El suministro de municiones a Ucrania ha puesto en evidencia la inadaptación de la base tecnológica e industrial de la defensa europea para hacer frente a una situación de conflicto prolongado y alta intensidad como la que se desarrolla en Ucrania. La situación ha generado una crisis de oferta, de municiones, pero también de equipos y componentes para asistir militarmente a Ucrania. Esta tribuna analiza las medidas propuestas para solucionarla en el marco de la UE.
El suministro de municiones a Ucrania ha situado a la industria de defensa europea ante sus limitaciones. Por un lado, queda claro que no está dimensionada para hacer frente a un consumo que oscila, sólo para los proyectiles de 155 mm, entre los 2.000 y 7.000 proyectiles diarios, entre 60.000 y 210.000 por mes, por lo que necesitaría aumentar varias veces su producción actual desde los 20.000-25.000 proyectiles mensuales. Ese incremento podría compensar la demanda de los proyectiles mencionados, pero las Fuerzas Armadas ucranianas consumen muchos más tipos de proyectiles y misiles que también escasean. La caída de la demanda en las últimas décadas ha contraído la capacidad de producción y generado una crisis de oferta: no se produce la munición que se consume en Ucrania ni la que se necesita para reponer los inventarios de los países que han suministrado municiones a Ucrania o de los que tienen que actualizar sus niveles de existencias para hacer frente a la amenaza rusa.
Por otro, las medidas que se barajan para corregir el desfase entre la oferta y la demanda ni tienen un efecto mágico ni cuentan con unanimidad entre los suministradores, sean países o industrias. Entre otras, se ha propuesto trasferir a Ucrania las municiones que quedan en los stocks nacionales, las que se están produciendo localmente o las que han encargado fuera para reemplazar las municiones enviadas, así como incrementar la capacidad de producción actual.[1]
Para empezar, los países se resisten a declarar los stocks remanentes. Una discreción que siempre han mantenido por razones de seguridad nacional y que sólo en las circunstancias actuales se han visto obligados a reconocer: que esos stocks han estado por debajo de los niveles de seguridad adecuados en las últimas décadas. Y conociendo lo ocurrido en el pasado, las Fuerzas Armadas saben que o se aprovecha ahora el incremento presupuestario para reponer niveles o podrían volver a tener dificultades para hacerlo más adelante. La multiplicación de la demanda en una crisis de oferta como la actual ha generado un alza en los precios, escasez de materias primas y aplazado o puesto en riesgo la seguridad del suministro, ya que no todos los países pueden producir o sufragar los costes de reposición. Algunos países cuentan con industrias de municiones propias y pueden sortear el pico de demanda actual, pero otros carecen de esas industrias o han ido prescindiendo de ellas como España, que ha permitido la adquisición extranjera de varias factorías de municiones en el pasado y, ahora, sopesa autorizar o no la venta de Expal a la alemana Rheinmetall.
Para acelerar la transferencia de stocks, los Estados miembros quieren utilizar aproximadamente 1.000 millones de euros de su instrumento de Facilidad Europea de Paz (European Peace Facility, EPF) para financiar el envío urgente de las municiones que precisan las Fuerzas Armadas ucranianas (las mencionadas de 155 mm, las equivalentes del obús ruso de 152 mm y las de 120 mm de los Leopard). De aprobarse, los países que entreguen municiones de sus stocks podrían recibir un porcentaje de esos fondos que sería tanto mayor, hasta el 90%, para quienes lo hicieran de forma urgente y que iría decayendo si la entrega se demora en el tiempo. El alto porcentaje podría ser un aliciente económico para el transvase de municiones –aunque las facturas acumuladas rebasan con creces los 3.600 millones de euros presupuestados para la EPF–, pero no resuelve cómo y cuándo se van a reponer los stocks afectados por las cesiones. El Ministerio de Defensa de España conoce las dificultades en plazos y cantidades para dotar a los obuses de fabricación española de 155/52 de los proyectiles guiados Excalibur de EEUU. Tras un largo proceso de negociación se adquirieron 118 unidades de este proyectil en 2019 que llegaron a finales de diciembre de 2022, tras lo que se pidieron 153 más cuya disponibilidad es necesaria para realizar las pruebas previas a su entrada en servicio según información de Defensa.com.
Otra opción que se baraja es la de aumentar la capacidad de producción instalada, una opción a la que se resisten las industrias porque los gobiernos no quieren compensar las inversiones necesarias para hacerlo ni garantizar la sostenibilidad de la demanda a medio y largo plazo. Asegurar el suministro de municiones mediante la duplicación de turnos, la ampliación de las instalaciones, la creación de reservas estratégicas, la relocalización de compañías nacionales o la adquisición de extranjeras –garantizar la autonomía estratégica, en suma– tiene un coste que deben asumir los operadores de la demanda. Así, la Fábrica de Municiones de Granada, controlada desde mayo de 2020 por el grupo eslovaco MSM, ha tenido que duplicar la plantilla para responder a los pedidos acumulados hasta 2024 según Infodefensa. El mayor precio de las municiones puede amortizar las contrataciones de personal, pero difícilmente compensaría a la compañía ampliar sus instalaciones para reducir el tiempo de entrega o mantener reservas estratégicas voluminosas si no se asegura una demanda o una compensación suficiente para hacerlo.
Como una solución de urgencia, la Comisión Europea propuso utilizar fondos comunes para reforzar la industria europea (European Defence Industry Reinforcement through common Procurement Act, EDIRPA) y creó un grupo de trabajo sobre compras conjuntas para reforzar la competitividad y la eficiencia de la base tecnológica e industrial de la UE, en particular mediante financiar su adaptación a los cambios estructurales, incluidos el incremento (ramp-up) de sus capacidades de producción. El Parlamento Europeo ha introducido cambios a la Directiva que, de aprobarse, permitirían utilizar 500 millones anuales hasta diciembre de 2024 y con carácter retroactivo para compensar los sobrecostes debidos a la asistencia militar a Ucrania.
Sin embargo, el debate previo ha vuelto a mostrar las divergencias y límites dentro de la UE, a pesar de la evidente voluntad política de asistir militarmente a Ucrania. En primer lugar, la Comisión no puede utilizar fondos comunes para comprar armas ni subvencionar operaciones militares (art. 41.2 TUE) por eso ha justificado la financiación común de la Directiva basándose en el artículo 173 del TFUE, para aumentar competitividad industrial de la UE, una justificación en el límite de lo permisible por la base jurídica y la urgencia de la situación. La Comisión no dispone de la libertad que tienen los Estados miembros para aumentar la EPF o el Presupuesto Financiero Plurianual y sólo puede impulsar las medidas que mejoren la competitividad de las industrias europeas, en general, y de las de defensa, en particular. En segundo lugar, las razones de urgencia han enfrentado a los partidarios de la compra de equipos y componentes disponibles para su venta (on-the-shelf) con los partidarios de aumentar su producción, así como las controversias sobre la utilización de fondos comunes en beneficio de terceros países. Tercero, y dado el modesto montante del instrumento (el Parlamento ha propuesto triplicar los fondos adicionales), se cuestiona su utilidad para incentivar la ampliación de capacidades de producción significativas. Finalmente, sigue abierta la cuestión de los controles de exportación de municiones y equipo militar a Ucrania, que siguen bajo licencia nacional independientemente de su financiación, así como la “trazabilidad” de las exportaciones, especialmente las de las armas pequeñas y ligeras.
En resumen, y sin ampliar las conclusiones al conjunto de la asistencia militar a Ucrania, el suministro de municiones muestra que la base tecnológica e industrial europea (European Defence Technological and Industrial Base, EDTIB) no está preparada para atender la demanda ucraniana, reponer los stocks y ampliar significativamente la capacidad de producción. Las medidas de respuesta señaladas pueden paliar la crisis de oferta, pero no resuelven cómo adaptar la economía de la defensa europea a un conflicto de alta intensidad y prolongado. Si la amenaza rusa fuera existencial como lo fue durante la Guerra Fría, los países adaptarían su base tecnológica e industrial a una economía europea de guerra, pero por ahora, sólo Ucrania está en guerra declarada con Rusia y el porcentaje del PIB que los países europeos van a destinar a su defensa se limita al 2% sea como “techo” o como “suelo” de su gasto para los próximos años. El problema de la adaptación de la EDTIB a los nuevos tiempos de disuasión y defensa no sólo afecta al suministro de municiones a corto plazo, sino al futuro del sector industrial europeo a medio y largo plazo.
[1] Discurso del Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad de la UE, Josep Borrell, en la Conferencia de Seguridad de Múnich, 21 de febrero de 2023.
Tribunas Elcano
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Imagen: Primer plano de munición sobre fondo con la bandera ucraniana. Créditos: Orcearo y Seleznev_photos.
