España tiene el sistema de ayuda al desarrollo más descentralizado del mundo. Sin ser un país federal, el Estado español es reconocido por su alto nivel de descentralización en políticas interiores, pero ¿tiene sentido que un área de la acción exterior del Estado como la cooperación al desarrollo esté igualmente descentralizada?
En este artículo, se recurre a un Documento de Trabajo del Real Instituto Elcano para presentar las principales características de la cooperación descentralizada española y reflexionar sobre la pertinencia de localizar una parte importante de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) en el nivel subnacional de gobierno. Se trata de un asunto sobre el que se ha discutido estos días en Bilbao, en las jornadas de cooperación descentralizada para el desarrollo, organizadas por la Agencia Vasca de Cooperación para el Desarrollo.
Las comunidades autónomas y ayuntamientos aportan bastante más del 20% de ayuda bilateral bruta de España, un porcentaje que no se da en ningún otro donante de la OCDE, tal y como se muestra en el gráfico siguiente. En términos absolutos, España destaca también como el tercer donante de ayuda descentralizada, con un presupuesto anual de más de 200 millones de dólares, y el primero si se tiene en cuenta sólo la ayuda efectivamente transferida a países en desarrollo. Otros países como Alemania, Canadá o Austria que también destacan en este ranking lo hacen con gastos realizados en su propio territorio, registrando como AOD costes de sus políticas interiores, fundamentalmente educación y asistencia social, que tienen por beneficiarios a nacionales de países receptores de ayuda. Esta práctica, perfectamente coherente con las normas del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE sobre la contabilidad de la ayuda, no se da en España, donde los altos desembolsos de AOD descentralizada se corresponden con programas autonómicos y municipales de subvenciones a ONGD y otras organizaciones de la sociedad civil (OSC) para sus proyectos en países en desarrollo.
Principales donantes de ayuda descentralizada: volumen de ayuda descentralizada,
% sobre AOD bilateral bruta y canales. Millones USD 2015
El discurso oficial sobre cooperación descentralizada en España no suele referirse a estas particularidades. Las normas autonómicas y municipales que regulan la cooperación, al igual que sus planes directores, tienden a reproducir la misma narrativa del gobierno central y de otros países donantes, invocando la solidaridad, la obligación internacional del 0,7% y la lucha contra la pobreza con sus objetivos concretos en materia de alimentación, educación, salud o igualdad de género. Se trata de una narrativa que entronca con la construcción de la cooperación española, marcada por la movilización ciudadana de los años 90 en torno a la bandera del 0.7% e impulsada en el momento de auge y consolidación del sector de las ONGD pero no que sigue sin aclarar la ventaja de la descentralización de esta política. Más bien suscita dudas sobre la capacidad de los gobiernos autonómicos y municipales de ocuparse de asuntos tan ambiciosos en ámbitos geográficos tan lejanos cuando, de hecho, también se ocupan de ellos administraciones de nivel superior, como el Gobierno central o la Comisión Europea, con más personal y relaciones directas con sus homólogos de los países en desarrollo.
Las relaciones entre administraciones homólogas es precisamente el argumento básico con el que se empezó a justificar la cooperación descentralizada a partir de 2015, con la adopción de la Agenda 2030. La necesaria localización de objetivos de desarrollo sostenible (ODS) como el ODS 11 (ciudades y comunidades sostenibles), ODS 6 (agua limpia y saneamiento) en gobiernos locales y regionales pone en valor la implicación de las administraciones regionales y municipales en el sistema de cooperación internacional por su capacidad para realizar una cooperación técnica basada en la transmisión de conocimientos y la creación de redes para el intercambio de experiencias e, incluso, para la movilización de ideas y acuerdos en las instituciones de gobernanza global.
De esta forma, conceptos como la localización de los ODS, la cooperación de ciudad a ciudad o la Nueva Agenda Urbana sí se han incorporado al discurso de las principales organizaciones internacionales, dando un respaldo inesperado a la cooperación descentralizada. Sin embargo, este tipo de argumentos, aunque tienen cierto eco en España, no acaban de reforzar la lógica de su ayuda descentralizada tal y como se gestiona hoy en día, pues ésta se canaliza mayoritariamente a través de ONGD, sin que se impliquen en su ejecución administraciones territoriales españolas ni tengan por destinatarios a sus contrapartes de países receptores. El caso español es singular dentro de la comunidad de donantes y es comprensible que la doctrina internacional no sirva para sostenerlo normativamente.
No obstante, la cooperación descentralizada española sí podría encontrar inspiración en otros países donantes que establecen alianzas estratégicas con la sociedad civil organizada y adoptan una política al respecto. La Comisión Europea, por ejemplo, ha construido una narrativa basada en la profundización democrática y la participación ciudadana en sus países socios. Su Comunicación “Las raíces de la democracia y el desarrollo sostenible: el compromiso de Europa con la sociedad civil en las relaciones exteriores” declara que una sociedad civil empoderada es un componente crucial de la democracia y del pluralismo, contribuye a hacer políticas más efectivas, equitativas y sostenibles, a reforzar la cultura cívica democrática y mejorar la rendición de cuentas por parte de autoridades y administraciones públicas. Con este planteamiento tan político y liberal (en el sentido del término en relaciones internacionales[1]), la Comisión defiende la canalización de su ayuda a través de ONG en la medida que sirve para fortalecer a la sociedad civil de los países en desarrollo y se oriente al diseño de políticas más inclusivas, el diálogo entre gobiernos y sociedad civil o la rendición de cuentas de autoridades y gobiernos receptores de ayuda.
La ayuda descentralizada española y su preferencia por la canalización de fondos a través de ONG, no solo fortalece a la sociedad civil de los países en desarrollo, sino también al tejido asociativo español en todo su territorio y hace también más participativa y democrática la propia política de cooperación. Más aún, las relaciones que se establecen entre las ONG españolas y sus contrapartes locales a menudo cuentan con el paraguas de redes transnacionales que son muy influyentes en el diseño de la propia agenda internacional de desarrollo y realizan un seguimiento de su aplicación por parte de los gobiernos nacionales que resulta determinante para la eficacia de la gobernanza global. Este canal de rendición de cuentas global también se fortalece con esta modalidad de cooperación.
La ayuda descentralizada española, sin perjuicio de que evolucione hacia un modelo de cooperación de ciudad a ciudad más alineado con la agenda de desarrollo vigente, tiene en su planteamiento actual de colaboración con las ONG una potencialidad que podría destacarse mejor en su narrativa: el fortalecimiento de las organizaciones y movimientos ciudadanos en España, en sus países socios y en el ámbito global. Esta narrativa no solo elevaría el perfil político de la ayuda de comunidades autónomas y ayuntamientos, y justificaría mejor la implicación en un área de la acción exterior de gobiernos de autonómicos y municipales, pues éstos tienen más facilidad para establecer relaciones con organizaciones ciudadanas de distintos sectores y territorios. En otras palabras, la cooperación descentralizada se justificaría con el mismo principio que la descentralización de cualquier otra política: la cercanía al ciudadano.
[1] Sobre este enfoque de la cooperación, léase el trabajo de David Williams (2019), “The International Politics of Aid: ‘Good Governance’ and Democracy Promotion”, en Olivié, I. y A. Pérez (Eds.) Aid Power and Politics. London: Routledge
