En la Unión Europea (UE) se habla más de defensa en estos últimos años que en todos los precedentes. Se habla indistintamente de “defensa de la UE” o de “defensa europea”, asumiendo que ambos términos reflejan la misma realidad, aunque tras la apariencia de semejanza se esconden diferencias fundamentales respecto a actores, intereses y legitimación.
La “defensa de la UE” responde a un proceso político de integración en el que los Estados miembros ponen en común sus políticas y recursos nacionales en coordinación con las instituciones europeas: Consejo, Comisión y Parlamento Europeo. La “defensa europea” obedece a la cooperación voluntaria entre países situados en Europa, cuyos intereses militares coinciden coyunturalmente. La “defensa de la UE” forma parte de un compromiso político, supranacional y a largo plazo respaldado por los gobiernos y sociedades nacionales que conforman la UE. La “defensa europea” es un acuerdo entre gobiernos para que sus fuerzas armadas cooperen en beneficio de Europa tanto en misiones genéricas, como la defensa territorial de Europa en el marco de la OTAN, o específicas, como las coaliciones que participan en operaciones internacionales.
La confusión se facilita por la existencia de varias organizaciones de seguridad y defensa que se superponen sobre la geografía de Europa, ya sean regionales, como la OTAN o la OSCE, o subregionales, como la Coordinación Nórdica de Defensa (NORDEFCO), la Cooperación de Defensa de Europa Central (CEDC) o el Grupo de Visegrado. Pero también se alimenta de forma deliberada por algunos países que pretenden legitimar sus iniciativas particulares de cooperación militar bajo la coartada de los intereses colectivos, haciendo pasar lo que no es (el gato de la “defensa europea”) por lo que es (la liebre de la “defensa de la UE”). Los más idealistas lo hacen por la necesidad de mantener la ilusión y el apoyo ciudadano a la construcción de una defensa que no acaba de llegar. Otros lo hacen porque les resulta más fácil vender el esfuerzo militar a sus sociedades si la arropan con la bandera de la UE (como si sus gobiernos no participaran en el proceso de decisiones). Y hay países que se arrogan la representación de la UE, diciendo actuar en nombre de ella cuando, en realidad, actúan guiados por sus propios intereses.
La “defensa de la UE”
La UE tuvo que esperar a diciembre de 2013 para que los miembros del Consejo Europeo reconocieran que “la defensa importa” y que la Comisión reivindicara el protagonismo en defensa que se le había negado hasta entonces. En 2016, la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad Común aprovechó la conjunción de eventos tan negativos como el Brexit, la insurgencia del Daesh, la anexión rusa de Crimea, la multiplicación de atentados yihadistas o los reproches del presidente Trump para hacer de la necesidad virtud y relanzar la defensa de la UE.
Se ha avanzado mucho en la construcción de una Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) que aún está por hacer: la Comisión y el Parlamento han aumentado su protagonismo, se ha creado un presupuesto comunitario (Fondo Europeo de Defensa), la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) ha sido adoptada, se ha intensificado la cooperación entre industrias y países, y se ha reforzado la colaboración con la OTAN. Pero son avances técnicos, incrementales, casi intangibles para el gran público, que contrastan con las expectativas creadas por declaraciones grandilocuentes como las de los líderes que abogan por un ejército europeo (Angela Merkel y Emmanuel Macron) o los presidentes de la Comisión que especulan con el relato de una inexistente Unión Europea de la Defensa (Jean-Claude Juncker o Ursula von der Leyen).
Tres años después, la “defensa de la UE” ha perdido impulso. La conjunción astral ha cesado: el Reino Unido se ha ido, la OTAN ha contenido la amenaza de invasión rusa en el Este, la Coalición Global contra el Terrorismo ha derrotado al Daesh, los atentados ya no son noticia y la autonomía estratégica de la UE sigue dependiendo de EEUU.
La hoja de ruta de la “defensa de la UE” sigue sin estrategia militar que la guie y sin una autoridad única que la dirija (se solapan el presidente del Consejo, la presidenta de la Comisión, el Alto Representante y la Comisaría de Mercado Único). La presidencia finlandesa ha reducido a la mitad los fondos que prometió la Comisión saliente (de 10.500 millones de euros a 6.000 para el periodo 2021-2027), no se ha aprobado ninguna nueva misión u operación, y las misiones en Libia y el Mediterráneo languidecen mientras el importante esfuerzo europeo en Mali no ha revertido la desestabilización en curso.
Con una nueva legislatura por delante, la “defensa de la UE” precisa un nuevo impulso de los Estados miembros para alcanzar los objetivos que se fijaron para la implementación de la Estrategia Global en materia de defensa: mayor autonomía estratégica, mayor colaboración industrial y mayor protagonismo internacional. Si lo desean, y sólo si lo desean, los Estados miembros pueden coordinar mejor sus planeamientos de defensa (Coordinated Annual Review on Defence, CARD; Capability Development Plan, CDP), reforzar la dimensión operativa de la PESCO, aumentar sus presupuestos de defensa (hasta el 2% de la OTAN y el Fondo de Defensa Europeo) y desarrollar los grandes programas que precisa la industria europea de la defensa. Si quieren avanzar en la comunitarización de sus defensas pueden, como han demostrado durante el desarrollo de la PESCO.
La “defensa europea”
Aquí se agrupan numerosos colectivos e iniciativas concertadas al margen de la UE, que responden a intereses nacionales que rebasan los límites de la PCSD y se traducen en agrupaciones, ejes o coaliciones bilaterales o minilaterales de países (europeos de la UE o no). La participación de grandes potencias militares como Francia, Alemania o el Reino Unido casi garantiza el calificativo de “europeo” a cualquier iniciativa, aunque su agenda y gestión escapan al control de la UE. Acuerdos como el Tratado franco-británico de Lancaster House (2010), el Acuerdo de Cooperación sobre Defensa germano-británico (2018) o el Tratado franco-alemán de Aachen (2019) afectan tanto a la “defensa europea” como a la “defensa de la UE”, ya que las agendas de las grandes potencias condicionan las de las organizaciones multilaterales. Son acuerdos que priorizan la dimensión bilateral sobre la multilateral en aspectos estratégicos, industriales y operativos, y responden a sus intereses y culturas estratégicas nacionales. Aunque la “defensa de la UE” se ha beneficiado de la tracción de las locomotoras bilaterales (St. Malo, battlegroups, EuroMALE, Estrategia Global, FCAS…) son esos países los que han decidido la dirección, el calendario y el coste del trayecto. Así, gran parte de la reactivación de la “defensa de la UE” se debe al impulso franco-alemán, aunque no sea inclusivo porque se ha abierto a la participación de terceros cuando las grandes decisiones ya están tomadas, ni desinteresado porque sus políticas, industrias e intereses se van a beneficiar más que las del resto de Estados miembros.
La influencia británica en la “defensa de la UE” va a declinar tras el Brexit, por lo que ha tratado de compensarla potenciando la imaginería y el relato de la “defensa europea”. Por un lado, el Reino Unido ha actualizado sus acuerdos bilaterales de cooperación con Francia y Alemania para reducir el impacto militar, industrial y decisional de su salida de la UE, y asegurarse una coordinación privilegiada de sus intereses nacionales en las organizaciones multilaterales. Por otro, ha intentado negociar un acuerdo de seguridad y defensa al margen del acuerdo general de separación con la UE, para que el Brexit no afectara la seguridad compartida de “nosotros” los europeos.
El último capítulo de “defensa europea” ha sido la Iniciativa Europea de Intervención francesa (rebautizada como Iniciativa Europea de Compromiso Estratégico), en la que participan países no miembros de la UE (Noruega y Reino Unido), neutrales (Suecia y Finlandia), o que no participan en la PCSD (Dinamarca). La iniciativa reúne a países europeos que no encontraron acomodo en la PCSD, junto a países de la UE que no han encontrado la suficiente ambición operativa en el modelo inclusivo de Cooperación Estructurada Permanente, y que ahora se reúnen al margen de ella (aunque con la vista puesta en los fondos y proyectos PESCO).
Aviso a consumidores y usuarios
Con una nueva legislatura de la UE en marcha, es previsible que se adopten medidas para reactivar la defensa, por lo que se recomienda a los consumidores y usuarios de términos comunitarios que estén atentos a quienes están detrás de estas medidas y a los intereses que sirven para saber si son medidas de “defensa de la UE” o de “defensa europea”.
Por ejemplo, si los países europeos de la Iniciativa Europea de Intervención deciden enviar sus buques al Estrecho de Ormuz dentro de la misión que han denominado como European-led Mission Awareness Strait of Hormuz (EMASOH), los consumidores y usuarios deberán tener en cuenta que los europeos que dirigen esa misión lo hacen en nombre propio (los países de la UE rechazaron tomar parte en las agrupaciones articuladas por EEUU y por el Reino Unido). Ni el Consejo ha encargado a esos países europeos que realicen esa misión para defender los intereses y valores de la Unión (artículo 42.5 TUE), ni está asociado a ella el Alto Representante (artículo 44) porque disponen de su propio Grupo de Contacto político para coordinarse entre ellos y con la operación Centinela dirigida por la Agrupación Marítima (International Maritime Security Construct, IMSC) en la que participan EEUU, el Reino Unido, Australia y Bahréin.
Del mismo modo, también es de esperar que con la aprobación de los fondos comunitarios del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 para la industria de defensa –especialmente si se recortan tanto como ha propuesto la presidencia finlandesa– proliferen las solicitudes y proyectos “europeos” para hacerse con los presupuestos “de la UE”. Precisamente, el reglamento negociado entre el Parlamento Europeo y el Consejo para utilizar el Fondo de Defensa Europeo está a la espera del tratamiento definitivo que se dé a países e industrias que no sean de la UE (aunque estén en Europa).
Los consumidores y usuarios de la “defensa de la UE” interesados en que se desarrolle el pilar estratégico de la Unión tienen, tenemos, poca capacidad de influencia. No podremos evitar que algunos actores traten de aprovecharse de la ambigüedad entre “la defensa europea” y la “defensa de la UE”, ni tampoco vamos a rechazar que se produzcan sinergias entre ambas iniciativas. Pero sí que hay que pedir a quienes hacen juegos de palabras con la defensa que llamen a las cosas por su nombre y que dejen de darnos “gato por liebre”.
