Asia Central en las estrategias regionales para Afganistán

Resumen

Este documento de trabajo estudia el papel que juega Asia Central en las estrategias regionales sobre el conflicto de Afganistán[1]. En primer lugar, analiza cómo han evolucionado los planteamientos estadounidenses y europeos que han llevado a incluir al Asia Central ex soviética en sus estrategias para Afganistán. En segundo lugar, analiza la cuestión afgana desde el punto de vista de las propias repúblicas centroasiáticas –cómo se ve Afganistán desde Asia Central–, analizando para ello cómo les afecta el conflicto y cuál es su contribución actual y potencial para su resolución –qué han hecho y qué podrían hacer–, evaluando así la idoneidad y viabilidad de los planteamientos regionales de las potencias euroatlánticas. En tercer y último lugar, analiza la acción y planteamientos de Rusia y China con respecto a esta cuestión. Moscú y Pekín son las potencias dominantes en la región y condicionan, en buena medida, las agendas y posibilidades de acción exterior de las repúblicas centroasiáticas. Por ello, resulta imprescindible conocer sus puntos de vista tanto con relación al conflicto afgano como a la incorporación de las repúblicas centroasiáticas a las estrategias sobre su resolución.

Introducción

El deterioro de la situación en el escenario afgano-paquistaní ha motivado un creciente interés por el Asia Central ex soviética. Las repúblicas centroasiáticas se han convertido en una vía alternativa para el suministro logístico para la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad (International Security Assistance Force, ISAF) ante las dificultades de la ruta paquistaní. De igual forma, la creciente apuesta por un planteamiento regional como único enfoque que permitirá una cierta estabilización y pacificación de Afganistán, también ha reforzado el interés internacional por la potencial contribución de estos países a la resolución del conflicto.

Este planteamiento regional tiene su origen en la constatación de la necesidad de establecer un espacio operacional unitario afgano-paquistaní en la estrategia militar. Los territorios paquistaníes adyacentes a la frontera afgana se han convertido en el núcleo del problema de la insurgencia talibán y el terrorismo internacional. De igual forma, el continuado apoyo del ejército y el espionaje paquistaní a diversos grupos terroristas con objetivos en el exterior de Pakistán ha provocado, finalmente, un deterioro gravísimo de la situación en el interior del país. No obstante, Islamabad, pese a su enfrentamiento con los denominados “talibán paquistaníes”, mantiene su permisividad o respaldo a los talibán afganos y demás miembros de la nebulosa insurgente acantonada en el norte del país, en el “cinturón tribal”. Esta política paquistaní está motivada por su ya tradicional planteamiento de que los grupos yihadistas actúan como vanguardia en su enfrentamiento con la India y le ofrecen opciones para dominar el escenario afgano y obtener, así, “profundidad estratégica”. Esta política paquistaní, como es lógico, genera irritación y preocupación en la India y orienta, en buena medida, las acciones indias en Afganistán y Tayikistán. Por otro lado, Irán, China y Rusia juegan cada vez un papel mayor en Afganistán, especialmente en la zona septentrional, adyacente con el Asia Central ex soviética. Todo ello pone de manifiesto la necesidad de considerar la dimensión regional del conflicto afgano con vistas a una estabilización y pacificación duradera.

Este documento de trabajo estudia el papel que juega Asia Central en las estrategias regionales sobre el conflicto de Afganistán. En primer lugar, analiza cómo han evolucionado los planteamientos estadounidenses y europeos que han llevado a incluir el Asia Central ex soviética en sus estrategias para Afganistán. En segundo lugar, analiza la cuestión afgana desde el punto de vista de las propias repúblicas centroasiáticas –cómo se ve Afganistán desde Asia Central–, analizando para ello cómo les afecta el conflicto y cuál es su contribución actual y potencial para su resolución –qué han hecho y qué podrían hacer–, evaluando así la idoneidad y viabilidad de los planteamientos regionales de las potencias euroatlánticas. En tercer y último lugar, analiza la acción y planteamientos de Rusia y China con respecto a esta cuestión. Moscú y Pekín son las potencias dominantes en la región y condicionan, en buena medida, las agendas y posibilidades de acción exterior de las repúblicas centroasiáticas. Por ello, resulta imprescindible conocer sus puntos de vista tanto con relación al conflicto afgano como a la incorporación de las repúblicas centroasiáticas a las estrategias sobre su resolución.

El (nuevo) planteamiento euroatlántico: ¿de AfPak a CAfPak?

Desde el inicio de la operación Libertad Duradera contra el régimen talibán en Kabul en octubre de 2001, las repúblicas centroasiáticas ofrecieron facilidades logísticas y el uso de sus territorios y espacios aéreos, elementos cruciales para lanzar la ofensiva inicial desde el norte de Afganistán. De esta forma, Asia Central –que desde la desaparición de la Unión Soviética había recibido una atención limitada por parte de EEUU– ocupó progresivamente un mayor lugar en la agenda exterior estadounidense y en la estrategia para Afganistán. El temor a una desestabilización regional a manos de elementos islamistas, el papel supuestamente instrumental de los regímenes centroasiáticos en la contención de al-Qaeda y la “guerra contra el terror” de la Administración Bush, dieron a las repúblicas centroasiáticas no solo atención sino importantes beneficios en términos de ayuda.

Sin embargo, pese a las grandes expectativas iniciales, la aportación centroasiática más allá del ámbito logístico –que con el incremento de la presión insurgente sobre la ruta de abastecimiento paquistaní se reforzó considerablemente con el establecimiento en 2009 de la Red de Distribución del Norte (RDN)– ha resultado ser, tanto en 2001 como en el contexto actual, muy limitada. Esto no ha impedido que conforme EEUU y la UE han desarrollado sus estrategias regionales para la solución del conflicto afgano –en un primer momento ampliándose el marco al escenario Afganistán-Pakistán (AfPak)– las repúblicas centroasiáticas hayan sido incorporadas a lo que parece haberse convertido en una estrategia regional de tres vértices: Afganistán-Pakistán-Asia Central (CAfPaK).

(2.1.) EEUU: una agenda centroasiática desde el prisma afgano
La toma de conciencia gradual de la dimensión regional del conflicto y de su solución ha caracterizado a la estrategia occidental en Afganistán en los últimos dos años. EEUU ha liderado los esfuerzos por ampliar el espectro del enfoque político y estratégico, aunque por el momento no ha cristalizado una estrategia auténticamente regional que incluya plenamente a todos los principales actores, incluidas las repúblicas centroasiáticas.

El carácter continuista o no del enfoque estratégico de la Administración Obama con respecto a la de su antecesor en la Casa Blanca ha generado numerosos debates. Ambas Administraciones coinciden en el papel preponderante otorgado a las cuestiones de seguridad, si bien la actual ha optado por una estrategia de carácter más pragmático despojada de la agenda de promoción de la democracia que marcó la agenda de la Administración Bush. Por otro lado, es necesario señalar que si bien durante los últimos meses de la segunda legislatura del presidente Bush se produjo una inicial aceptación de la existencia de una dimensión regional del conflicto y su resolución, o por lo menos de la necesidad de plasmar la importancia de un espacio operacional unitario afgano-paquistaní en la estrategia militar, no fue hasta la llegada de Obama cuando se produjo el cambio oficial del enfoque político. De esta forma, la primera revisión estratégica que tuvo lugar en marzo de 2009 consagró definitivamente el planteamiento regional –aunque limitado– como pilar de la intervención estadounidense, expandiendo la estrategia para Afganistán a Pakistán –una asociación que no gustó en demasía a ninguno de los dos–. De ello surgió lo que desde entonces se conoce como estrategia AfPak para cuyo seguimiento y desarrollo la Administración Obama nombró al desaparecido Richard Holbrooke como representante especial. El mandato de Holbrooke aspiraba en un primer momento a ir más allá del binomio Afganistán-Pakistán incluyendo a la India, en un intento de lidiar con la problemática del enfrentamiento entre Islamabad y Nueva Delhi sobre Cachemira que tradicionalmente ha justificado el apoyo del aparato de seguridad paquistaní a elementos insurgentes que operan en Afganistán, y de cuya solución depende en gran medida el fin del conflicto afgano. Sin embargo, la oposición firme de la India a esta propuesta no permitió la ampliación del mandato de Holbrooke, aunque la necesidad de abordar el contencioso entre los dos países no quedó por ello relegada al olvido.

La estrategia para Afganistán y Pakistán presentada por Obama en marzo de 2009 hacía un llamamiento al desarrollo de “una diplomacia regional intensiva que involucre a todos los principales actores en Asia Meridional, así como la formación de un grupo de contacto para Afganistán y Pakistán que una a todos aquellos que tienen algo en juego en la seguridad de la región- nuestros aliados de la OTAN y otros socios, los Estados de Asia Central, las naciones del Golfo, Irán, Rusia, la India y China” (Obama, 2009a). Sin embargo, la ampliación del marco político de acción más allá del escenario AfPak no solo no llegó a materializarse como tal, sino que tras la segunda revisión estratégica a finales de 2009 (Obama, 2009b) se consolidó más si cabe el escenario AfPak, esta vez con Pakistán en el mismo nivel de importancia que su vecino, o incluso superior en algunos aspectos, llevando a algunos analistas a hablar de la consolidación de una estrategia PakAf (Markey, 2009).

Sin embargo, la necesidad de contar con bases operativas en la periferia norte de Afganistán y la implementación de la Red de Distribución del Norte (RDN) como ruta alternativa de abastecimiento logístico frente a la ruta paquistaní crecientemente vulnerable a la presión insurgente, no ha hecho sino fortalecer el interés por la región y ha precipitado la formulación de una estrategia estadounidense para Asia Central complementaria a la ya definida para Afganistán y que, por otra parte, enlaza con el planteamiento general estadounidense para una región ampliada y considerada de interés vital.[2]

Durante su testimonio ante el Senado de EEUU a finales de 2009 el subsecretario adjunto para Asia Meridional y Central George A. Krol manifestó que “Asia Central juega un papel vital para nuestra estrategia en Afganistán… Un futuro estable para Afganistán depende de la asistencia continua de sus vecinos de Asia Central de la misma manera que un futuro estable y próspero para los Estados centroasiáticos depende de volver a traer la paz, la estabilidad y la prosperidad a su vecina Afganistán” (Krol, 2009). Las declaraciones de Krol reflejaban no sólo la aceptación del ya reconocido nexo entre la seguridad en Afganistán y la de Asia Central sino que se hacían eco de la (re)articulación del enfoque estadounidense para Asia Central que ese mismo año estableció como prioridades “la expansión de la cooperación con los Estados centroasiáticos para dar apoyo a los esfuerzos de la Coalición y derrotar a los extremistas en Afganistán y Pakistán y traer estabilidad a la región,… incrementar el desarrollo y diversificación de los recursos energéticos y rutas de abastecimiento de la región… fomentar la liberalización política y el respeto por los derechos humanos…, promover economías de mercado competitivas y fomentar reformas económicas [y] prevenir la caída del Estado” (Krol, 2009).[3] De esta forma, el planteamiento estadounidense para Asia Central da un papel protagonista a la cuestión afgana mientras afirma que las soluciones a las amenazas en la región requieren inversiones e instrumentos no militares y políticas a medio y largo plazo. Se define así un compromiso multidimensional de EEUU en la región que pretende ir más allá del enfoque temporal y puramente militar o de seguridad que había caracterizado la relación con las repúblicas centroasiáticas hasta la fecha, mientras se  aleja de la controvertida agenda de democratización de la Administración Bush.

Como es sabido, la presencia estadounidense, especialmente la militar, en Afganistán y en Asia Central (significativamente la base de Manás en Kirguizistán) es percibida por las grandes potencias regionales –Rusia, China e Irán– como un elemento irritante cuando no como una amenaza. Si bien el argumento de la existencia de un planteamiento estratégico estadounidense que aspira a la consolidación de una presencia permanente y ventajosa en el “patio trasero” o “retaguardia estratégica” de los grandes actores regionales (que garantice por la misma vía un control sobre las rutas energéticas y comerciales entre otras) no puede ser ignorado, la prioridad actual de EEUU parece estar enfocada al objetivo más inmediato de la campaña afgana y la lucha contra la amenaza de al-Qaeda. Podría afirmarse por ello que así como la estrategia estadounidense para Asia Central aspira a consolidar un marco de acción y cooperación que va más allá de la operación en Afganistán, la agenda centroasiática ha estado y estará previsiblemente condicionada a corto e incluso medio plazo por los objetivos principalmente militares y de seguridad en Afganistán. Por otra parte, todo esto no hace sino generar un gran número de incertidumbres sobre la naturaleza de la contribución de EEUU a Asia Central más allá del horizonte de 2014 (fecha prevista para la retirada de las tropas en Afganistán).

(2.2.) La UE: la contaminación afgana de la agenda centroasiática
La influencia del enfoque estadounidense en los planteamientos estratégicos europeos en Afganistán y Asia Central ha sido sin duda importante en los últimos años, aunque existen variaciones significativas en lo relativo a las perspectivas y a los tiempos que deben ser consideradas. A diferencia de su aliado transatlántico, la Unión optó desde un principio por la formulación de dos estrategias claramente diferenciadas en origen, una para Afganistán-Pakistán y otra para Asia Central, siendo esta última anterior en el tiempo. Si bien ambas abordan cuestiones y problemas comunes, su conexión y complementariedad solo se ha ido articulando o explorando a lo largo de los dos últimos años (siendo el conflicto afgano, las amenazas transnacionales y la RDN los principales puntos de conexión) sin que por ello, al igual que en el caso estadounidense, haya llegado a materializarse una estrategia común para Afganistán, Asia Central y las demás potencias regionales.

Tal y como se deduce de la Estrategia de la UE para Afganistán y Pakistán de octubre de 2009 (Consejo de la UE, 2009b), existe en el seno de la Unión una conciencia clara de la dimensión regional del problema afgano y de su solución. El documento hace un llamamiento a un mayor diálogo entre Afganistán y Pakistán por un lado y países como “la India, China, Rusia, Irán, Turquía, las naciones centroasiáticas, incluida la Organización de Cooperación de Shanghai, Arabia Saudí y otros países del Golfo” por el otro, y hace especial hincapié en la necesidad de redoblar esfuerzos en el campo del control de fronteras como medio de lucha y contención de las amenazas transnacionales que azotan a la región y que afectan también a la UE. La (re)visión estratégica que, inspirada por la iniciativa estadounidense de marzo de 2009, se produjo en el seno de la UE, representó un paso importante, aunque limitado, en el reconocimiento formal de la dimensión regional de la estrategia afgana que con anterioridad y al igual que en EEUU estaba esencialmente acotada al binomio AfPak. Dicho esto, pese a la reformulación de la visión europea para Afganistán, las importantes inversiones en materia de ayuda, y la contribución a las reformas de la policía y el sistema judicial afgano, la UE no ha conseguido consolidar plenamente su posición como actor relevante ni en Afganistán ni en la vecina Pakistán.

Por su lado, la estrategia de la UE para Asia Central adoptada en junio de 2007 hacía en un primer momento escasas menciones al conflicto afgano, aunque citaba los retos que suponen las amenazas transnacionales como la expansión del terrorismo y el extremismo, el tráfico de armas, drogas y personas y el crimen organizado (con clara conexión con Afganistán), contra los que la Unión proponía entre otros, mecanismos de contención como el fortalecimiento de los sistemas de control de fronteras (mediante los programas BOMCA y CADAP).[4] De esta forma, la necesidad de abordar de forma efectiva y conjunta las amenazas transnacionales se convirtió en el principal punto de conexión entre las estrategias para Asia Central y Afganistán –que durante los últimos años fueron desarrollándose en paralelo y sin excesiva interacción–.

Sin embargo, así como la Estrategia Europea para Asia Central hacía una mención casi simbólica del conflicto afgano, el informe de seguimiento de aquella, publicado en junio de 2010, menciona de forma recurrente a Afganistán y los retos que emanan del vecino meridional de las repúblicas centroasiáticas y que amenazan la seguridad de la región. Así, el conflicto afgano se introduce de forma explícita en la estrategia para Asia Central, convirtiéndose  en un tema prioritario y uno de los pilares de la relación con Asia Central (junto con temas como los derechos humanos, el Estado de Derecho, la democracia, el agua y la energía) (Consejo de la UE, 2010b), en línea con lo que se anticipó en París en septiembre de 2008 en el I Foro ministerial UE-Asia Central sobre desafíos y amenazas a la seguridad comunes. El informe de seguimiento afirma en su introducción que “Desde la adopción de la Estrategia, la importancia de Asia Central para la UE no ha hecho sino aumentar. Esto es especialmente cierto teniendo en cuenta el fortalecimiento de las relaciones de los países de Asia Central con los principales socios regionales y la creciente importancia de las cuestiones de seguridad. El reto compartido de los acontecimientos en Afganistán ha llevado a una creciente necesidad de cooperación estrecha, no solo sobre Afganistán en sí mismo, sino también sobre cuestiones de seguridad más amplias, así como en Asia Central, especialmente teniendo en cuenta que los países centroasiáticos (tres de los cuales comparten frontera con Afganistán) están afectados de forma inmediata por los acontecimientos en Afganistán” y afirma en el capítulo de prospectiva que “Afganistán es una cuestión de especial preocupación común y hay margen para un diálogo y una cooperación más centrados entre los países de Asia Central y la UE en apoyo a los esfuerzos internacionales para promover la estabilización y el eventual desarrollo económico y social, incluido a través de la cooperación regional. Existe una necesidad de integrar el creciente vínculo entre Asia central y la región en términos más amplios en la cooperación UE-Asia Central”.

Cabe asimismo señalar que las cláusulas de los mandatos de los representantes especiales de la UE para Asia Central y Afganistán-Pakistán estipulan que ambos han de coordinar sus actividades con el fin de garantizar la coherencia de los instrumentos europeos desplegados en el terreno para la consecución de los objetivos de la Unión en ambos escenarios. Sin embargo, la voluntad de la Unión de ampliar el enfoque europeo hacia una estrategia regional más allá del escenario AfPak –que se deriva entre otras de esta ampliación de mandatos– no ha llegado a materializarse en el terreno, en detrimento de una visión y una contribución europea integrada y efectiva.

El desarrollo de una estrategia o por lo menos una visión regional europea para abordar el conflicto afgano ha dado pie a la introducción paulatina de la cuestión afgana en la agenda europea para Asia Central, que hasta ahora se había desarrollado con cierta independencia. Esta “contaminación” de la agenda para Asia Central o el desarrollo de lo que podría llamarse una estrategia CAfPakestá motivada por las dificultades de los Estados miembros con presencia en Afganistán y se justifica por un pretendido pragmatismo. Sin embargo, tal y como ponen de manifiesto, por ejemplo, las recientes convulsiones en diversos países árabes, es muy dudoso que rebajar o incluso renunciar a la agenda de democratización y gobernanza europea para Asia Central contribuya a la seguridad, estabilidad y prosperidad regionales a medio y largo plazo. De hecho, esta “contaminación afgana” de la Estrategia europea para Asia Central puede conllevar consecuencias nefastas para unas repúblicas que, más pronto que tarde, van a tener que afrontar serios retos derivados de su debilidad institucional.

Finalmente, hay que indicar que, como es lógico, esta evolución del planteamiento regional de las potencias euroatlánticas ha marcado profundamente a la estrategia de la OTAN en Afganistán. Una estrategia regional está aún lejos de ser una realidad, pero la OTAN tiene una relación significativamente fluida con los países centroasiáticos, que, entre otros, participan activamente desde los años 90 en el Programa de Asociación para la Paz (PfP en sus siglas en inglés). El desarrollo del planteamiento regional de la OTAN también ha estado notablemente influido por la cuestión afgana. Así por ejemplo, en la cumbre de Estambul de junio de 2004, la OTAN decidió convertir a la asociación con Asia Central (y el Cáucaso) en una prioridad de la Alianza. Es decir, menos de un año después de que la OTAN asumiera el liderazgo de la ISAF en agosto de 2003.

En todos estos planteamientos subyacen las necesidades y las dificultades de EEUU y sus aliados europeos en el escenario afgano, lo cual obliga a reflexionar sobre la idoneidad y viabilidad de incluir las repúblicas centroasiáticas. Es decir, evaluar la cuestión no sólo desde el punto de vista euroatlántico sino desde el centroasiático.

Las repúblicas centroasiáticas: ¿objetos o sujetos en la ecuación afgana?

El conflicto afgano ocupa un lugar destacado en la agenda exterior y de seguridad de las repúblicas centroasiáticas, aunque menor de lo que la contigüidad o proximidad territorial pudiera sugerir. Los riesgos y amenazas que afrontan estos países, aunque se ven agravados por esta cercanía geográfica, tienen causas y dinámicas endógenas. No obstante, Afganistán irradia inestabilidad, narcotráfico, ideologías y grupos islamistas extremistas hacia sus vecinos del norte.

En los últimos dos años hay un crecimiento significativo de la insurgencia talibán en el norte de Afganistán y un aumento de los incidentes violentos relacionados con el islamismo extremista en el sur de Kirguizistán, Tayikistán y la frontera uzbeka. Una de las cuestiones clave y que generan más controversias es el grado de conexión entre estos acontecimientos. Es decir, si se está configurando o no un eje yihadista entre las ciudades afganas de Kunduz y Mazar-i-Shariff con los valles de Tavildará y Ferganá y si ello es el preludio de un agravamiento de la situación. Dilucidar esta cuestión es complicado no sólo por la falta de información y análisis verdaderamente solventes sino por la tendencia de los regímenes locales a exagerar el grado de la amenaza y vincularla de forma automática a grupos foráneos sin aportar los datos y argumentación necesarios.

Ante el horizonte de la retirada de EEUU y la OTAN de Afganistán, el peor escenario posible para el Asia Central ex soviética sería el del establecimiento de un régimen neotalibán en Kabul con agenda centroasiática o que apoyara a grupos yihadistas formados por centroasiáticos (uzbekos, tayikos, tártaros, uigures, etc.), tal y como sucedió a finales de los años 90. No obstante, independientemente de si es un escenario más o menos probable, el grado de la amenaza debe ser analizado república por república y sin perder de vista que el riesgo no se deriva tanto de potenciales incursiones guerrilleras sobre el territorio Asia Central como del nivel de implantación social de estas corrientes. Es decir, que la cuestión crítica no es tanto la lucha contra grupos terroristas o insurgentes ya constituidos, sino el grado de respaldo y capacidad de movilización de redes y actores locales ante eventuales transiciones políticas.

De igual forma, no hay que perder de vista que las repúblicas centroasiáticas podrían acomodarse a un nuevo régimen talibán, siempre y cuando no tuviera una agenda centroasiática. Es decir, un planteamiento muy similar al de otros actores externos que estarían dispuestos a reconocer un régimen talibán que se desligara de al-Qaeda y el terrorismo internacional y circunscribiera su acción al territorio afgano. En este sentido, los posicionamientos de los gobiernos centroasiáticos durante los años 90 pueden servir de referencia, ya que únicamente Tayikistán se mostró completamente intransigente con el régimen talibán. Por el contrario, Turkmenistán mantuvo relaciones oficiales y amistosas con Kabul en aquella época, dado su interés en el desarrollo de un gasoducto transafgano que le permitiera acceder a los mercados del Asia Meridional. Desde las perspectivas de Asjabad, y de otras capitales en su momento, los talibán eran el único actor local que podía ofrecer un dominio efectivo del territorio y con ello, opciones para el desarrollo de un corredor energético a través de Afganistán. Por su parte, Uzbekistán buscó, pese a todo, acomodo con los talibán. Si bien, hasta los atentados del 11-S, todas las opciones eran particularmente adversas para Tashkent. Por un lado, los talibán daban cobijo y respaldo al Movimiento Islámico de Uzbekistán (MIU), principal amenaza para el régimen uzbeko. Pero, por otro lado, Rusia, Tayikistán e Irán apoyaban a la Alianza del Norte, lo que provocaba el temor uzbeko ante el reforzamiento del papel regional de Dushanbé y Moscú. El auge del islamismo y el narcotráfico en el valle de Ferganá, preocupa también a Kirguizistán, aunque Bishkek evalúa las amenazas provenientes de Afganistán bajo el prisma de su crisis y debilidad interna. Por último, Kazajistán veía y ve Afganistán con relativa distancia. Sociológicamente se siente a salvo del peligro islamista, aunque la expansión de este fenómeno en la zona meridional del país, con epicentro en Shymkent, preocupa a las autoridades kazajas.

La ausencia de aspectos ideológicos en sus planteamientos sobre Afganistán pone de manifiesto el posibilismo y pragmatismo de las repúblicas centroasiáticas con respecto a su problemático vecino y también, claro está, su deseo de evitar críticas a la situación interna de otro país que puedan legitimar declaraciones sobre lo que consideran sus “asuntos internos”. Así por ejemplo, Vladímir Norov, entonces ministro de Asuntos Exteriores de Uzbekistán, la república que persigue con más determinación el islamismo político, declaraba en una mesa redonda celebrada en Tashkent el 15 de octubre de 2010 que “es importante mostrar el máximo respeto por las tradiciones, costumbres y valores centenarios de la religión islámica, acatados por el pueblo de Afganistán”.

Los planteamientos centroasiáticos, que apuestan por la estabilidad sobre cualquier otra consideración, se derivan también de la enorme transformación que supondría un Afganistán controlado para su horizonte estratégico. En un escenario así, los proyectos para desarrollar infraestructuras que conecten la región con los puertos paquistaníes de Gwadar y Karachi serían más viables. El desarrollo de esas infraestructuras permitiría un acceso directo a los flujos globales de mercancías y acabaría con uno de los grandes problemas de las economías centroasiáticas, como es el del aislamiento y lejanía de los grandes mercados –salvo el chino, a través de Xinjiang–.

Este mismo pragmatismo, además del deseo de reforzar sus relaciones con Occidente, en general, y EEUU, en particular, es el motivo por el que, desde el mismo inicio de la operación internacional en octubre de 2001 las repúblicas centroasiáticas hayan contribuido desde un punto logístico con la misión y hayan permitido la utilización de sus territorios y su espacio aéreo. Las fuerzas armadas estadounidenses utilizaron la base de Karshi-Janabad (en el sur de Uzbekistán) desde noviembre de 2001 hasta octubre de 2005, cuando fueron conminadas a desalojarla por las desavenencias entre Tashkent y Washington a resultas de la crisis de Andiján en mayo de 2005. Anteriormente, en marzo de 2002, EEUU y Uzbekistán habían firmado una declaración de asociación estratégica. A pesar de la ruptura de 2005, Alemania ha seguido utilizando la base de Termez (en la frontera con Afganistán). Desde la participación del presidente uzbeko, Islam Karimov, en la cumbre de la OTAN en Bucarest en abril de 2008 se ha producido una revitalización de los lazos occidentales con Tashkent. Por otro lado, EEUU utiliza desde diciembre de 2001 la base de Manás en el aeropuerto de Bishkek (Kirguizistán). Desde enero de 2006 está sujeta a permanentes tensiones y renegociaciones. El último acuerdo fue el firmado en junio de 2009 y suponía un aumento del alquiler y su redenominación como “Centro de Tránsito Internacional”. La base fue utilizada, entre otras, por las tropas españolas hasta octubre de 2009, cuando Madrid y Bishkek no alcanzaron un acuerdo de renovación. El aeropuerto de Dushanbé es utilizado por las tropas francesas (y también fue utilizado temporalmente por parte del contingente español). Kazajistán y Turkmenistán permiten el uso de su espacio aéreo.

Una vez que EEUU y la OTAN se asentaron en Afganistán, el inicial interés por Asia Central se redujo. Las nuevas bases en territorio afgano y el desarrollo de la ruta de suministros paquistaní hacían menos relevante el uso de instalaciones en el Asia Central ex soviética. Sin embargo, el deterioro de la situación en Pakistán, que ha obligado a interrumpir el suministro por el estratégico y vulnerable paso de Khyber en diversas ocasiones, ha motivado un mayor interés por incrementar el suministro logístico desde el norte. Así, desde 2009 se ha desarrollado la RDN. Por el momento, Letonia, Azerbaiyán, Georgia, Kazajistán, Rusia, Tayikistán y Uzbekistán forman parte de la red. Existen dos rutas, una por el norte (Báltico-Siberia-Asia Central) y otra por el oeste (Cáucaso-Caspio-Asia Central). La RDN supone dinero e inversiones, aunque es poco probable que suponga una fuerza transformadora en la región, como se indica en documentos de trabajo elaborado por algunos think tanks de referencia norteamericanos (Kuchins y Sanderson, 2010, pp. 8-9). Resulta indudable que la RDN supone una mejora de muchas de las infraestructuras ya existentes e incluso en algunos casos, la construcción de algunas nuevas para que puedan acomodar vehículos pesados. No obstante, es poco probable que suponga un paso decisivo en la creación de una nueva “ruta de la seda” que conecte Europa y Asia.

Indudablemente, Asia Central, especialmente las tres repúblicas limítrofes con Afganistán, ofrecen alternativas desde una perspectiva logística, pero conviene ser cautos con respecto a su posible contribución a la resolución del conflicto afgano. Hasta la fecha, la aportación centroasiática ha sido relativamente modesta y tan sólo Kazajistán y Uzbekistán disponen de los recursos y potencial para hacer alguna contribución significativa. Así, Kazajistán es la única república que ha decidido, desde octubre de 2010, enviar tropas, aunque se trata de un contingente muy pequeño y de carácter simbólico. Por otro lado, Astaná ha asignado 50 millones de dólares para la formación de 1.000 profesionales afganos en centros de enseñanza de secundaria y superior en Kazajistán en los próximos cinco años. Desde 2010 el país recibe anualmente unos 200 estudiantes afganos para formarlos en diversas ingenierías, gestión fronteriza y periodismo. Este programa de capacitación educativa se extenderá al menos hasta 2018.

Uzbekistán, por su parte, además de permitir el uso de su territorio para el transporte de materiales, está contribuyendo a la mejora de las comunicaciones de Afganistán a través de la conexión de Termez con Hairatón y la construcción de puentes en el eje de Mazar-i-Sharif con Kabul (Fergana.ru, 2009). El 20 de noviembre de 2008, Afganistán, Uzbekistán y el Banco Asiático de Desarrollo firmaron un memorando de entendimiento para la construcción de la conexión ferroviaria Hairatón-Mazar-i-Sharif-Herat. En 2010 se abrió al tráfico el tramo de ferrocarril Hairatón-Mazar. En su construcción han participado 750 especialistas uzbekos. La mejora de las relaciones entre Tashkent e Islamabad, fundamentalmente desde la visita del presidente Karimov al ex presidente paquistaní Musharraf en mayo de 2006, ha facilitado mucho la implementación de estos proyectos uzbekos. Uzbekistán tiene interés en acceder a los puertos del Índico desde Navoi, donde el gobierno uzbeko ha establecido una zona económica industrial especial. El enfrentamiento de los yihadistas uzbekos con los líderes locales de Waziristán del Sur en marzo de 2007 y el inicio de las campañas del ejército paquistaní contra los militantes uzbekos acantonados en las zonas tribales del norte de Pakistán (durante la primavera de 2009) ha fortalecido la confianza y voluntad uzbeka con respecto a estos proyectos.

Además del desarrollo de estas infraestructuras de comunicación, Uzbekistán ha lanzado dos iniciativas multilaterales. Entre 1998 y 2001 impulsó la propuesta del 6+2 a través de la cual se firmó la declaración sobre “los principios para estabilizar el conflicto de Afganistán” en Tashkent en julio de 1999. El 6+2 incluía a los países vecinos de Afganistán (China, Pakistán, Irán, Turkmenistán, Uzbekistán y Tayikistán) más EEUU y Rusia. En la cumbre de la OTAN de Bucarest antes referida, el presidente uzbeko planteó el relanzamiento de este foro pero incluyendo también a la Alianza Atlántica, es decir, en un formato de 6+3. Desde entonces, Tashkent ha insistido en diversos foros en la necesidad del relanzamiento de esta iniciativa. Así sucedió, por ejemplo, en el discurso del presidente uzbeko ante la Asamblea General de Naciones Unidas el 20 de septiembre de 2010.

El interés uzbeko se justifica por el deterioro de la situación en Afganistán y la preocupación que esto genera en Tashkent. No obstante, no se debe perder de vista que además de amenazas, Afganistán es un “activo” para las repúblicas centroasiáticas. El conflicto afgano les supone atención, interés y asistencia por parte de las grandes potencias y les permite contrarrestar las presiones externas (EEUU, UE) para la implementación de reformas. Así por ejemplo, las repúblicas centroasiáticas no muestran ningún reparo cuando análisis occidentales resaltan los vínculos étnicos transfronterizos, aunque es una cuestión que debe ser considerada con ciertas cautelas. Tayikistán tiene vínculos importantes con las comunidades tayikas del norte de Afganistán, pero nulo ascendiente político, y Dushanbé no es un referente para los tayikos afganos. Las relaciones entre uzbekos de ambos lados de la frontera son escasas. Existe muy poca literatura o investigaciones sobre el terreno al respecto, pero los pocos afganos uzbekos refugiados en Uzbekistán no tienen una relación especialmente fluida con los uzbekos locales. De igual forma, Uzbekistán procura no inmiscuirse en las cuestiones afganas y salvo el conocido apoyo y refugio ofrecido a Abdurashid Dostum, señor de la guerra afgano étnicamente uzbeko, Tashkent tiene poco peso político en el escenario afgano.

Por último, desde un punto de vista conceptual, la asistencia occidental en materia de seguridad plantea, como se ha apuntado anteriormente, serios dilemas a medio y largo plazo. La seguridad nacional en Asia Central se confunde con demasiada frecuencia con la seguridad del régimen. De esta manera, se plantea el debate de si reforzar a los regímenes actuales no agrava el panorama de seguridad futuro. Por no mencionar las dudas que genera la capacidad real de las repúblicas para contribuir al esfuerzo en Afganistán. Sin ir más lejos, sus estrategias de seguridad descansan, en buena medida, en la garantías y asistencia que les proveen potencias regionales como Rusia y China; lo cual condiciona, además, su agenda y autonomía y obliga a EEUU, la UE y la OTAN a considerar seriamente la posición de estos dos actores con respecto a su presencia en Afganistán y Asia Central.

Rusia: la lógica dual del retorno al escenario afgano

El conflicto afgano ocupa un lugar destacado en la agenda de Moscú y obliga al Kremlin a combinar objetivos aparentemente contrapuestos. Por un lado, Rusia no desea la instalación permanente de EEUU y la OTAN en lo que considera o parte de su perímetro de seguridad –Afganistán– o parte de su área de influencia –el Asia Central ex soviética–. Pero, por otro lado, una derrota o retirada precipitada de las tropas internacionales del escenario afgano podría acarrear serios peligros para la seguridad rusa. Además, las dificultades de la OTAN y la amenaza islamista sobre Asia Central representan una oportunidad para Moscú en su deseo de reafirmar su papel en la región y redefinir sus relaciones estratégicas con Europa y EEUU. En el marco de esta disyuntiva y oportunidades se comprende la lógica de la actuación de un Kremlin que insiste en ofrecer su apoyo a la OTAN en Afganistán mientras se opone frontalmente a su presencia en Asia Central. A ello hay que añadir las considerables ganancias económicas que reporta la RDN a través del territorio ruso. No obstante, son los dilemas estratégicos que genera la cuestión afgana los que moldean principalmente la posición rusa.

El adverso contexto de finales de los años 90 actúa como referente de los temores de Moscú. Así, conviene no olvidar que la consolidación del dominio talibán sobre Mazar-i-Shariff y el norte de Afganistán fue el preludio de una ofensiva yihadista sobre Asia Central y el Cáucaso. En agosto de 1999 el MIU lanzó su primera incursión veraniega sobre Kirguizistán y Uzbekistán; mientras que de forma casi simultánea, cientos de activistas chechenos penetraron en el territorio de Daguestán. Unas semanas después se produjeron los controvertidos, en cuanto a su autoría, atentados en bloques de viviendas de Moscú que sirvieron de justificación para la reactivación del conflicto en Chechenia. En enero de 2000, el gobierno talibán reconoció la independencia de este territorio. Todo ello agudizó el malestar ruso hasta el punto de que durante la primavera de ese año, Moscú se planteó seriamente la posibilidad de bombardear objetivos en Afganistán y fueron, de hecho, las reticencias de algunas de las repúblicas centroasiáticas las que le disuadieron de llevarlo a cabo. A todo esto se sumaban otros dos acontecimientos no menos relevantes, para fortalecer la percepción de vulnerabilidad rusa. En marzo de 1999 se inició la operación de la OTAN en Kósovo, lo que, desde la perspectiva de Moscú rompía las reglas de juego y amenazaba, potencialmente su seguridad en el espacio euroasiático; y poco después, en abril, Azerbaiyán, Georgia y Uzbekistán rechazaron firmar un protocolo de renovación del Tratado de Seguridad Colectiva.[5] Partiendo de este contexto, la política de Moscú en esta primera década del siglo XXI ha buscado simultáneamente acabar con la amenaza de un Afganistán que irradie extremismo e inestabilidad hacia las fronteras meridionales de Rusia –“su vientre blando”– y reforzar su liderazgo a través de sus iniciativas cooperativas e integradoras en el espacio ex soviético.

En este propósito, Rusia ha utilizado múltiples instrumentos y, sobre todo, su capacidad de presión sobre las repúblicas centroasiáticas. En materia militar y de seguridad, el Kremlin ha tratado de reforzar las capacidades y la presencia de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC)[6] en Asia Central. Así por ejemplo, desde 2003, la OTSC cuenta con la base aérea de Kant, próxima a Bishkek y los 6.000 efectivos rusos que permanecen estacionados en las cercanías de Dushanbé, lo hacen, desde 2004, bajo el paraguas formal de esta organización, al igual que el aeródromo de Ainí, próximo a la capital tayika. A ello se suma el refuerzo del contingente estacionado en Omsk, en el sur de la Siberia central, y el deseo de establecer una base en Osh para articular un eje Omsk-Bishkek-Osh-Ainí que eleve notablemente la capacidad rusa de despliegue y proyección en Asia Central y meridional.

En junio de 2009, las Fuerzas de Reacción Rápida de la OTSC se transformaron en las Fuerzas de Reacción Operativa (operativnoye reagirovanie). El cambio de denominación responde al deseo de pasar de contar con una pequeño contingente capaz de responder a conflictos de baja intensidad y amenazas terroristas a disponer de unas fuerzas con capacidades de guerra convencional. Todo ello con el objetivo de hacer de la OTSC la contraparte de la OTAN en el espacio euroasiático y que las relaciones de la organización euroatlántica con Asia Central estén filtradas por Moscú. Algo que hasta la fecha no sucede y que los dirigentes rusos achacan amargamente a la negativa de la OTAN a reconocer el papel de esta organización. Sin embargo, son las propias repúblicas centroasiáticas las que se muestran reacias a esta intermediación y tutela rusa. El temor ante las amenazas que irradia Afganistán y la incapacidad para garantizar su propia seguridad facilitan el refuerzo de sus lazos, y también su dependencia con Moscú. No obstante, la creciente asertividad rusa y sus dificultades para aceptar la plena soberanía e independencia de las restantes ex repúblicas soviéticas debilitan su liderazgo y capacidad de atracción. Así por ejemplo, es más que significativo que ninguno de sus aliados en la OTSC haya secundado la petición de Moscú para reconocer las independencias de Osetia del Sur y Abjasia.[7]

La lógica dual y aparentemente contradictoria de Moscú –ofrecer apoyo a la OTAN en Afganistán mientras se persigue su retirada de Asia Central– se ha puesto de manifiesto en numerosas y significadas ocasiones. Así por ejemplo, el ex presidente kirguiz, Kurmanbek Bakíyev hizo pública su intención de cerrar la base de Manás tan sólo un día después de la cumbre del Consejo de la OTSC en Moscú en febrero de 2009 mientras se hacía público que Rusia había ofrecido a Kirguizistán créditos y promesas de inversión por valor de 2.000 millones de dólares. El Kremlin, obviamente, desligaba ambas cuestiones y reiteraba, además, su disposición a reforzar su cooperación con la OTAN permitiendo un mayor tránsito de materiales a través de su territorio. Los presidentes Medvédev y Obama alcanzaron un acuerdo en este sentido durante su encuentro en Moscú a principios de julio de 2009. Sin embargo, apenas dos semanas antes, durante el encuentro del Consejo de Asociación Euroatlántico (EAPC en sus siglas en inglés)[8] en Astaná, la delegación rusa, encabezada por el controvertido embajador Dmitri Rogozin, mostró una actitud abiertamente hostil y provocadora. Ante las declaraciones del entonces secretario general De Hoop Scheffer, refiriéndose a Kazajistán como el “socio más activo de la OTAN en la región centroasiática”, una mera constatación de una realidad, el embajador ruso no dudó en calificar a Astaná como “la esposa de Moscú” y a la OTAN como un “admirador” que le ofrecía “flores y bombones”, pero que no podría romper este vínculo “marital”. Es decir, una evidencia de lo sugerido más arriba en cuanto al rechazo visceral de Moscú a la instalación de EEUU en Asia Central y sus dificultades para aceptar la plena soberanía de, en este caso, Kazajistán. Declaraciones como éstas son las que generan suspicacias entre los responsables estadounidenses sobre la voluntad y objetivos de Moscú y la idoneidad de promover un mayor desarrollo de la RDN. Aumentar el grado de dependencia fortalece la posición de Rusia frente a Europa y EEUU. De hecho, fue Moscú la que propuso que la OTAN transportara material letal a través de Rusia (Kuchins y Sandersonn, 2010, p. 4). Los resultados de la cumbre de la OTAN en Lisboa en noviembre de 2010 y la mejora de las relaciones con Rusia en particular no disiparán estas suspicacias a corto plazo. De hecho, las dificultades para lograr un acuerdo significativo en la cumbre de la OSCE en Astaná en diciembre de 2010 son una buena muestra de las dificultades para trasladar el espíritu de las grandes declaraciones a las aplicaciones concretas sobre el tablero euroasiático.

El interés ruso en promover el desarrollo de la RDN está también motivado por las considerables ganancias que supone para las compañías rusas involucradas y que algunas estimaciones sitúan en unos 1.000 millones de dólares anuales (Kuchins y Sanderson, 2010, p. 6). Además, el Kremlin muestra un interés creciente en participar en la reconstrucción y oportunidades de negocio en Afganistán. En mayo de 2009 se celebró en Moscú el primer foro ruso-afgano con un marcado carácter económico, aunque estaba dedicado a la conmemoración de los 90 años de “relaciones diplomáticas y amistad” entre ambos países.[9] Durante este encuentro quedó de manifiesto que las compañías rusas tienen interés en participar especialmente en los sectores energético y minero (Muzalevsky, 2009) de Afganistán. Buena parte de los proyectos planteados sacan provecho del legado soviético y muchos de ellos se localizan en la zona norte del país. La empresa Rosneft, por ejemplo, ha mostrado interés en explotar depósitos de gas natural y petróleo cercanos a Mazar-i-Sharif, que además disponen de infraestructuras para su exportación a Uzbekistán (Laruelle, 2009). Las propuestas de reactivar inversiones de la época de ocupación soviética[10] llevan implícito un claro mensaje de revalorización de su papel como agente modernizador frente a los escasos desarrollos en las infraestructuras y tejido económico afgano tras una década de presencia occidental en el país. Las inversiones y el creciente papel ruso son bien recibidos por Kabul. Moscú es un contrapeso útil para Karzai frente a las presiones de Washington y facilita, además, el refuerzo de los vínculos con las repúblicas centroasiáticas fronterizas. No obstante, en el aspecto económico, como en otros, el recuerdo de la ocupación soviética aún genera tensiones.[11]

El tráfico de heroína proveniente de Afganistán es otra de las grandes preocupaciones de Moscú. Progresivamente, tanto Asia Central como Rusia, han pasado de ser áreas de tránsito a mercados con un considerable consumo (e impacto). En 2005 la OTSC estableció un grupo de trabajo con Afganistán para coordinar esfuerzos en la lucha antinarcóticos. De igual forma, los ejercicios anuales de la OTSC están enfocados, además de a la lucha antiterrorista, a la mejora de las capacidades de control fronterizo con relación al narcotráfico. Aunque es muy dudoso que con este enfoque se consigan resultados apreciables,[12] es la línea de actuación que se reforzará a corto plazo. De hecho, la operación antidroga desarrollada en la provincia de Nangarhar a finales de octubre de 2010 ha sido la primera ocasión en la que tropas rusas se han desplegado en territorio afgano, provocando, por otro lado, un considerable revuelo y evidenciando que pese a las tres décadas de conflicto sin tregua el recuerdo traumático de la ocupación soviética sigue pesando en Afganistán.

Precisamente, para facilitar su retorno al escenario afgano, Moscú, además de hacer uso de sus tradicionales lazos con cabecillas tayikos,[13] trata de reactivar los círculos rusófilos dentro de Afganistán y ampliar su capacidad de interlocución con algunos dirigentes pastunes, cuya presencia en el foro ruso-afgano antes referido fue una de las novedades de aquel encuentro. No obstante, el recuerdo traumático de la guerra de los años 80 –unido a su vez a la derrota en la primera guerra de Chechenia– y el temor a verse involucrado en un escenario de combate asimétrico e irregular también pesan notablemente del lado ruso.[14] No hay que perder de vista que la guerra afgana costó más de 15.000 muertos entre las filas Ejército Rojo y galvanizó el malestar de la población soviética hasta el punto de provocar la desaparición de la URSS. De hecho, 10 años después del desembarco internacional en Afganistán y en el estado actual de la situación, resulta interesante recuperar los análisis que se efectuaron en su momento para explicar la derrota de la superpotencia soviética y en los que se enfatizaban la infravaloración de la resistencia local por parte de Moscú, la sobreestimación de su capacidad para generar la adhesión y la simpatía de la población y para convertir al ejército afgano en una fuerza de combate eficaz.

En cualquier caso, y pese a que una implicación rusa directa sobre el terreno es improbable, resulta evidente el deseo de Moscú por jugar un mayor papel. No obstante, el lugar que ocupa Afganistán en el pensamiento estratégico ruso ha sido una cuestión que ha generado un amplio debate entre los analistas occidentales en las últimas décadas. Así, mientras que para algunos Afganistán tiene una importancia marginal para Rusia y sus acciones se explicarían más en clave reactiva o anticipatoria frente a amenazas con capacidad para irradiarse hacia territorio ruso como el islamismo radical, para otros analistas las acciones rusas responden a un planteamiento geopolítico de largo alcance que tendría como fin último alcanzar las costas del Indico.[15] En cualquier caso, estos debates, de antes y ahora, no hacen sino reflejar las propias divisiones que se viven entre la comunidad de analistas rusos sobre el papel que debe jugar Rusia en el actual conflicto afgano y en su relación con la OTAN. Por el momento, la apertura de un consulado en Mazar-i-Sharif en 2007 anticipa una mayor influencia rusa en la zona norte adyacente con Asia Central.

China: lógicas subyacentes en el pragmatismo de Pekín

China es un actor clave en Asia Central y meridional. Los objetivos, intereses y agenda de Pekín en ambos escenarios son similares pero la acción china se desenvuelve en unos marcos claramente diferenciados. En el Asia Central ex soviética, China ha establecido las bases para una relación estrecha con las nuevas repúblicas y la tendencia sugiere un reforzamiento cada vez mayor del papel de Pekín. Su probable ascenso a la condición de primer actor económico regional complicará su relación con Rusia, quien sigue ejerciendo un mayor liderazgo en cuestiones de seguridad y geopolítica. La acción de Pekín también se ve muy condicionada por la inquietud que genera su potencial económico, demográfico y militar en Kazajistán y Kirguizistán, quienes, al igual que Rusia, recelan de la agenda e intenciones chinas a medio y largo plazo. Por otro lado, China mantiene su alianza estratégica con Pakistán desde hace décadas y en Afganistán, aunque mantiene un perfil bajo en lo referente a la estabilización y pacificación, es ya uno de los principales inversores extranjeros. De esta manera, China es un actor con presencia y capacidad de influencia en la agenda centroasiática y de AfPak. La insistencia de Pekín en su lucha en la región autónoma del Xinjiang Uigur y áreas adyacentes contra las “tres fuerzas” –el separatismo, el extremismo y el terrorismo–, junto con su agenda desarrollista y su capacidad inversora, han generado expectativas sobre la posibilidad de que China tenga una mayor implicación en la estabilización y pacificación de AfPak. No obstante, un análisis más detallado invita a rebajar estas expectativas.

La agenda china no puede desligarse de sus objetivos estratégicos en Xinjiang, fronteriza con Kazajistán, Kirguizistán, Tayikistán, Afganistán y Pakistán (además de Mongolia y la India). Así, en primer lugar, a Pekín le preocupan tanto las conexiones transfronterizas del movimiento uigur como la posibilidad de que la inestabilidad en la zona termine irradiándose hacia Xinjiang. Desde un punto de vista geopolítico, a Pekín le inquieta que la zona pudiera formar parte de una eventual estrategia de cercamiento de China que incluiría, además, las cuencas del Pacífico y el Índico. De ahí su rechazo al despliegue de EEUU y la OTAN en su frontera oeste y que ha cimentado, en buena medida, el acercamiento ruso-chino de los últimos años.

De igual forma, Asia Central y meridional son un elemento clave en la estrategia china de ampliación de las fuentes y rutas de abastecimiento energético y de minerales diversos. El oleoducto desde el norte del Caspio kazajo y el gasoducto que discurre desde el este de Turkmenistán hasta China son ya una realidad. En Pakistán, por su parte, China aspira a la consolidación de un Corredor Logístico y Energético que conecte los puertos del Índico (Karachi y, especialmente, Gwadar) con Kashgar (principal ciudad del sur de Xinjiang). Las infraestructuras de comunicación, los puertos fronterizos y las zonas económicas especiales son, también, un instrumento destacado en el acercamiento chino a las repúblicas centroasiáticas. Todo ello con el objetivo de fomentar las sinergias económicas que consoliden el papel de Xinjiang como el polo de crecimiento regional. Lo cual coadyuva notablemente en la agenda de Pekín para el desarrollo y modernización de Xinjiang, una cuestión de importancia crítica en la estrategia china de reducir las disparidades regionales y fortalecer la cohesión interna del país.

De esta manera, el fomento de las relaciones comerciales es uno de los pilares de la política china con sus vecinos del oeste. El comercio transfronterizo con las repúblicas centroasiáticas, fundamentalmente con Kazajistán y Kirguizistán, vive un crecimiento imparable desde principios de siglo y la cifra total del volumen de negocio se multiplica año tras año y ronda actualmente los 20.000 millones de dólares. Con Afganistán, lógicamente, el volumen es mucho menor, pero desde la firma en 2006 del Tratado de Amistad y Cooperación Pekín se ha convertido en un actor económico de primer orden en el mercado afgano y ha invertido una importante cantidad de recursos en el desarrollo del país. Según fuentes chinas, entre 2002 y 2009 Pekín ha invertido 900 millones de Yuans (135 millones de dólares) en ayuda a Afganistán, lo que ha permitido la construcción de un hospital, la rehabilitación del sistema de irrigación de la provincia de Parwan y la formación de más de 800 estudiantes y funcionarios de distintas disciplinas. China ha cancelado asimismo deuda por valor de 900 millones de dólares y anunció en marzo de 2010 que aprobaría un nuevo paquete de ayuda por valor de 24 millones de dólares (Yang Jiechi, 2010). El ejemplo más destacado del papel económico chino es sin duda la firma en 2007 por parte de la China Metallurgical Group de un contrato por valor de 3.500 millones de dólares para la explotación del segundo mayor yacimiento de cobre del mundo, en la mina de Aynak (provincia de Logar, en el este de Afganistán). El proyecto, que representa la mayor inversión en la historia del país, no solo contempla la extracción del mineral a medio plazo sino también el desarrollo de las infraestructuras necesarias para ello, entre la que se encuentra una planta eléctrica (por valor de 500 millones de dólares) y una línea de ferrocarril entre Tayikistán y Pakistán. China está asimismo negociando con el Ministerio de Minas la explotación del depósito de hierro de Hajigak (el mayor de Asia) en la provincia de Bamiyán. Estos son sólo algunos de los ejemplos de la creciente cooperación económica y empresarial entre China y Afganistán, que siguen estrechado sus lazos tal y como muestran los diversos acuerdos de cooperación técnica y económica (como tarifas preferentes de exportación) firmados entre los dos países durante la visita del presidente Karzai a Pekín con un grupo de empresarios en marzo de 2010.

El extremismo islamista y la amenaza terrorista son otro de los temas prioritarios en la agenda china en su relación con Asia Central y meridional. Pekín teme que el movimiento uigur pueda encontrar respaldo entre la amplia comunidad uigur centroasiática, o en determinados segmentos de aquel, y acomodo entre la insurgencia talibán. Las autoridades chinas han utilizado sus crecientes lazos con Kirguizistán y, especialmente, Kazajistán para conseguir la desactivación política del movimiento uigur centroasiático. De igual forma, han hecho valer su tradicional alianza con Pakistán para mitigar el riesgo de conexión uigur con la nebulosa yihadista del país. Después de los atentados del 11-S en EEUU, China estuvo presta en vincular su lucha contra los uigurescon la “guerra contra el terror” de la Administración Bush. Algunos atentados terroristas en Xinjiang a principios de los 90 y la presencia de unos 200 uigures combatiendo en Afganistán, Pakistán e incluso Chechenia fortalecen la posición china. En el verano de 2002 el Departamento de Estado norteamericano incluyó al aún oscuro Movimiento Islámico del Turkestán Oriental (ETIM por sus siglas en inglés), vinculado con al-Qaeda, en su lista de organizaciones terroristas. Según algunas fuentes, el ETIM opera en las regiones tribales de Pakistán, la frontera afgana e incluso en provincias interiores del norte de Afganistán, como Badghis, como atestigua la operación lanzada en enero de 2010 en la que una aeronave no tripulada de EEUU bombardeó el pueblo de Khatawaran en Balamurghab, matando a 15 miembros del ETIM. Pakistán y EEUU han ejercido una creciente presión militar en Waziristán del Norte y del Sur[16] contra grupos como el ETIM. No obstante, Washington, al igual que Bruselas y las organizaciones internacionales de derechos humanos, mantienen una postura crítica con respecto al trato que confiere Pekín a la comunidad uigur de Xinjiang.

Por otro lado, es necesario indicar que existe una gran diferencia conceptual entre Pekín y el resto de actores analizados en este documento con relación a cómo afrontar la amenaza del terrorismo de matriz islamista. Así, mientras que EEUU, la UE y Rusia tienden a caracterizar y afrontar el fenómeno como parte de un todo, China plantea una estrategia de disociación y neutralización de aquellos grupos que representan una amenaza directa para Pekín (Small, 2010). De esta manera, China ha utilizado su vínculo estratégico con Pakistán para evitar un interés significativo por la causa uigur por parte de grupos radicales paquistaníes e incluso un apoyo explícito y tangible a la hora de perseguir a uigures huidos.

Desde una perspectiva general, China mantiene un perfil bajo con relación al conflicto afgano que combina pragmatismo económico y no injerencia en las cuestiones de política interna. Sun Weidong, subdirector general del Departamento de Asia del Ministerio de Asuntos Exteriores Chino declaraba hace no mucho que “China seguirá respetando la independencia y soberanía de Afganistán y respetará asimismo el papel y el camino que el pueblo afgano ha escogido en función de sus condiciones nacionales” (Khaleej Times Online, 2010). Pekín apoya la búsqueda de una solución política del conflicto afgano a través de un proceso de reconciliación nacional que incorpore a todas las partes, incluidos los talibán, tal y como aprobó la Jirga (Asamblea) de Paz y avaló la comunidad internacional en la Conferencia de Kabul en Junio de 2010 (Yang Jiechi, 2010). Este proceso solo sería posible, según China, tras el repliegue de la coalición internacional del territorio afgano y el despliegue de una misión de cascos azules de la ONU que velaría por el cumplimiento del acuerdo derivado de las negociaciones.[17] Por otro lado, China ha reiterado en diversas ocasiones que no tiene intención de involucrarse militarmente en el escenario afgano salvo eventualmente como parte de una fuerza de cascos azules bajo el mandato de la ONU y que responda a una solicitud local. Los planteamientos y acciones chinas en Afganistán despiertan críticas entre numerosos analistas occidentales que consideran inaceptables los sustanciales beneficios económicos que obtiene Pekín en el escenario afgano a expensas del esfuerzo militar de la OTAN. Desde el lado chino, por su parte, se ponen de relieve los beneficios para el pueblo afgano y la contribución al objetivo general del desarrollo del país que suponen sus inversiones.

No obstante, aunque China no desee una instalación permanente de EEUU y la OTAN en su frontera oeste y se muestre reacia a asumir una mayor implicación, al menos en el actual contexto, tampoco debe inferirse que Pekín esté interesada en una retirada desordenada antes de haber logrado unos niveles de seguridad y capacidades afganas que puedan garantizar una mínima estabilidad del país. No hay que perder de vista que, por ejemplo, China está padeciendo un auge del tráfico de heroína afgana a través de su frontera con Badajshán que ha convertido a Xinjiang en la principal plataforma para el narcotráfico en el país, desbancando a la provincia de Yunnan. Esto es una de las razones que explican las suspicacias por parte de China para desarrollar el corredor del Wakhan, la montañosa linde que le conecta con Afganistán. Los riesgos que supondría su desarrollo superan los potenciales beneficios. Los ataques contra intereses y nacionales chinos en Afganistán han ido en aumento y las instalaciones de la mina de Aynak, por ejemplo, han sido atacadas con cohetes. De ahí que Pekín, pese a mantener su estrategia de disociación de los grupos terroristas que le amenazan directamente, promueva en el marco de la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS) una serie de ejercicios militares anuales denominados Misión de Paz de naturaleza pretendidamente antiterrorista. Dentro del marco de la OCS, China también ha promovido una mayor participación de los actores regionales en las cuestiones afganas. Así, en noviembre de 2005 se estableció el grupo de contacto Afganistán-OCS para promover la cooperación en la lucha contra el terrorismo, el narcotráfico y el crimen transfronterizo. Más recientemente, la OCS ha adoptado el Plan of Action of the Shanghai Cooperation Organization Member States and the Islamic Republic of Afghanistan on Combating Terrorism, Illicit Drug Trafficking and Organised Crime[18] durante una conferencia en Afganistán en marzo de 2009. La OCS es un foro útil para que Rusia y China armonicen su compleja interacción en Asia Central y podría jugar un papel similar en con relación a Afganistán. No hay que olvidar que la OCS es la única organización regional que incluye a todos los países fronterizos con Afganistán (más Mongolia y la India), aunque con diferentes estatus. Afganistán y Turkmenistán han participado en las últimas cumbres de la OCS como “invitados distinguidos” y Moscú, con toda seguridad con la aquiescencia de Pekín,acaba de ofrecer a Kabul la posibilidad de adquirir el estatus de observador en la organización, algo que significativamente le ha sido negado a EEUU. De igual forma, China ha fortalecido su cooperación militar bilateral con las repúblicas centroasiáticas. Todo ello con vistas a reforzar su presencia en Asia Central y hacer una demostración de capacidad operativa que rebaje los temores centroasiáticos y, de paso, reduzca su grado de necesidad o interés por contar con una mayor presencia estadounidense o cooperación con la OTAN.

Conclusiones

El lanzamiento de la operación internacional en Afganistán hace casi una década puso a Asia Central de nuevo en el mapa de las prioridades de la política exterior de las potencias occidentales. El papel supuestamente esencial e ineludible de estas últimas en la consecución de los objetivos militares marcados por la campaña afgana ha justificado la (re)articulación de estrategias regionales para la solución del conflicto afgano ampliando el escenario operativo de AfPak a lo que podría llamarse una estrategia CAfPak y dando mayor protagonismo a las repúblicas centroasiáticas.

Pero lo cierto es que pese a las grandes expectativas iniciales, Asia Central ha demostrado no poder ofrecer más que un apoyo muy limitado y generalmente circunscrito a cuestiones logísticas ligadas al desarrollo de la Red de Distribución del Norte. Por no mencionar que este intento de articular una estrategia regional es fruto de la necesidad y del deseo de facilitar la propia retirada de EEUU y la OTAN, lo cual desincentiva el compromiso de estos países. Las repúblicas centroasiáticas tendrán que convivir con los diferentes gobiernos que puedan constituirse en Kabul tras la retirada internacional y un acomodo a un nuevo régimen talibán desprovisto de agenda centroasiática podría ser la opción más realista.

La cuestión afgana no sólo ha condicionado –crecientemente– la relación de los grandes actores regionales e internacionales con las repúblicas, sino que ha sido instrumentalizada por los regímenes locales para garantizar mayores apoyos económicos y militares en la lucha contra las amenazas que emanan de Afganistán, así como para desviar la atención y las críticas sobre la gestión política y las amenazas autóctonas. Así como la seguridad nacional en Asia Central se confunde con demasiada frecuencia con la seguridad del régimen, la asistencia occidental en materia de seguridad plantea graves dilemas a medio y largo plazo, lo que plantea el debate de si reforzar a los regímenes actuales no agrava el panorama de seguridad futuro.

De igual forma, el rechazo de Rusia y China a la instalación de EEUU y la OTAN en su “retaguardia estratégica” dificulta aún más la incorporación de Asia Central a las estrategias de estabilización y pacificación en Afganistán. La agenda y enfoque de Moscú sobre el conflicto afgano son los más coincidentes con los de las potencias euroatlánticas, pero las contrapartidas que desea obtener el Kremlin resultan militar y políticamente difícilmente asumibles. Sin ir más lejos, el deseo de Moscú de reafirmar su papel en el espacio ex soviético choca de pleno con la posición de países muy sensibles con respecto a su soberanía e independencia exterior. Por su parte, es más que dudoso que China facilite una mayor cooperación centroasiática sobre Afganistán o asuma una mayor implicación en el conflicto en el contexto actual, a pesar de que un agravamiento de la situación en Afganistán, Pakistán o incluso Asia Central, podría afectar peligrosamente a la estabilidad del oeste chino. Los planteamientos y enfoques de Pekín son, como se ha visto, nítidamente diferentes y entre sus objetivos estratégicos prioritarios figura que la región no forme parte de ningún potencial dispositivo de cercamiento de China, por lo que la presencia euroatlántica resulta, en este sentido, irritante.

Por todo lo expuesto, cabe concluir que la opción de incluir Asia Central en las estrategias de estabilización y pacificación de Afganistán resulta incierta, poco prometedora y de dudosa idoneidad. En el estado actual de la situación, los países vecinos de Afganistán están a la expectativa y planteándose cómo se posicionarán en el escenario post-retirada de EEUU y la OTAN. Por ello, es poco probable que asuman un mayor papel o faciliten un desarrollo de la dimensión regional por parte de Washington o Bruselas.

Nicolás de Pedro
Investigador de CIDOB, Centro de Estudios y Documentación Internacionales de Barcelona

Gabriel Reyes Leguen
Coordinador de Proyectos del CITpax, Centro Internacional de Toledo para la Paz

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[1] Una versión previa de este documento se presentó en la reunión del 14 de diciembre de 2010 del Grupo de Trabajo sobre Energía y Seguridad en Asia Central del Real Instituto Elcano. Los autores agradecen los comentarios recibidos.

[2] En 1997 Asia Central y el Caspio fueron declaradas zona de “interés vital de EEUU” y militarmente quedaron incluidas dentro del área de responsabilidad del Comando Central (USCENTCOM), que cubre también las regiones del Golfo Pérsico y el Golfo de Adén. Posteriormente, siguiendo en parte la misma lógica, se asumió el proyecto de Gran Asia Central, originalmente concebido en los círculos académicos y de think-tanks estadounidenses. El principal objetivo del proyecto es reforzar los lazos entre Asia Central y Meridional, especialmente entre las cinco ex repúblicas soviéticas con Afganistán y Pakistán. Los dos grandes objetivos que subyacen en el plan son en primer lugar, contribuir a la reconstrucción de Afganistán y, en segundo lugar, facilitar la conexión de las economías centroasiáticas con los flujos globales de mercaderías a través de los puertos paquistaníes del Océano Índico. Siguiendo la lógica del proyecto, el Departamento de Estado estadounidense fusionó dos unidades para crear el Buró de Asia Meridional y Central en febrero de 2006 que se ocupa de Afganistán, Bangladesh, Bután, la India, Kazajistán, Kirguizistán, Maldivas, Nepal, Pakistán, Sri Lanka, Tayikistán, Turkmenistán y Uzbekistán.

[3] Es importante apuntar cómo la Administración Obama optó por situar a la cuestión afgana en lo más alto de las prioridades para Asia Central. Con el fin de cumplir con este primer objetivo, EEUU pretende “facilitar y promover un apoyo bilateral y regional más amplio que incluya la cooperación en materia de seguridad de fronteras, lucha anti-narcóticos, comercio y reconstrucción” así como “expandir la capacidad y fiabilidad de la Red de Distribución del Norte” (Krol, 2009).

[4] BOMCA (Border Management in Central Asia), programa de gestión fronteriza, y CADAP (Central Asia Drug Action Program), de prevención y reducción del narcotráfico y sus problemáticas derivadas.

[5] Firmado por los miembros de la Comunidad de Estados Independientes en Tashkent en mayo de 1992.

[6] La OTSC incluye desde su fundación en mayo de 2002 a Armenia, Bielorrusia, Kazajistán, Kirguizistán, Rusia y Tayikistán y desde junio de 2006, también a Uzbekistán.

[7] Planteada inicialmente en la reunión de la OTSC celebrada en Moscú el 4 de septiembre de 2008 poco después de la guerra con Georgia.

[8] El Euro Atlantic Partnership Council es un foro que reúne a los miembros de la OTAN con 22 Estados asociados, entre los que se cuentan todas las ex repúblicas soviéticas y otros países que participan en el programa de Asociación para la Paz (Partnership for Peace).

[9] No en vano la Unión Soviética fue el primer Estado en reconocer la independencia de Afganistán en marzo de 1919 y Kabul gravitó en la órbita de Moscú hasta la invasión soviética de diciembre de 1979.

[10] Tales como la estación hidroeléctrica de Puli-Jumri, yacimientos petrolíferos, líneas de alta tensión, complejos industriales, escuelas técnicas de secundaria, etc. Puede accederse a una lista completa de estas 142 instalaciones a través del portal Fergana.ru.

[11] Así por ejemplo, Kabul reclama a Moscú los estudios geológicos realizados durante los años 80, algo a lo que el Kremlin sólo parece dispuesto a cambio de un acceso privilegiado para las compañías rusas en los proyectos relacionados con la explotación de los hidrocarburos afganos.

[12] Las estimaciones sitúan las aprehensiones en un 10% del volumen total de heroína.

[13] Durante los años 90 Moscú apoyó considerablemente a la Alianza del Norte encabezada por Massoud y Rabbani en su enfrentamiento contra otras facciones de los muyahidín primero y los talibán después. En la conferencia de Bonn de diciembre de 2001 Rusia insistió, por ejemplo, en la necesidad de que los tayikos tuvieran una amplia representación en el nuevo gobierno de Kabul.

[14] Así por ejemplo, aunque no es la única razón explicativa, el temor a verse empantanado en un nuevo avispero ha motivado la negativa rusa (y de la OTSC) a implicarse en el conflicto interétnico del sur de Kirguizistán en junio de 2010.

[15] De esta manera, la invasión soviética de 1979, por ejemplo, no fue más que una “cuestión de tiempo y oportunidad” tras la retirada británica de Asia meridional en 1947.

[16] Cabe recordar que en 2003 el ejército paquistaní, con apoyo de los servicios de inteligencia chinos abatió al entonces líder del TIP Hasan Mahsum en la provincia de Waziristán del Sur y que posteriormente, en 2009, lanzó una gran ofensiva terrestre contra grupos insurgentes en esa misma región. EEUU, por su lado, ha aumentado la presión en las provincias afganas occidentales fronterizas con Pakistán, así como su campaña de ataques quirúrgicos con aeronaves no tripuladas en Waziristán del Norte que supuestamente consiguieron abatir en 2010 a Haq al Turkistani, hasta la fecha líder del ETIM.

[17] A lo largo de 2009 se publicaron dos interesantes y reveladores artículos en la prensa china que clarificaban la posición de Beijing. El primero fue un artículo de opinión publicado a finales de 2009 en el People’s Daily, parte del aparato del Partido Comunista Chino, en el que se hace por primera vez un llamamiento a la retirada de EEUU y sus aliados de Afganistán. El segundo artículo, redactado por el subsecretario general del Consejo Chino de Estudios de Política Nacional de Seguridad, Li Qinggong, describe de forma somera la posición china frente al conflicto afgano.

[18] Disponible en http://www.sectsco.org/EN/show.asp?id=99.