Mañana se cumplen 20 años de la aprobación de la Resolución 1325. La que reconoció, apenas en el año 2000 y gracias a un intenso y sostenido trabajo de las organizaciones de la sociedad civil, y en particular de las organizaciones de mujeres y feministas, que el conflicto y la guerra tienen efectos distintos en las mujeres y las niñas. La que sancionó que, sin la participación significativa de las mujeres, no es posible prevenir los conflictos ni una paz duradera. Que su exclusión de la mesa de negociación y de la construcción de la paz no es justa ni eficaz. La 1325 señaló, por primera vez, que los derechos y el papel de la mitad de la población son esenciales para la paz y la seguridad. Una resolución histórica, que sigue apelando a la tarea central de Naciones Unidas y a todos sus estados miembros.
Dos décadas después, la agenda Mujeres, Paz y Seguridad no solo requiere de esfuerzos adicionales para conseguir resultados concretos en el terreno, sino que se enfrenta a nuevas dificultades, como la posición de algunos miembros permanentes del Consejo de Seguridad, en particular EEUU, China y Rusia, que en los últimos años han tratado de evitar el fortalecimiento de la agenda y de diluir algunos de sus compromisos clave.
Datos para hacer balance
Tras estos veinte años y a pesar de contar con estudios empíricos que demuestran que la participación significativa de las mujeres hace más probable alcanzar el acuerdo, aumenta la probabilidad de que éste se aplique, e incrementa en un 35% su durabilidad por encima de 15 años, los datos indican que las mujeres siguen quedando excluidas de las negociaciones. Según ONU Mujeres, ni siquiera ha mejorado la participación de las mujeres en las delegaciones negociadoras en los procesos de paz que cuentan con el apoyo y seguimiento de Naciones Unidas. Algunas cifras: solo 1 de cada 5 acuerdos de paz suscritos entre 2015 y 2019 contenían provisiones sensibles al género. En los procesos que tuvieron lugar entre 1992 y 2011, sólo el 9% de los negociadores en las mesas de negociación de la paz fueron mujeres, sólo el 2% de los mediadores principales, y solo el 4% de los firmantes de paz. Si contabilizamos el periodo más amplio de 1992 a 2019, las cifras de mujeres aumentan muy ligeramente al 6% de los mediadores, 6% de los signatarios de acuerdos de paz, y 13% de los negociadores.
Adicionalmente, el COVID-19 ha exacerbado los impactos en las mujeres y las niñas en zonas de conflicto y postconflicto, aumentando la violencia contra las mujeres, la desprotección y la desatención en los servicios de salud sexual y reproductiva, y disminuyendo aún más sus posibilidades de participación (las mujeres afrontan la mayor parte de las tareas de lucha contra la pandemia en el sistema sociosanitario, y una carga desproporcionada de las tareas de cuidados de menores y mayores dependientes, además de las domésticas).
A los escasos avances (en buena medida debido a la falta de presupuesto para su traducción en el terreno) hay que sumar el nuevo contexto en el propio Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, mucho menos propicio a la agenda Mujeres, Paz y Seguridad en los últimos años. Por distintos motivos, tres de sus miembros, EEUU, Rusia y China, se han opuesto al establecimiento de nuevos mecanismos formales para implementar la agenda y, de manera virulenta y sostenida, a normas y lenguaje existente (fundamentalmente en materia de derechos de salud sexual y reproductiva), cuando no han cuestionado la propia conexión de la agenda al mandato del Consejo de Seguridad. La fractura sobre el género que ha emergido en la política global afecta de lleno a la agenda Mujeres, Paz y Seguridad.
Veinte años, diez resoluciones, y una agenda contestada
Desde la aprobación de la Resolución 1325 en el año 2000, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas ha ido acordando nuevas resoluciones, fundamentalmente sobre violencia sexual, que han dado consistencia y relevancia a la agenda, construyendo una sólida arquitectura normativa sobre Mujeres, Paz y Seguridad. Más recientemente, esta agenda no ha sido ajena a los vetos cruzados en el seno del Consejo de Seguridad. Las dos últimas resoluciones, aprobadas en 2019, fueron precedidas de difíciles negociaciones con EEUU, China y Rusia. La Resolución 2467, presentada por Alemania, entonces miembro no permanente del Consejo, y que intentaba crear un grupo de trabajo formal sobre violencia sexual en conflicto que se integrara como parte de los trabajos del Consejo de Seguridad, se encontró con la oposición de Rusia y China, que objetaron el establecimiento de un nuevo mecanismo de rendición de cuentas; y de los EEUU, que se opuso frontalmente al lenguaje acordado en materia de salud sexual y reproductiva para las supervivientes de la guerra. La Resolución, aprobada en abril de 2019, sólo pudo salir adelante con la abstención de China y Rusia, tras rebajar la ambición inicial y eliminar toda referencia a los derechos sexuales y reproductivos para superar el veto estadounidense. La Resolución 2493, relativa a la implementación de la agenda y presentada por Sudáfrica meses después, fue adoptada por unanimidad tras difíciles negociaciones para evitar de nuevo la amenaza de veto, y en las que los temas controvertidos fueron la protección de las defensoras de derechos humanos y, de nuevo, los derechos de salud sexual y reproductiva. Su aprobación, concebida como un intento de reconstruir el consenso, solo fue posible a cambio de rebajar su ambición y renunciar al lenguaje acordado sobre la materia, por la oposición de EEUU, cuya estrategia de cuestionamiento de los compromisos y normas globales en materia de igualdad de género se ha repetido en el seno del Consejo de Derechos Humanos, y en la Comisión sobre el Estatus de la Mujer de Naciones Unidas. No en vano, una de las conclusiones de la reciente reunión de la Alianza Global de redes de Mujeres Mediadoras es que la tendencia más significativa que afecta a la agenda Mujeres, Paz y Seguridad es el surgimiento de políticas conservadoras excluyentes.
Un multilateralismo de geometría variable para avanzar
El debate abierto sobre Mujeres, Paz y Seguridad tuvo lugar ayer, bajo presidencia rotatoria de Rusia del CSNU durante este mes de octubre. Teniendo en cuenta sus posiciones precedentes, no se esperaban grandes compromisos de este debate, que no ha tenido el mejor anfitrión para el vigésimo aniversario de la Resolución 1325. En octubre de 2015, bajo presidencia rotatoria de España, el debate abierto contó con la participación del entonces presidente del gobierno español, que impulsó la aprobación de la Resolución 2242, adoptada por unanimidad y que completó el marco normativo de la agenda, recogiendo la necesidad de que los estados y las organizaciones regionales asuman mayores compromisos que permitan reducir la diferencia entre la norma y la realidad sobre el terreno, produciendo un verdadero impacto en la protección y en la participación de las mujeres. Pero eso fue en 2015, antes de que la agenda fuera objeto de debilitamiento, cuando no de cuestionamiento, con el cambio de administración en EEUU en enero de 2016, lo que podría cambiar si Joe Biden resulta ganador en las elecciones presidenciales el próximo 3 de noviembre.
Entretanto y en paralelo, cabe plantear, siguiendo el espíritu de la Resolución 2242, que la agenda Mujeres, Paz y Seguridad cuente con el impulso más decidido de otros espacios de cooperación multilateral entre países likeminded y organizaciones comprometidas en no dar pasos atrás. Tres miembros permanentes (del total de quince miembros en el CSNU) remando en contra son demasiados. La agenda Mujeres, Paz y Seguridad puede avanzar en base a un multilateralismo de geometría variable, que permita construir alianzas con los países y organizaciones supranacionales que compartan posiciones y objetivos. Un buen ejemplo podría ser la cooperación entre la UE y la Unión Africana. En ese marco, las redes de mujeres mediadoras (y específicamente la red africana FemWise y las redes Nórdica y Mediterránea), y la Alianza Global de redes pueden jugar un papel. Si Naciones Unidas es hoy un espacio en el que, en base a políticas excluyentes y guerras culturales, se busca la ruptura de consensos internacionales, habrá que, en paralelo, fortalecer y hacer avanzar la agenda en otros espacios donde haya voluntad política. Desde los primeros Planes de Acción Nacionales, aprobados en 2007, 86 países han diseñado estrategias para aplicar la agenda en el plano nacional e internacional, entre ellos muchos africanos y europeos. En esta agenda, Europa y África tienen un ámbito de cooperación relevante, y mucho que ganar en beneficio de la paz y la seguridad compartida.
La Resolución 1325 cumple dos décadas en el año del COVID-19, que ha puesto de manifiesto en toda su crudeza las desigualdades entre países y dentro de los países, también las de género. Es el año también del décimo aniversario de la creación de ONU Mujeres; de los 25 años de la Plataforma y el Plan de Acción de Beijing; y del 75 aniversario de Naciones Unidas, en un momento crítico para el multilateralismo, y para la agenda de la igualdad de género, marcada hoy por la fractura, también en el seno de la UE. En este contexto, el papel de los países más comprometidos, como España, que ha impulsado esta agenda desde su aprobación, y más recientemente durante su bienio como miembro no permanente en el CSNU en 2015-2016, sigue siendo imprescindible. Para ello, y aún en tiempo de pandemia, sería muy oportuno que el informe de seguimiento y evaluación del II Plan de Acción, aprobado en julio de 2017, fuera presentado y debatido en el Parlamento, tal y como prevé el propio Plan. Sería la mejor forma de conmemorar veinte años de una Resolución histórica que cambió el enfoque de paz y seguridad. Una política exterior feminista tiene en la aplicación de la Resolución 1325 un objetivo prioritario.
