevos actores, la cooperación debe ser atrevida en los objetivos, cuidadosa en la comunicación y prudente en la ejecución
Para mayor eficacia, la gestión de la cooperación nacional debe liderarse con un enfoque integral en lugar de fragmentarse por agencias, ministerios, cooperación descentralizada y sector privado (al modo de la Task Force creada por la UE)
Propugnar estos principios en la colaboración europea y multilateral

Medidas recomendadas para actores gubernamentales

Elaborar una estrategia de respuesta, revisar planes e instrumentos previos, fomentar/liderar la respuesta coordinada de todos los recursos y actores nacionales implicados
La sostenibilidad de las reformas depende del empoderamiento de las nuevas élites por lo que será muy rentable apoyar la formación de éstas y su socialización mediante los programas de intercambios/visitas con España (Fundación Carolina, Cooperación Interuniversitaria, visados)
La cooperación gubernamental debe respetar las decisiones locales pero condicionarse a los resultados obtenidos, -dar más a cambio de más resultados- en línea con la Política Europea de Vecindad
Apoyar la estabilización macroeconómica a corto plazo, comprando o avalando deuda, otorgando créditos, apoyando reformas de subsidios y apostar por una verdadera zona de libre comercio aun en detrimento de la Política Agraria Común
Contribuir a la reforma del sector de seguridad de esos países y aprovechar la participación para potenciar la colaboración en materia de inmigración, terrorismo o crimen organizado que interesen a España (acuerdos operativos, intercambio de inteligencia e información, cooperación tecnológica…)
Valorar el mejor uso posible de las medidas de solidaridad previstas en la política comunitaria de inmigración (acuerdos de readmisión, despliegue de Frontex y fondos para atención/devolución) para anticiparse al crecimiento de los flujos migratorios incontrolados
Todo lo anterior, debe acompañarse de una estrategia de comunicación hacia los países destinatarios de su ayuda y hacia sus vecinos, que evite la acusación de injerencia, y de una estrategia de aproximación a todos los sectores sociales, que evite la acusación de trato discriminado

Medidas recomendadas para actores económicos

Generar sus propios canales de información e interlocución
Contribuir a la formación profesional y empresarial del personal de las PYME
Apoyar a las asociaciones empresariales y fomentar la capacidad exportadora y la internacionalización de las PYME árabes
Realizar sus propias valoraciones de riesgos y oportunidades económicas y contrastarlas con las gubernamentales antes de que se adopten medidas concretas

Medidas recomendadas para actores civiles

Contribuir a reconstruir la interlocución con los nuevos actores y tejer redes de interacción de abajo hacia arriba
Participar en los foros y canales de contacto que se establezcan por España o por la UE (Civil Society Facility)
Crear o potenciar redes de información directas y fomentar el uso de los medios de comunicación alternativos como instrumento de presión a favor de los cambios

Cambios en el mundo árabe y sus repercusiones para España: análisis de escenarios

Los cambios ocurridos en Túnez, primero, y en Egipto después, se fueron repitiendo luego en otros países árabes: en algunos con mayor virulencia como en Libia, Bahrein, Siria y Yemen, y en otros con menor intensidad. Su evolución es muy fluida e incierta y los cambios pueden progresar, estancarse o involucionar lo que dificulta evaluar qué medidas deben adoptarse ante los cambios. A diferencia del pasado inmediato, las relaciones tradicionales de los países occidentales y de España con el mundo árabe han entrado en una fase de incertidumbre en la que no se sabe cómo replantearse esas relaciones, con qué actores y con qué instrumentos. El modelo de relación establecido no ha podido prever los cambios y parece necesario replantearse los patrones de interacción para ver cómo hay que responder a los cambios (enfoque reactivo), anticiparse a ellos (enfoque preactivo) o conformarlos (enfoque proactivo).

Para ayudar a comprender los cambios, las implicaciones y las opciones de respuesta, el RIE se propone llevar a cabo un estudio de escenarios que reflexione sobre dos cuestiones principales: ¿Cómo están evolucionando los países árabes? y ¿Qué repercusiones implican estos cambios para España?

Descripción metodológica

El análisis de escenarios basado en las tendencias es un método empleado en situaciones de incertidumbre y complejidad como las señaladas para elaborar un mapa mental que ayude a entender la situación actual (escenario base) y su evolución (escenarios posibles). El estudio de escenarios es una herramienta efectiva de aprendizaje sobre lo que está ocurriendo: se aprende mientras se realiza y ayuda a identificar las variables, actores, las interacciones y los efectos. También permite construir sus escenarios más probables de evolución en función de las tendencias analizadas y, en función de ellos, planificar propuestas de acción.

El objeto del presente estudio es analizar los cambios en el mundo árabe y sus implicaciones para España. El análisis tiene un enfoque generalista: estudiar los aspectos comunes de los cambios, y uno particularista: permitir aplicar ese estudio a cada país para evaluar sus coincidencias y divergencias con el modelo general. El análisis generalista se aborda en este estudio desarrollado por los investigadores del Real Instituto Elcano en colaboración con los expertos externos del Observatorio de los Cambios en el Mundo Árabe. Comprende el grupo de países árabes incluidos en la Política Europea de Vecindad: Argelia, Egipto, Jordania, Libia, Líbano, Marruecos, Siria, Territorios Palestinos y Túnez, junto con los países del Consejo de Cooperación del Golfo. Los análisis particulares sobre cada uno de ellos podrán apoyarse en este estudio pero precisan más tiempo e información que la disponible para este informe, por lo que no se incluyen en el documento presente. Dadas las diferencias entre los distintos países, las singularidades nacionales, la evolución de los cambios tenderá a crear escenarios diferenciados. Los escenarios resultantes de la aplicación de los escenarios de este estudio a los distintos países árabes no tienen por qué coincidir, diversificándose.

Por razones de urgencia y de oportunidad se ha escogido el corto plazo como marco temporal ya que resulta necesario hacerse una idea de lo que está ocurriendo cuando antes y evaluar qué efectos tiene y qué medidas deben adoptarse enseguida. Adoptar un marco temporal mayor obligaría a esperar y ver qué va ocurriendo, repitiendo un enfoque reactivo que no ha dado buenos resultados hasta ahora.

El análisis sigue una secuencia en la que se van a identificar las tendencias que influyen en los cambios, seguido de un análisis de las mismas para conocer su influencia y, finalmente, construir los escenarios de cambio a los que pueden conducir esas tendencias, su impacto sobre los intereses y relaciones españolas y las medidas de respuesta posibles. Las tendencias son las fuerzas estructurales de cambio tienen una influencia relevante en los cambios actuales en el mundo árabe. Son tendencias de naturaleza política, económica, social, de seguridad… que influyen de forma constante (no ocasional), que son previsibles (se pueden constatar mediante indicios/indicadores (cualitativos o cuantitativos) y en cuya evolución intervienen factores (drivers) que modulan positiva o negativamente las tendencias.

Una vez identificadas las principales tendencias, su análisis trata de seleccionar las más relevantes, estudiar cómo interactúan entre ellas y qué efectos producen (implicaciones para el mundo árabe y para España). De cada escenario se describe cómo se llegaría a él desde el escenario base: cómo tendrían que evolucionar las tendencias y drivers para llegar a él; qué indicios permitirían prever que se está avanzando hacia ese escenario (indicadores) y que instrumentos de respuesta (medidas) parecen aconsejables.

Identificación de tendencias

En la elaboración del estudio se han considerado diversas tendencias de las que finalmente se han escogido las siguientes y cuyo análisis estructural figura en un Anexo. Las tendencias más influyentes a corto plazo sobre los cambios en el mundo árabe son el deterioro macroeconómico, la actitud social, la emergencia de nuevas élites, la inseguridad durante las transiciones, los cambios en los modelos de gobernanza y desarrollo y la influencia de los flujos de información alternativos. Todas ellas influyen en los cambios de forma relevante, actuando de una forma constante, previsible y cuantificable. Todas plantean retos y oportunidades para las sociedades árabes y generan dinámicas propias en función de los factores (drivers) que actúan sobre cada tendencia. Cada tendencia presenta una descripción, los factores que modulan la tendencia, las implicaciones para España, las medidas posibles para actuar sobre las tendencias, los casos particulares y los indicadores disponibles. El texto se ha elaborado sobre la información aportada por los expertos y la bibliografía disponible más reciente.

Tendencias	*Factores (drivers)*	Descripción
Deterioro macroeconómico	Tensiones macroeconómicascredibilidad de la política económicaevolución de los precios alimentarios y energéticosdemandas de gasto socialfinanciación externa	A pesar de los progresos en la liberalización económica hacia un marco de estabilidad macroeconómica, los países árabes, especialmente los no productores de hidrocarburos afrontarán a corto plazo fuertes tensiones macroeconómicas en el plano exterior (balanza de pagos) e interior (equilibrio presupuestario e inflación) que pueden aumentar la inestabilidad macroeconómica y dañar el crecimiento.Tendrán menor margen de maniobra para la política económica debido a la caída del turismo, las remesas y la inversión extranjera directa; a la salida de capitales y a la volatilidad de los mercados bursátiles domésticos; al posible aumento de la deuda externa; al empeoramiento de la balanza comercial, la subida de precios de los productos básicos y la financiación de las demandas sociales.
Actitud social	Marginación y represiónBajas expectativas de futuroDesigualdad y corrupción	La actitud, la disposición de ánimo de la población manifestada de algún modo, frente a la situación y a las alternativas seguirá influyendo en el proceso de cambios. La ira desatada por la acumulación de marginación y represión de la población por los gobiernos tenderá a reducirse a medida que se producen los cambios, pero a corto plazo, se mantendrá la contestación social en demanda de derechos y libertades (dignidad y respeto) y de medidas socioeconómicas que mejoren el bienestar de la población. La falta de expectativas de futuro entre la población juvenil les coloca en la vanguardia de las movilizaciones. El mayor o menor desfase entre las expectativas y los resultados de los cambios fomentará o aliviará el malestar social.
Cambio de élites políticas, sociales y económicas	EleccionesCambios sociales y culturalesApertura económicaCambio de relaciones con los actores regionales y globales	A corto plazo se irán produciendo cambios electorales, económicos y sociales que facilitarán la participación de nuevos actores que tendrán que competir con los actores tradicionales por redefinir las nuevas políticas y valores. El desplazamiento de los entramados de exclusión, corrupción y privilegios potenciará la emergencia de nuevas élites con sus propias visiones de los valores y modelos de estado, democracia, laicismo u otros aspectos de su propia identidad. El relevo afectará a la relación de los nuevos gobiernos con sus interlocutores regionales e internacionales, modificando las relaciones tradicionales.
Tendencias	Factores (drivers)	Descripción
Seguridad en transición	Cambio de modeloReforma del sector de la seguridadInteracción con el contexto estratégico regional y global	El paso de un modelo de seguridad basado en la represión y la lealtad personal a otro subordinado al poder civil y al estado de derecho debilita las estructuras de seguridad mientras dura el proceso de transición. A corto plazo, la transición desde los aparatos de seguridad antiguos hacia los nuevos creará espacios de inseguridad ya que la reconversión precisa tiempo y medios materiales y técnicos y los grupos criminales, insurgentes o terroristas pueden aprovechar la debilidad de las nuevas instituciones. La transición depende fundamentalmente de los actores árabes pero es sensible a los cambios en el contexto estratégico regional y global.
Cambios de modelos de gobernanza y desarrollo	Déficit de gobernanzaPobreza y desarrolloLa dificultosa inmigraciónLa cooperación regional e internacional	Los países árabes afrontarán a corto plazo cambios para mejorar el buen gobierno de sus poblaciones. Para legitimarse, los cambios deben dar prioridad al desarrollo económico que alivie el paro, la pobreza y la falta de expectativas que contribuyen al malestar social. Con niveles de desarrollo que cambian de un país a otro, estos países precisan mejorar la riqueza disponible y el sistema de redistribución para hacer frente al desafío de sus poblaciones jóvenes, la creciente urbanización y el declive de la inmigración como vía individual y social al desarrollo. Simultáneamente, y para poder mejorar los servicios que prestan a los ciudadanos, necesitarán realizar cambios estructurales en sus formas de gobierno que no se pueden improvisar a corto plazo, además de consumir ingentes recursos materiales. La cooperación regional e internacional puede ayudar a realizar los cambios necesarios pero dispone de recursos limitados y no puede imponer transformaciones no deseadas. Como resultado, es previsible que a corto plazo se mantenga el desfase entre la gobernanza y el desarrollo deseados y los conseguidos.
Influencia de los flujos y medios de información	Creciente acceso a información y comunicación exteriorReforma de los medios tradicionales	La influencia de los medios de información y comunicación social en las movilizaciones que condujeron a los cambios en los países árabes se explica por la escasez y falta de credibilidad de los medios locales. En su defecto, el activismo árabe se nutrió del medio y los mensajes de las redes sociales y de las cadenas árabes trasnacionales para convocar las manifestaciones físicas y para trasladar al exterior la situación sobre el terreno. La participación virtual y el activismo en redes presentan una realidad alternativa a la oficial que afecta al proceso de decisiones a corto plazo y a los valores culturales a largo plazo. Ya que la mayoría de las poblaciones todavía es ajena a su uso, el desafío de los gobiernos es garantizar el acceso a esos medios mientras fomenta la libertad y credibilidad de los medios más populares como la radio o la televisión para asegurar la pluralidad de fuentes de información.

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