Casa Asia, CIDOB y el Real Instituto Elcano
Introducción
La idea que inspira este documento es pensar que la forma cómo entendemos las relaciones energéticas es la que determina cómo definimos y aplicamos las políticas de seguridad energética. Ante ello, se considera que la emergencia de Asia Central en la escena hidrocarburífera internacional es una excelente oportunidad para ejemplificar la distancia que hoy en día existe entre la perspectiva epistemológica–conceptual, mayoritaria, de las relaciones energéticas y la realidad de estas mismas relaciones. De ahí que este documento de trabajo defienda que Asia Central constituye un excelente caso de estudio sobre el que inferir los elementos que deberían tener en cuenta unas políticas de seguridad energética de “segunda generación”.
A mediados de los años 70 del siglo XX, a raíz de los llamados “choques del petróleo”, surge, como forma dominante del análisis energético, lo que en su momento denominé (Mañé, 2005) el Paradigma Energético Dicotómico (PED). Según este paradigma las relaciones energéticas son conflictivas y antagónicas, y se desarrollan entre dos tipos de países, los llamados “consumidores” y los llamados “productores”.[2]
Mirado con retrospectiva, el PED nace desfasado. Puesto que asume un cuerpo epistemológico en vías de extinción. Ya, en 1978, la realidad que sus teorías pretenden explicar se está transformando. Sin embargo, el PED es el que ha servido para fundar la idea –en retroceso, pero dominante todavía hoy en día– de que la seguridad energética peligra por la dependencia que los países consumidores tienen de las importaciones de los países exportadores. De ahí que fácilmente se asuma que quiénes tienen poder –es decir, capacidad de influencia– en la escena energética internacional son los países ricos en hidrocarburos.
Como argumentaremos a lo largo de este texto, un análisis de los hidrocarburos de Asia Central en el marco del PED resultaría pobre, puesto que estos territorios quedarían relegados al ser exportadores menores. Sin embargo, desde la desintegración de la URSS, cuando emergen como actores internacionales sus ex Repúblicas, el interés que las reservas naturales de esta zona han despertado tiende a desmentir este papel menor. Por este motivo, el objetivo de este texto es doble: señalar aspectos de las relaciones energéticas centroasiáticas que no se tendrían en cuenta en un análisis “tradicional”; y, por otra parte, aportar elementos empíricos para inferir un nuevo marco de análisis de las relaciones energéticas. Este marco debería ser el que fundara un nuevo tipo de políticas de seguridad energética.
Para este propósito, el documento se estructura en cinco grandes bloques: un primer bloque que presenta la crítica al PED, y un segundo bloque que pretende mostrar qué elementos de la realidad económica y energética no tienen cabida en el marco analítico anterior. A partir de ahí, el tercer bloque se centra en un análisis más empírico de las inversiones extranjeras y de las vías de exportación de los hidrocarburos de Kazajistán, para inferir, de ello, una propuesta de análisis metodológico y de componentes a considerar en la definición de las políticas de seguridad. Por último, a modo de conclusión, se introducen cuestiones apuntadas a lo largo del documento, con la esperanza de que alguien las encuentre suficientemente sugerentes como para participar en el debate de las propuestas aquí esbozadas.
Paradigma obsoleto, políticas de seguridad energéticas caducas
El análisis de las relaciones energéticas en el marco del PED tenía sentido en el marco conceptual–epistemológico que surge con el final de la Segunda Guerra Mundial y el orden bipolar impuesto por Yalta. Marco que se mantiene hasta finales de los años 70, cuando –casi se podría hablar de ironía de la vida, para las propias economías petroleras– el efecto de los dos choques del petróleo sobre las economías industriales, y los mercados financieros y de derivados internacionales, catalizan el inicio de una transformación profunda, a escala mundial, de las políticas económicas de ordenación y de proceso.
De forma muy esquemática, podemos decir que aquellos que creen que un país rico en recursos naturales, o una agrupación de los mismos, como la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), tiene la capacidad de determinar el devenir de las relaciones energéticas internacionales, son los mismos que creen que las relaciones económicas internacionales están basadas en:
(1) Unas relaciones económicas entre países que se rigen por la teoría clásica–neoclásica del comercio. Según ésta, las exportaciones y las importaciones son fundamentalmente intercambios de mercancías, fundadas en el principio de la ventaja comparativa –o relativa–.[3] Por otra parte, como escriben Raikes, Jensen y Ponte (2000, p. 394), estas teorías asumen tanto que los intercambios de mercancías están aislados de las inversiones y de la financiación que estas mismas partes realizan, como que, entre sí, los participantes de las transacciones están incomunicados y son independientes. La traslación de estas ideas al ámbito del petróleo implica:
(a)Un análisis de las transacciones del petróleo centrado en el aspecto de intercambios físicos de mercancías y no en el de flujos de capital.[4]
(b) Asumir que las decisiones de exportar a un país u otro, o de no exportar –más que importar, en este caso– no están condicionadas por otras relaciones económico–financieras, sino por la voluntad del país exportador. Es decir, no contempla la dependencia mutua o la interdependencia energética.[5]
(2) Un modelo de crecimiento/desarrollo que es el de unos países industrializados organizados según el “modelo fordista” de producción. En éste, la base energética del crecimiento y del bienestar material es el petróleo. De ahí que el principal insumo para la producción de bienes sea el petróleo –barato–, que se ha de importar del extranjero al ser un factor específico no deslocalizable. Así, en el “modelo fordista”, en última instancia, el bienestar material depende de las importaciones de petróleo de países terceros.[6]
(3) Unas relaciones económicas internacionales, que al igual que ocurre en las relaciones políticas internacionales, se desarrollan entre Estados nación o países. Por ello, las relaciones energéticas, que son internacionales, también se desarrollan entre países, no entre empresas u otros agentes económicos.[7]
(4) Las relaciones internacionales se rigen por un “orden bipolar” que conlleva a que los países que pertenecen al mismo bloque se consideran aliados, y a que en el bloque occidental se dé por sentado que las empresas occidentales sólo pueden servir a los intereses de Occidente o a los del país al que pertenecen.[8] Por esta razón, se asume, fácilmente, que los objetivos de las Grandes Productoras de Energía (GPE) occidentales se corresponden con las necesidades de los consumidores de los países industrializados.
(5) Las políticas económicas de los gobiernos de los países industrializados, basadas en el arquetipo keynesiano, se dirigen a lograr el bien común y el bienestar colectivo. Bienestar que, en el “modelo fordista” de producción y de consumo, depende de un suministro energético garantizado desde el Estado a través de las empresas públicas, energéticas, nacionales.[9]
De estos cinco puntos se deduce que las relaciones energéticas internacionales están basadas en el petróleo y que:
(a) Son de intercambios de bienes –físicos– energéticos.
(b) Generan unas relaciones que pueden ser interrumpidas unilateralmente por cada una de las partes.
(c) Son la base de un modelo del crecimiento y desarrollo que se identifica con el “modelo fordista” de producción y de consumo.
(d) Dan lugar a unas relaciones que se dan entre Estados, puesto que son los actores –económicos– internacionales.
(e) Se producen en el contexto del mercado internacional, que se corresponde con el del bloque occidental, donde existe una sintonía perfecta entre empresas energéticas (públicas y privadas) y “sus” gobiernos.
Todo ello en un contexto en el que los llamados países productores se identifican claramente con los de tipo OPEP y los consumidores con los industrializados de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).
Así, en grandes líneas, las políticas de seguridad energética que se han realizado en los últimos lustros están fundadas en una forma de entender las relaciones energéticas[10] que gira en torno a dos ejes:
(1) El más sesgado hacia las relaciones entre Estados, el de las relaciones internacionales. Éste ve a las relaciones energéticas como el resultado de una mezcla de diplomacia –entre la OPEP (sobre todo entre Arabia Saudí) y la Administración estadounidense y sus aliados– y de política exterior y de seguridad.
(2) El más sesgado hacia los intercambios físicos, el más economicista, que asimila país productor a oferente y país consumidor a demandante. Por ello, ve las relaciones energéticas como un juego de oferta y demanda.
Ambos enfoques pueden considerarse como las dos versiones del PED: el primero, la versión política y, el segundo, la económica. Y, ambos han dado lugar a dos diseños de políticas de seguridad energética: el de “regiones e imperios” y el de “mercados e instituciones”.[11]
La nueva economía global
Cambios en la economía global
La realidad contemporánea de la economía mundial es muy distinta de la de los supuestos en que se basa el PED. De forma muy esquemática, podemos clasificar en cuatro los ámbitos en que se han producido cambios. Tres de ellos –la “financiarización” de la economía, el predominio de las políticas antiinflacionistas de corte neoliberal y la diversificación energética– son consecuencia directa de la mudanza en los objetivos que el aumento de los precios del crudo catalizó. El catalizador del cuarto, la desintegración de la URSS, es más difícil de determinar.
A finales de los años 70, el surgimiento de los petrodólares y la necesidad de crear instrumentos para cubrirse frente a ulteriores incrementos de los precios del crudo generó un desarrollo sin precedentes de los mercados financieros internacionales.[12] Este proceso ha culminado con lo que hoy en día se ha venido a llamar la “financiarización” de la economía. Es decir, como explica Carpintero (2009), la progresiva autonomía del ámbito financiero del productivo y la pérdida de peso de la “tradicional” intermediación bancaria, en pos del predominio de los mercados financieros. En términos prácticos la consecuencia de ello es doble: (a) la instauración a escala global de la “economía de la adquisición” (Naredo, 2009) o la “economía basura” (El Gamal y Jaffe, 2009), que está conduciendo a la desindustrialización en los países de la OCDE; y (b) la necesidad de financiación creciente de estos mismos países a través de los excedentes generados en el exterior (Carpintero, 2009; Wade, 2009; y Gieve, 2009).
Ambos aspectos matizan al menos tres de los supuestos del análisis de las relaciones energéticas internacionales: (1) son tan –o más– importantes los flujos internacionales de capital financiero como los de mercancías; (2) la interdependencia entre intercambios de mercancías y flujos financieros es más patente que en el pasado; y (3) el modelo de crecimiento de los países industrializados de la OCDE ha dejado de ser el de producción “fordista”, e incluso el “toyotista”. De ahí que en un contexto de reducción creciente de la factura energética en los países consumidores,[13] cobre, si cabe, más importancia la faceta financiera de los hidrocarburos que la energética (AEF, 2009).
Por otra parte, en el ámbito de las políticas económicas, el fuerte incremento en las tasas de inflación que ocasionó el aumento de los costes energéticos conllevó el paso del keynesianismo al ideario antiinflacionista, monetarista–neoclásico. Ello trajo consigo una ola de privatizaciones y desregulaciones. En los países consumidores se acabó con el sector público empresarial y, en el ámbito internacional, por medio del paquete globalizador del Consenso de Washington, se incorporaron nuevos actores (grandes conglomerados transnacionales privados, bloques comerciales y economías emergentes); a la vez, desde el ámbito teórico se cuestionaba el papel de los Estados nacionales en la economía global. Trasladados al terreno de la energía, estos cambios han supuesto una concentración de propiedad privada y transnacionalización de la escena energética internacional sin precedentes desde los años previos a la Segunda Guerra Mundial (Mañé, 2001 y 2003). La reconstrucción de los grandes conglomerados privados energéticos cuestiona seriamente la idea de que las relaciones energéticas se dan entre países productores y consumidores. Por otra parte, refuerza la idea de que estas relaciones se producen fuera del mercado en el seno de cadenas de producción energética verticalmente integradas (Hull, 2002). Todo ello ha supuesto el surgimiento de nuevos tipos de actores –gubernamentales y empresariales– en el juego energético (Kérébel, 2009; e Isbell, 2007).
Otro efecto derivado de la crisis del petróleo de los años 70 fue el impulso a la diversificación energética. Diversificación entendida como la búsqueda de nuevos territorios (onshore y offshore) con reservas de crudo y gas –nuevos productores–, y diversificación entendida como transformación en los insumos de la cesta de consumo energético. Ello implicó una fuerte inversión en nuevas capacidades y tecnologías energéticas, que fueron el pilar del desarrollo de la energía nuclear, de la cogeneración eléctrica a base de gas y de una incipiente industria de renovables, que se ha ido desarrollando al amparo de los ciclos alcistas del precio del crudo y del desarrollo de una conciencia medioambiental global. Por otra parte, el desarrollo tecnológico del sector también incidió en la creación de un mercado del petróleo técnicamente unificado al que, en la jerga del sector, se le conoce como el great pool petrolero. Todas estas cuestiones inciden en una menor dependencia del sistema económico en el crudo y en la menor dependencia, siempre que se produzcan las inversiones necesarias, del crudo de una zona determinada. Así, siendo el transporte la excepción, ha aumentado considerablemente –en el ámbito de lo viable, aunque con costes mayores– la posibilidad de sustituir al petróleo por otros insumos energéticos. Es más, en el caso de algunas regiones ricas en recursos naturales y grandes extensiones deshabitadas, existen indicios de que se podría producir un trade–off entre inversiones en energías alternativas (biocombustibles, solar o eólica) e inversiones en desarrollo y exploración en hidrocarburos.
Por último, ya en los primeros 90, el fin de la Guerra Fría y la desintegración del bloque socialista soviético acabaron con un mundo cuyas relaciones internacionales se comprendían y explicaban en términos de aliados occidentales y orientales. Además, la desmembración del imperio Soviético reveló al mundo un conjunto de países y territorios que se incorporaron a la escena internacional como actores de pleno derecho. Una vez más, este factor tuvo consecuencias para el análisis de las relaciones energéticas. Conceptualmente, palidece la identificación de intereses de empresas con “sus” gobiernos respectivos. Y, en términos del juego energético real, la incorporación de todo el territorio de la extinta URSS a la economía global modificó significativamente los equilibrios y las alianzas entre productores, demandantes y consumidores de energía que, hasta la fecha, existieron en la “industria energética internacional occidental”. Cuestión que la “transición económica” china y el protagonismo de los emergentes BRICs no ha hecho más que acrecentar.
Las relaciones energéticas en la economía global
De las explicaciones del apartado anterior se deduce que las relaciones energéticas internacionales han ampliado su espectro, más allá de los intercambios de hidrocarburos y que –a diferencia de lo que asume el PED–:
(a) Son de intercambios de bienes –físicos– y de activos financieros derivados del petróleo, que se conocen como petrodólares y fondos soberanos.
(b) Generan unos intercambios interdependientes que, en muchos casos, se dan entre alianzas de una industria verticalmente integrada, con muchos puntos en común con una Global Comodity Chain o una Fili?re.[14]
(c) Son necesarias, puesto que si bien es claro que siguen siendo la base del sistema crecimiento no lo es tanto que este modelo de crecimiento esté basado en la producción de bienes industriales. De hecho, cada vez hay más voces que hablan de un “rentismo” generalizado.
(d) Dan lugar a unas relaciones entre Estados, compañías nacionales energéticas (conocidas en la jerga energética como NOC) y grandes empresas energéticas privadas internacionales (también conocidas como IOC) de diverso tipo; además de accionistas y actores que operan en mercados financieros internacionales, que reciclan petrodólares o atraen fondos soberanos.
(e) Se dan en un mercado internacional que incluye a todo el planeta y ha dejado de funcionar por bloques. Con ello, las alianzas que se pueden dar entre esa multitud de actores que se apunta en el apartado “d” son de geometría variable y no necesariamente determinadas por la nacionalidad ni por el tipo de propiedad (pública, privada).
Con ello queda claro que los fundamentos reales en los que se basó el PED han dejado de estar vigentes. Por este motivo, el enfoque sobre el que basar las políticas de seguridad energéticas ha de ser distinto del de “regiones e imperios” o del de “mercados e instituciones”.
Asia Central un nuevo espacio geo–energético global
El caso de los territorios ricos en recursos naturales de Asia Central es un caso de estudio del que se puede inferir el nuevo marco de análisis de las relaciones energéticas contemporáneas. Este es un caso de estudio relativamente nuevo, puesto que la aparición de esta región en la escena internacional coincide con el hecho histórico más importante de las últimas décadas, la desintegración de la URSS. A inicios de la década de los 90, al ampliarse la industria internacional del petróleo al territorio ex soviético, los territorios de Asia Central entran como actores en la escena energética internacional y, en ellos, se inicia la transición energética. El nuevo sistema hacia el que se dirige esta transición no está claro todavía.
Asia Central, ¿un país productor en la escena energética internacional?
Los países productores tienen tres características fundamentales: (1) son territorios en cuyo subsuelo hay significativas reservas de hidrocarburos; (2) el grueso de la extracción de los mismos se destina a la exportación; y (3) internamente tienen un comportamiento rentista.[15] En términos de capacidad de influencia, los dos primeros elementos son los que les dan el poder en el ámbito internacional y el tercero su debilidad, puesto que su dependencia de los ingresos obtenidos por la venta de los hidrocarburos en el mercado internacional les convierte en extremadamente vulnerables a cualquier oscilación al flujo de divisas resultado de la exportación de crudo y gas.
Las Tablas 1 y 2 muestran el potencial de reservas y extracción de la zona. En ambas observamos tres hechos relevantes.
Tabla 1. Reservas, producción exportación y consumo de petróleo en la región de Asia Central
Tabla 2. Reservas, producción exportación y consumo de gas natural en la región de Asia Central
La primera conclusión que se deduce de las cifras que aquí presentamos[16] es que la región de Asia Central no está llamada a convertirse en un productor de primer orden en el panorama hidrocarburífero mundial. Ambas Tablas, en sus tres últimas filas, comparan los valores de los territorios de la región de Asia Central con los de los primeros cinco y 10 mundiales. En estas filas se observa una fuerte concentración en los valores de los primeros clasificados a escala mundial, y la distancia entre estos valores y los de los “cinco tanes” indica que Asia Central, como extractor y exportador, tendrá una influencia limitada en la industria energética internacional. La magnitud de su influencia podría aumentar si se realizan alianzas con otros productores mayores, sean estas alianzas un cártel de productores[17] o, en el caso de Rusia, de reintegración de su producción en un hipotético great pool ruso.
El segundo elemento que llama la atención en las Tablas 1 y 2 es que del conjunto de productores de Asia Central sólo tres son relevantes: Azerbaiyán, Kazajistán y Turkmenistán. Estos tres son los únicos, por lo que nos dice el ratio producción/consumo, que parecen tener capacidad para asegurar una exportación futura cuando en un escenario más favorable que el actual se produzca una recuperación de las economías de la zona.
De todo ello, se deduce, resultado de la necesidad de realizar alianzas y del protagonismo de alguno de los países de la región, que no es evidente qué se entiende por región de Asia Central, ni como actor energético y ni como unidad de análisis. Así, se debería definir qué se entiende por la región de Asia Central. En este caso, la información que nos proporciona el ENI incluye también otros países del espacio ex soviético, que otras clasificaciones aceptadas internacionalmente, como las de British Petroleum y la EIA estadounidense, incluyen en el Cáucaso o en una Europa ampliada.
Ante estas reflexiones, a nuestro modo de entender, el aspecto más importante de esta zona como productora en el ámbito internacional, más que el peso de sus exportaciones, es el de aparecer, casi ya en el Siglo XXI, como un “espacio abierto” en el “mundo del petróleo y del gas” que, además, está ubicado en lo que Halford Mackinderdefinió, a inicios de 1904, el heartland del mundo.
Analíticamente, en el marco del PED, este “espacio abierto” no tiene cabida. Puesto que en sus unidades de análisis, un país –o grupo de países– extractor y exportador (salvo Noruega y Canadá) es considerado un países productor y tendrá más o menos importancia en función de la cantidad física de reservas y de producto exportado al mercado internacional.
En el caso de Asia Central un estudio menos centrado en los países, dirigido hacia otro tipo de actores, nos da algunas pistas para realizar hipótesis del comportamiento futuro de este espacio geo–energético[18] abierto que, en nuestra opinión, se acabará definiendo en función de las alianzas energéticas que se produzcan en él.
Alianzas en el espacio geo–energético centroasiático
Los grandes agregados de las cifras de reservas, producción y exportación esconden a las empresas que se ocupan de las actividades vinculadas con la exploración y el desarrollo de la industria de extracción y exportación de hidrocarburos. En el “mundo de la OPEP” se asumía que las NOC eran el instrumento de intervención pública de los gobiernos de los países y que, por ello, hablar de país, Estado o NOC era prácticamente equivalente. Así, el peso de Venezuela se mide por PDVSA (o a la inversa), el de Argelia por Sonatrach y el de Arabia Saudí por ARAMCO. Ello se explica por el hecho de que estas compañías estatales, hasta fechas recientes, han gozado del monopolio absoluto de la industria petrolera en su país.
En el contexto de las llamadas economías en transición, de las cuáles las Repúblicas de Asia Central forman parte, esta situación no se da. Se trata de “nuevos” territorios ricos en hidrocarburos. Territorios que, a inicios de la década de los 90, mientras se padecía –y padecen– los graves efectos de la desintegración sistémica,[19] fueron considerados por la Administración Clinton como piezas clave para la contención de Rusia e Irán. Así, la necesidad acuciante de financiación de estas economías y su papel de buffer en un hipotético nuevo orden mundial explican la rápida apertura –a mediados de 1990– de los yacimientos de la zona a la inversión directa “occidental”. Ello originó un significativo flujo de inversión por parte de los grandes conglomerados energéticos privados transnacionales hacia la zona.[20]
La mezcla de ambos componentes, ser “nuevos” territorios en transición energética y el flujo de inversión directa extranjera hacia la zona, explica la información de los Gráficos 1 y 2.
El primero de los dos gráficos compara la posición de la primera NOC de la zona, Kazmunaigaz, con las posiciones de las principales empresas energéticas del mundo.
Gráfico 1. Clasificación mundial de las compañías petroleras internacionales (IOC e NOC)
La clasificación que se obtiene en este gráfico indica que, en una clasificación de su posición internacional,[21] Kazmunaigaz ocupa la posición 62 y está muy lejos de los valores de las primeras IOC y NOC. Así, se ha de deducir, que aunque está compañía sea de propiedad estatal y entre en la categoría de las nuevas NOC, su presencia en el mercado internacional es extremadamente limitada. La explicación es que esta es una compañía escasamente integrada, con un mercado exportador limitado[22] y poco diversificada.
En el sentido inverso, el Gráfico 2 muestra que la presencia de las compañías extranjeras e internacionales es muy fuerte en Kazajistán.
Gráfico 2. Porcentaje estimado[23] sobre las reservas por compañía en Kazajistán
El Gráfico 2 muestra que si bien Kazmunaigaz es la compañía que “controla” un mayor porcentaje de reservas, éstas no llegan al 40% del total estimado para Kazajistán. ¿Quiénes son el resto de compañías? Destacan tres grupos: (1) las compañías de color verde, las rusas, con una participación del 24,6% en el total de reservas; (2) las compañías de color naranja, las cinco primeras IOC del mundo –según la clasificación del Gráfico 1–, con una participación del 20,68%; y (3) las compañías rojas, que se corresponden con las compañías de los grandes consumidores asiáticos como Japón, China, la India y Corea, con un 5,73% del total.
Así, la suma de información de ambos gráficos muestra a una NOC kazaja relativamente débil, mientras que los actores que operan en el territorio kazajo son de tres tipos: (1) las quasi NOC de uno de los principales productores y actor energético mundial, Rusia, que los analistas califican ya como una de las nuevas “siete hermanas; [24] (2) las principales IOC mundiales, hoy por hoy, con grandes intereses en el mercado de consumo energético “occidental”; y (3), aunque con menor peso, pero con tendencia creciente, las empresas de Estado de los llamados nuevos países consumidores que, como afirma Kérébel (2009, p. 20), se han lanzado a realizar una inédita diplomacia energética para asegurarse su parte en el mercado y “securizar” sus suministros.
Así, en este “espacio geo–energético vacío” han ido entrando distintos tipos de actores energéticos con mayor poder y capacidad de influencia que Kazmunaigaz. Ello permite relativizar todavía más el papel que Asia Central podrá jugar en la escena energética internacional, puesto que este papel vendrá determinado por el peso o importancia de sus alianzas con los otros actores energéticos que operan en su territorio.
El Gráfico 3 ayuda a pulir cuáles podrían ser los perfiles de estas alianzas. Este gráfico muestra las actuales vías de exportación del crudo con origen en Kazajistán.
Gráfico 3. Porcentaje estimado sobre exportaciones de crudo desde Kazajistán
Claramente, en el gráfico, las compañías rusas, a través de la red de oleoductos heredados del anterior sistema y su participación en el CPC, son las principales exportadoras del petróleo kazajo. Ello refuerza la hipótesis de integración del petróleo kazajo en el sistema, o great pool, ruso, lo que apunta a la hipótesis de que este petróleo entrará en el mercado internacional en función de los objetivos de exportación, producción y consumo de la política energética rusa.
Por otra parte, el 7% que va hacia China, aunque minoritario, es significativo. Teniendo en cuenta la proximidad geográfica de los yacimientos centroasiáticos de China y las estimaciones de incremento de consumo de energía de la economía china, los acuerdos de producción a los que CNPC está llegando, no sólo con Kazajistán, sino también con Turkmenistán y Uzbekistán, apuntan hacia una hipótesis de una alianza con el gran consumidor de la zona –falta ver qué ocurre con la India–. En este caso, la hipótesis es que las exportaciones de crudo kazajo, con un sesgo claramente consumidor, evolucionarán en función de las necesidades de la política energética china.
El 9% que representan las IOC internacionales en la exportación se nos antoja bajo si se tiene en cuenta la fuerza con la que entraron estas compañías, en los años 90, en Asia Central y su importancia –reflejada en el Gráfico 1– en el mercado internacional. Este porcentaje podría deberse a que los planes iniciales de apoyo de la Administración norteamericana[25] hacia las compañías que aseguraran un flujo de energía desde la región hacía el mercado occidental se han ido truncando a medida que la crisis de Afganistán empeoraba y a medida, también, que las dos grandes potencias de la zona, Rusia y China, extendían su área de influencia en la región. En este contexto, ante unas inversiones de rentabilidad dudosa,[26] y sin el decidido apoyo de “sus” gobiernos,[27] se podría especular que la estrategia de estas empresas ha sido sólo tomar posiciones a la espera de ver cómo evoluciona la situación en la zona. Ante ello, dos pueden ser los patrones futuros de comportamiento: el de unas IOC que extraen el petróleo y el gas de la zona para trasladarlo al mercado internacional o el de unas IOC que, a través de alianzas, integran “su” parte de insumo energético en las estrategias productoras rusas o en consumidoras chinas.
Por último, es difícil valorar las consecuencias del intercambio de petróleo con Irán. Probablemente éste sea más el resultado de las dificultades internacionales por la que pasa Irán que el resultado de una estrategia de alianzas con alguna de las grandes NOC de Oriente Medio.
Resumiendo, la información que tenemos sobre los inversores extranjeros en Kazajistán y las vías de exportación actuales del petróleo kazajo, indican tres patrones de alianzas posibles: (1) que los recursos entren en la estrategia del “bloque productor” ruso; (2) que los recursos nutran al “bloque consumidor” chino; y (3) que los recursos de la región sean una fuente más del great pool de los demandantes IOC. Otra alianza con los NOC del Golfo Pérsico parece poco probable.
En todas estas alianzas el actor más débil parece ser Kazajistán, por dos motivos: (1) el poco peso relativo de Kazmunigaz; y (2) la creciente dependencia de la economía del país a los ingresos en divisas del petróleo (pagos por exportaciones y royalties o bonus de los inversores extranjeros). De hecho, la economía kazaja ya tiene muchos indicadores macroeconómicos que señalan un creciente comportamiento rentista.
¿Cuáles son las conclusiones metodológicas de este análisis?
Extrapolando el caso de Kazajistán al conjunto de la región centroasiática, podemos inferir algunos aspectos sobre cómo sería adecuado analizar las relaciones energéticas. El primer aspecto que justifica esta propuesta es la poca información que aporta un análisis de la zona, bajo un prisma de país productor. Este análisis, exclusivamente basado en las cantidades de reservas, producción y exportación de la región de Asia Central, aporta, como se ha visto, escasa información sobre la realidad energética de estos países. Por esta razón el análisis realizado sugiere:
(1) Matizar el peso que un determinado país o área pueda tener como exportador de energía primaria, con un análisis de las contrapartidas de sus exportaciones de bienes físicos. En el caso de la energía, al menos, valorar, como hemos hecho para el caso de Kazajistán, quiénes son los actores que operan en el país, por medio de las inversiones extranjeras que posibilitan estas exportaciones. Como valorar también la dependencia financiera de la economía exportadora de los hidrocarburos, por medio de las entradas en divisas que propician o su porcentaje de fiscalidad petrolera. Ambos aspectos, más allá de aportar elementos que abundan en la idea de interdependencia de los intercambios energéticos, ponderan de forma más precisa la capacidad de influencia que puede tener un país o región rica e hidrocarburos en la escena energética internacional.
(2) En segundo lugar, nuestro análisis nos ha mostrado que no es evidente qué territorios forman parte del mismo espacio energético, como que se dan alianzas entre los distintos actores energéticos que operan en los territorios de Asia Central. Alianzas que son motivadas, y causan, la interdependencia entre distintos actores energéticos, del punto anterior. Por ello, parece recomendable un análisis en términos de espacio geo–energético.[28] Es decir, adoptar como objeto de análisis un espacio definido, no sólo por las cantidades de hidrocarburos que existen en su subsuelo y se exportan desde él, sino por las relaciones –energéticas– que se dan entre los distintos actores que se inter–relacionan y actúan en el mismo.
(3) En tercer lugar, el tipo de alianzas que hemos observado entre Kazmunaigaz y las otras empresas que operan en la zona (IOC y NOC “productoras” o “consumidoras”) muestra que los hidrocarburos de Asia Central parecen destinados a convertirse en los insumos de otros procesos de producción energética internacional verticalmente integrados. De ahí se puede fácilmente deducir que lo que define las relaciones –de poder– entre los distintos socios de estas alianzas es su posición y función en el marco de una Global Commodity Chain[29] (GCCh). Por ello apuntamos que la GCCh aparece como un potente instrumento de análisis de las relaciones energéticas internacionales que ocurren en conglomerados empresariales transnacionales verticalmente integrados.
A partir de lo anterior, siguiendo nuestra idea de que las políticas de seguridad energética deben fundarse en la forma cómo se entienden las relaciones energética. Los tres puntos esbozados en el apartado anterior invitan a definir una política basada en:
(1) El análisis de la interdependencia que generan las exportaciones entre el territorio exportador y la compañía demandante (IOC o NOC) del crudo o del gas natural. Ello permitirá conocer quiénes son y qué pesos relativos tienen los actores que operan en ese determinado territorio, en nuestro caso, ejemplificado por quiénes controlan y exportan el petróleo kazajo.
(2) Un análisis de los intercambios energéticos que se dan en un espacio determinado, Ello permite definir el espacio y posibles alianzas de ese juego energético. En nuestro ejemplo, permitiría definir con mayor claridad el espacio geo–energético de Asia Central y permitiría definir si es van a producir alianzas entre los tres grandes grupos de actores: rusos, chinos y “occidentales”.
(3) Un análisis de las cadenas de producción en las que se integra el insumo de un determinado territorio. Ello permitiría establecer quién es el actor dominante –quién tiene más poder o capacidad de influencia– de la cadena. En nuestro ejemplo, si los hidrocarburos se integran en el sistema ruso, será un sistema producer–driven, si se integran en el chino consumer–driven y el de las grandes IOC, el peso estará en los demandantes.
Estos tres puntos se resumen en que las políticas de seguridad energética deberían basarse en el análisis de la governance structure que generan. Adoptando como definición genérica de ésta la que dice que “goverance globale de l’énergie est larchitecture des institutions et des processus –formels et informels, publics et privés– qui contribuent a la définition des régles collectives et structurent les rélations énergetiques mondiales” (Kérébel, 2009, p. 33).
Conclusiones
Dando una vuelta de turca más a la idea esbozada en el apartado anterior, se han quedado en el tintero aspectos del análisis que, con mayor información de la que disponemos ahora, deberían analizarse en el futuro. En este sentido, si se considera el papel que los recursos energéticos de Asia Central juegan en la nueva economía global, aparecen nuevos elementos que, explicativamente, parecen esenciales.
Una vez se llega a la conclusión de que las políticas de seguridad energética se han de basar en el análisis de la governance structures que generan, se ha de tener en cuenta cómo funciona el marco institucional de esta estructura. Ello viene motivado por la definición misma de governance structure energética,[30] puesto que ésta intrínsecamente incluye un marco en el que los distintos actores gestionarán sus relaciones de poder de forma cooperativa o conflictiva. Como también viene motivado por la duda de qué es lo que puede hacer que un actor energético tenga más o menos poder a la hora de lograr sus objetivos en ese marco institucional.
Como el poder es un atributo relativo y no absoluto, en la línea que se deriva de los análisis de Susan Strange y Bernard Mommer, que resaltan el papel que las relaciones de poder tienen en la estructuración de las relaciones energéticas y cómo los regímenes internacionales que las gobiernan son el reflejo de la distribución del influencia en una situación determinada, pensamos que la capacidad de influencia de cada agente en la estructura institucional vendrá determinado por su contribución a la economía global. Así, si se realiza el análisis de la governance structure energética en términos de poder, el análisis de los hidrocarburos de Asia Central sugiere que el análisis de las relaciones energéticas debería también: (a) incorporar a los actores energéticos financieros y alternativos en el análisis de la governance structure energética; y (b) tener en cuenta el territorio y las instituciones regionales que lo “gobiernan”.
Sobre el primer aspecto, hoy no cabe ya ninguna duda sobre que los actores energéticos financieros se han de considerar también como sujetos de governance structure energética.
En concreto, en el caso de Asia Central, incorporar el Fondo Nacional de Kazajistán (FNK) –fundado en 2000, y que en 2009 era de 30.000 millones de dólares– en el análisis no es descabellado, puesto que la hipótesis de que el FNK sea un actor con mayor capacidad de influencia internacional que Kazmunaigaz es muy plausible. Aunque, claro es, la evolución de este FNK dependerá de cuál sea la relación de Kazmunigaz con sus socios internacionales.
Este es un tipo de enfoque sobre el que no hay, ya, ninguna excusa para no introducir en el análisis, puesto que:
?Es un hecho la importancia del lado financiero de los hidrocarburos. Chévalier (2004, p. 306) afirma que “los retos económicos y financieros del petróleo no tienen comparación con la economía política de otras fuentes de energía, puesto que el petróleo se caracteriza por tener un coste de extracción bajo y un precio de venta –incluidas todas las tasas e impuestos– que puede llegar a ser muy elevado por el hecho de su uso cautivo”. Esto ha llevado a que “la financiarización del mercado del petróleo que se inició en los primeros años 1980 sea, hoy en día, completa” (Kérébel, 2009, p. 22).
?Hay un instrumento de análisis que permite tenerlo en cuenta. Puesto que si se considera la cadena de producción energética una GCCh, como explica Soldevila (2008, p. 25), este enfoque de la commodity chain permite observar el papel de la cadena dentro del proceso de acumulación y cómo se distribuye el excedente generado entre los distintos eslabones. Los mayores beneficios se desarrollan en el eslabón con mayor grado de monopolio, pero no se trata de una situación estática.
?El contexto económico internacional lo hace necesario. Los grandes desequilibrios económicos globales indican que hemos entrado en una economía de adquisición en la que las economías ricas en hidrocarburos forman una parte esencial del equilibrio del sistema, al ser una de las categorías de economías que proporcionan liquidez y financiación a las economías industriales con necesidades de financiación acuciantes. De ahí la importancia que en el último año cobraron los fondos soberanos, como culminación de la dinar diplomacy que durante años han ejercido Kuwait[31] y Arabia Saudí.
En otro ámbito, analíticamente menos desarrollado, por la novedad de la situación, pero que la realidad también impone, es la necesidad de relativizar en el seno de la governance structure de la energía el papel del poder de los actores energéticos cuya fuente de influencia es el petróleo. Una vez más, Asia Central por su riqueza en alternativas energéticas, ofrece un buen caso para avanzar en el estudio de ello. En esta región la capacidad de influencia de determinados actores se matiza por la existencia de energías alternativas a las basadas en hidrocarburos y por el coste de oportunidad de determinados territorios, ricos en hidrocarburos, para otros usos. Esta hipótesis surge al intentar adivinar las consecuencias de que Kazajistán sea más rico en uranio[32] que en petróleo, de que en la región la riqueza en reservas hídricas[33] y en la posibilidad de generación de energía hidráulica es inmensa, o de que la riqueza en suelo no habitado con usos energéticos o agro–alimentarios alternativos parece ser ya una realidad.
Aunque estas reflexiones entran ya en el ámbito especulativo, ninguno de ambos temas, la faceta financiera de los hidrocarburos y las complementariedad/sustitución de fuentes de energía, pueden ser ignorados.
Por último, aunque a estas alturas parezca una obviedad, hay que destacar la importancia del espacio por donde transcurren las relaciones energéticas. Puede llamar la atención al lector que hasta este momento no me haya referido a los oleoductos y gasoductos que pasan por Asia Central. Dos son las razones: (1) que este tema ha sido ya discutido y documentado en el marco del grupo de trabajo sobre Seguridad y Energía en Asia Central del Real Instituto Elcano;[34] y (2) que voluntariamente he querido alejarme del debate de si el transporte ha de pasar por el norte, el sur, el este o el oeste, puesto que en términos de oleoductos todos estos puntos cardinales se refieren a la misma región, Asia Central. Hay que señalar que lo importante es el territorio y no “los tubos”. Se ha hecho ya mención a la condición heartland de Asia Central. Es más, recientemente este tema fue señalado en un sugerente, aunque pesimista, artículo titulado La venganza de la historia.[35]
La condición geográfica de Asia Central, en el “centro del mundo”, lleva a que ésta sea un factor determinante de su capacidad de influencia no sólo en el caso de las relaciones energéticas, pero también. A raíz de muchos de los conflictos que han ido surgiendo entre Rusia y, especialmente, Ucrania, y a raíz del reciente conflicto de Abjasia–Osetia del Sur–Georgia, se ha ido tomando conciencia del poder que pueden llegar a tener los países de tránsito y de cómo configuran las relaciones –energéticas– internacionales. Así, es cierto, como se ha afirmado (Mañe, 2005c; e Isbell, 2007b), que para Asia Central ser un lugar de tránsito es un activo, en términos de capacidad de influencia. Pero no es evidente que ello sea algo negativo. El “espacio geo–energético vacío” al que hemos hecho referencia puede verse como una barrera –lugar de conflicto– o como un lugar que aúne actores –de cooperación– con intereses regionales.
De ahí se puede intuir que un elemento para resolver los conflictos energéticos sea a través de estructuras organizativas regionales, que inciden en ese espacio geo–energético, aunque no incluyan sólo a sus actores “nacionales”. En nuestro ejemplo, existe ya un marco institucional en el que concurren actores de diversa índole, como es la Organización de Cooperación de Shanghai. Tal vez, un “subproducto” de la OCS, sería el foro adecuado para dirimir las reglas del un juego energético regional,[36] con influencia global.
Aurèlia Mañé Estrada
G.A.T.E (Universidad de Barcelona), directora del Observatorio de Asia Central
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[1]Este documento es una versión revisada del texto presentado en el Grupo de Trabajo sobre Energía y Seguridad en Asia Central. Agradezco los comentarios de sus miembros. Por otra parte, el enfoque de actores es fruto del trabajo del Proyecto I+D+i “Actores e intereses en las relaciones exteriores de España con el mundo árabe y musulmán” (CSO2008–06232–C03–03/CPOL).
[2]Un ejemplo muy relevante de esta forma de entender las relaciones energéticas es un artículo “mítico” publicado en la revista Foreign Affairs, en 1973, de James L Akins, titulado “The Oil Crisis: This Time the Wolf is Here”, y que influyó en el pensamiento dominante energético de los últimos 30 años.
[3]Por no tratarse de un compendio sobre las teorías del comercio exterior, sólo hacemos mención a las cuestiones con relación directa con el análisis de las relaciones energéticas. Por ello, en este epígrafe, no hacemos mención a toda la línea de análisis, posterior, desarrollada por Oliver Williamson, que aplica el concepto de costes de transacción de Robert Coase (1937) al comercio internacional.
[4]Dos ejemplos de análisis de las relaciones energéticas basadas en el ámbito financiero son la escuela estructuralista francesa, representada en su momento por J.M. Chévalier (1973), y la radical estadounidense, bajo un enfoque más aplicado, de Nitzan y Bichtler (2002).
[5]A este respecto, véase Escribano (2006).
[6]Este tipo de análisis surge desde el momento en que EEUU pasa a formar parte del “territorio de la industria del petróleo internacional” (Odell, 1974, p. 11). Es decir, en los años 70 del Siglo XX, cuando la economía estadounidense deja de ser autosuficiente y pasa a importar crudo para satisfacer su creciente consumo de energía fósil primaria.
[7]Cualquier informe de la EIA de los años 80 o 90 para ilustrar esta cuestión, el lenguaje es de países productores o exportadores y de países consumidores.
[8]El ejemplo más paradigmático de esta afirmación es la política energética estadounidense, desde el presidente Nixon hasta el presidente Bush jr., que de forma tácita asume la comunión de intereses de la Administración y los consumidores estadounidense y de “sus” grandes productoras de energía privadas e internacionales.
[9]Esto desde el punto de vista de la teoría económica se ha justificado al aceptar que el Estado/sector público juega un papel de primer orden en la reasignación de recursos y satisfacción de las necesidades colectivas; y, en la práctica, por el hecho de que las grandes empresas energéticas públicas en Europa se crearon para asegurar el un suministro seguro y barato de energía que, en aquél momento las “Siete Hermanas” o sus herederas no aseguraban. Ilustrativos a este respeto son la creación de ENI o la política energética del General De Gaulle.
[10]En este texto nos referimos a análisis de tipo geo–político o económico. No se entra en enfoques de tipo más geológico.
[11]Véanse CIEP (2004) y Mañé (2005b).
[12]Un resumen actual y actualizado son los artículos de AEF (2009).
[13]Hoy por hoy, se calcula que la factura energética exterior es del 1% en la producción de valor añadido en los países industrializados (Chevalier, 2004). Cuestión distinta es la del transporte.
[14]Véase Raikes, Jensen y Ponte, (2000).
[15]Para una definición completa de lo que implica ser economía petrolera–rentista véase Mañé y Cámara (2005).
[16]Las cifras de estas tablas se han de presentar con cautela, ya que en el caso de las ex Repúblicas Soviéticas de la zona la siempre difícil tarea de conseguir datos sobre reservas y producción fiables es todavía más complicada que en el caso de otros países petroleros. De hecho, los hidrocarburos de Kazajistán están llamados a tener un papel en la escena petrolífera mundial mayor del que aquí se le atribuye, puesto que los recientes descubrimientos de algunos súper campos incrementarán significativamente las cifras aquí presentadas, ya que se espera que la producción de Tengiz se doble y que, después de 2011, Kashagan añada 1 millón de barriles diarios a la producción actual. Sin embargo, mi opinión es que estas cifras no alteran la argumentación presentada, puesto que la fuerte polarización que existe entre los primeros clasificados a escala mundial y los siguientes es tan grande que sólo alianzas con los “grandes” puedan ayudar a convertir un territorio determinado en un país de peso mundial.
[17]En esta misma línea de argumentación está el caso del gas turkmeno, que puede acabar convirtiéndose en un complemento al gas ruso, ya sea como suministrador principal de Ucrania o como gas que ayude a Rusia a cumplir sus actuales compromisos con Europa. En estas hipótesis no queda claro si, como se ha especulado alguna vez, Turkmenistán acabaría convirtiéndose en uno de los principales suministradores de China.
[18]Años atrás definí (Mañé, 2005b), por analogía con una visión clásica de la geopolítica, el espacio geo–energético: un bloque geográfico con una governance structure. Éste se entendía como un espacio geográfico en el que se dan determinadas relaciones entre los distintos agentes energéticos que actúan en él. En este espacio, además, los intercambios de bienes energéticos son la base para la constitución de una comunidad de seguridad, que se crea a partir de la integración voluntaria de sus miembros, pero que no excluye las relaciones con otros espacios. De hecho, también trasladé al ámbito energético las reflexiones de Erzan (1999) y Pertes (2004), para reivindicar que la creación de este bloque geo–energético ha de ser un instrumento para relacionarse e integrarse mejor en la nueva escena energética internacional.
[19]A este respecto véase Cámara (2009).
[20]De hecho, por ejemplo, es probable que Chevron no se hubiera lanzado tan rápidamente a la inversión en Tengiz si no hubiera pensado que tenía el apoyo de la Administración norteamericana y de las bases estadounidenses de la zona, como la de Manas.
[21]Esta es una clasificación a partir de los datos del Energy Intelligence Group de 2007, en que he elaborado un índice de 1 a 0, a partir de: (a) un índice elaborado a partir de la media del peso de cada empresa en el total de reservas del petróleo y gas de las primeras 95 empresas del mundo (1.761.555 millones de boe) y del peso de cada empresa en el total de la producción de petróleo y gas de las primeras 96 empresas del mundo (105.854 ’000 boe/d); valor de 1 a 0, resultado de indexar el ((peso En en reservas + peso En en producción)/2) en relación al mayor valor de ((peso En en reservas + peso En en producción)/2); (b) índice del peso de cada empresa en relación a la capacidad de destilado mundial de las 64 primeras empresas del mundo (64.088 ‘000 b/d); valor de 1 a 0, igual que el caso anterior, pero para capacidad de destilado; y (c) índice de la cuota de mercado de las 63 primeras comercializadores del mundo; valor de 1 a 0, se indexa en función de la primera empresa mundial –en este caso, ExxonMobil–.
[22]Véase el Gráfico 3.
[23]Es una estimación muy simple, puesto que se ha realizado a partir del porcentaje de participación de cada una de las compañías en cada uno de los yacimientos y/o bloques kazajos incluidos en la lista de la EIA. Se ha asumido que este porcentaje de participación será el mismo que estas compañías tendrán sobre las reservas.
[24]En un artículo del Financial Times de 2007 se identificaron las “nuevas siete hermanas”: ARAMCO, Gazprom, CNPC, NIOC, PDVSA, Petrobrás y Petronas. Aunque yo no coincida con el papel que se quiere asignar a estas empresas –que remplazarán a las anteriores “siete hermanas”–, es innegable que están llamadas a ser compañías internacionales, salvo quizá en el caso de la china CNPC, con un peso importante, y que su importancia venga determinada por las importantes reservas que se hallan en “sus” territorios de origen.
[25]Véase Klare (2004).
[26]Por su condición de enclave energético, las condiciones de inversión en la zona son muy variables. Por ello, Asia Central requeriría una política de inversión específica que, hoy por hoy, no se ha definido.
[27]Otro factor que debilita la postura, en este caso, más estadounidense que occidental, es que la política se ha centrado en cómo sacamos el petróleo, frente a los actores rusos y –tal vez– chinos, cuya intervención también forma parte de una estrategia de ganar influencia en la zona.
[28] Véase la nota 17.
[29] En un trabajo, Kaplinsky (2006, p. 359) defiende el marco analítico de la Global Value Chain en los siguientes términos: “Essentially what value chains offers is the following: a) an accounting framework to chart the accretion on costs as a product moves from conception, to production, through use, and to recycling; b)an analytical framework to explain who does what in the value chain, reflecting the dynamics of rent through the chain; c)by focusing on governance and power, a framework to understand the drivers of allocation and distribution; d) a corresponding analytical structure to explain the patterns of income distribution which arise in the production–consumption chain; and e) a framework for analysing different types of upgrading processes”.
[30]Kérébel (2009) cita varios sitios que pueden ser de interés para este aspecto de la definición. Entre ellos,
www.Gppi.net/research/globalenergygovernance y www.psw.ugent.be/GlobalGovernance/.
[31]Véase Panaspornprasit (2005).
[32]Véase Serra i Castella (2009).
[33]Véase Campins Eritja (2009) y CIDOB–OAC (2009).
[34]Véase Fernández (2009) y Echeverría Jesús (2008).
[35]Véase Kaplan (2009).
[36]Haciendo un paralelismo con el Mediterráneo, como he explicado (Mañé, 2008), el papel de foros como el OME y el Foro EuroMediterráneo de la Energía, constituyen, más allá de las políticas energéticas nacionales un marco institucional de encuentro en el que se dirimen buena parte de los acuerdos energéticos entre los actores energéticos de la zona.
