La complejidad de las amenazas actuales exige la reformulación de los patrones mediante los cuales observamos la realidad. Los altos índices de pobreza y las aún mayores tasas de desigualdad en América Latina siguen siendo para muchos observadores los principales factores para explicar su realidad, en general, y el escenario predominante de inseguridad, en particular. En los últimos años se contemplan otros factores, sin demasiada precisión, ni orden, o se mezclan indistintamente causas con consecuencias.
Por ello, se requieren nuevas herramientas que aporten una visión multidimensional, y que incluyan factores facilitadores que no han sido contemplados y que, sin embargo, son trascendentales para explicar el particular desarrollo de las amenazas en la región, y para entender las limitaciones de las políticas públicas de seguridad. Con este objetivo se ha realizado el proyecto “Perú 2021: amenazas y factores de buen gobierno y desarrollo” del Real Instituto Elcano y la Fundación Friedrich Naumann (Oficina andina). Se trata de una herramienta de análisis que contempla diferentes factores facilitadores para explicar el desarrollo y la dimensión adquirida por las amenazas en este país andino. La presencia del Estado, los niveles de desarrollo y de bienestar (IDH, incluida desigualdad y formalidad económica), los de inseguridad o los de buen gobierno y cultura de la legalidad (corrupción, impunidad, imperio de la ley y cultura de la legalidad) son los principales indicadores empleados para reflexionar sobre la dimensión de las amenazas a la seguridad existentes en el país.
Pese a todas las posibilidades de análisis que ofrece este proyecto, en esta ocasión se pretende llamar la atención sobre la trascendencia de los factores de buen gobierno y de cultura de la legalidad, a través del caso peruano, para entender el desarrollo de las amenazas a la seguridad, factores que, hasta el momento, no han sido contemplados, como tampoco su interrelación, de manera sistemática.
Desde los años noventa, no sólo los índices de criminalidad alcanzan récords mundiales, sino también los de impunidad (Índice de Impunidad Global, 2020) y el de corrupción, que muestras que el problema es sistémico (Transparencia Internacional, 2019).
Pese a no ser meras coincidencias, sin embargo, se han contemplado generalmente de manera aislada. Desde hace algunos años la corrupción y la impunidad constituyen una preocupación central que se asocia fundamentalmente con la política y la economía. Sin embargo, la corrupción y la la impunidad son el campo abonado para el crecimiento desmesurado de la criminalidad y de las amenazas. De ahí la existencia de un círculo vicioso entre corrupción, impunidad e inseguridad.
Para romper este círculo perverso se propone emplear el buen gobierno no sólo como un fin en sí mismo, sino también como un instrumento práctico contra la corrupción, ya que, a mayor fortaleza del primero, menores índices del segundo. Este control y contención de la corrupción se logra mediante la aplicación de mecanismos de transparencia y de rendición de cuentas, característicos del buen gobierno.
El estado del Perú considera como amenazas la conflictividad social, el crimen organizado, la afectación al medio ambiente, el terrorismo y la corrupción, entre otras. Cabe recordar que el país andino es el segundo productor del mundo de coca y punto de partida de un mercado global, que se reparte por todo el mundo. En este contexto, la mayor amenaza que padece el país, con diferencia respecto a otras, es la corrupción.
Si en esta investigación se ha adoptado la corrupción como amenaza es porque así lo hace el estado peruano. Sin embargo, cabría contemplarlo, fundamentalmente, como factor facilitador para el desarrollo de las amenazas a la seguridad, lo que hace que sea considerado también como indicador (factor facilitador). Si lo adoptamos desde este punto de vista, como tendencia general, de nuevo tiene una centralidad esencial. Cuando una amenaza tiene un particular desarrollo, siempre hay una correlación con la corrupción, en cualquier departamento del país.
Como se ha señalado, se han incluido otros indicadores que manifiestan las debilidades/fortalezas del buen gobierno y de la cultura de la legalidad, relacionados entre sí y con la corrupción. Como se aprecia en los mapas del proyecto, los indicadores de buen gobierno, imperio de la ley, la impunidad o la cultura de la legalidad presentan valores similares, debido a su interrelación. En el Perú son todos mayoritariamente negativos[1], en la mayoría de los departamentos. Esta correlación se expresa en los siguientes términos: alta corrupción, alta impunidad, debilidad del imperio de la ley y de la cultura de la legalidad. Se cumplen así todos los factores facilitadores idóneos para crear un escenario donde aquellos interesados en desarrollar los negocios del crimen organizado, como el narcotráfico, o la afectación al medio ambiente, mediante el tráfico de drogas, la tala y la minería ilegal, encuentran la tierra de cultivo perfecta.
Este caldo de cultivo viene dado por la dinámica que favorece estos factores. Los altos niveles de corrupción muestran que los actores criminales tienen la posibilidad de negociar, con representantes del estado, para quedar eximidos del cumplimiento de la ley y disfrutar de la impunidad necesaria para poder realizar sus negocios ilegales, e incluso conseguir su implicación activa. Para ello es necesario que el imperio de la ley sea débil, lo que significa que no está garantizado que todos los funcionarios apliquen, siempre y sin excepciones, la ley de manera universal e imparcial. Al contrario, cabe la posibilidad de que, de manera particular y bajo un criterio parcial, determinados individuos o colectivos, también del mundo criminal, puedan quedar eximidos del cumplimiento de la norma. Esta posibilidad se logra mediante la corrupción, y proporciona impunidad para poder delinquir, no sólo gracias a la pasividad de las autoridades, sino por su activa complicidad. Esta protección del estado es una de las claves para entender el particular desarrollo de las amenazas, ya que no hay mejor socio que el estado o sus representantes. Este contexto explica la dinámica que relaciona imperio de la ley, corrupción e impunidad y que, por este motivo, todos sean del mismo signo positivo o negativo, según el caso. Para Perú, en la mayoría de los departamentos, todos estos factores facilitadores de buen gobierno son negativos, lo que indica que hay un campo potencial idóneo para el desarrollo de amenazas de diferente naturaleza.
Indicadores de buen gobierno: corrupción, imperio de la ley e impunidad
En coherencia con estos datos negativos, la cultura de la legalidad (apego al cumplimiento de la legalidad) también se ve afectada. Si funcionarios y gobiernos no siempre cumplen la ley y eximen a determinadas personas o colectivos de cumplirla, la ciudadanía no encuentra tampoco ninguna motivación para acatarla. Cuando el cumplimiento de la ley no se considera un valor, se tolera más la corrupción y se valoran las “ventajas” del incumplimiento de la norma. Con tan bajos niveles de cultura de la legalidad es más probable que los criminales logren la complicidad y el apoyo social, si además proporcionan trabajo, protección o incluso algunos bienes a la población. Dicho apoyo, desde el estado y la sociedad, garantiza muchos más espacios de actuación para el crecimiento de sus negocios que si estuvieran marginados del estado y la sociedad, por no encontrar dicha complicidad. Esta marginalidad se da en democracias donde el imperio de la ley es más sólido y la cultura de la legalidad más alta, reduciéndose así las posibilidades de mayor desarrollo de amenazas, aunque éstas no dejen de existir.
La corrupción se asocia a la política o a la economía, pero no a la seguridad. De igual manera, el buen gobierno se aplica como fin en sí mismo, pero no como herramienta para tener efectos prácticos en la seguridad. Sin embargo, estos datos, pese a su importancia, generalmente no han sido contemplados ni en los diagnósticos ni en el diseño de las políticas de seguridad, lo que necesariamente resta efectividad a las mismas. Es preciso fortalecer el buen gobierno de manera integral y sistemática, no sólo como fin en sí mismo, sino como instrumento práctico y necesario para garantizar seguridad. El buen gobierno es esencial para la seguridad.
[1] Si bien en los diferentes mapas de Perú 2021 es posible constatar esta correlación entre corrupción, imperio de la ley, impunidad y cultura de la legalidad, ésta no es mecánica, ni exactamente proporcional. Pero no puede dejar de señalarse que se da en todos los casos y que es una tendencia general. No obstante, no significa que sea una relación exacta, proporcional y mecánica. De ahí que se insista en la idea de tendencia general.
