La seguridad es la política europea menos conocida. Mientras se especula mucho sobre la Europa de la defensa, apenas se conoce una política que se ocupa de la lucha contra el crimen organizado, el terrorismo, el blanqueo de dinero, las fronteras y la inmigración, la ciberseguridad o la protección civil, entre muchas otras funciones tan importantes para los ciudadanos europeos. La llamada Unión de la Seguridad, una denominación de uso exclusivo entre iniciados, cuenta con estrategia propia y con un ecosistema que incluye comisario, agencias, normas, procedimientos y presupuestos propios.
Figura 1. Pilares y funciones de la Estrategia de la UE para una Unión de Seguridad
A esta dimensión interior de la seguridad, hay que añadir la exterior que se incluye dentro de la Política Común de Seguridad y Defensa y se ocupa de las misiones y operaciones de la Unión Europea (UE), la prevención de conflictos, la seguridad marítima, el desarme y la desinformación recogidas en varias estrategias hasta la Brújula Estratégica actual.[1] La coordinación –el nexo– entre ambas dimensiones se lidera desde la presidencia de la Comisión Europea en colaboración con los comisarios y altos representantes de turno. El solapamiento y la interacción entre ambas dimensiones ha ido creciendo con el tiempo y con las nuevas amenazas híbridas que en un entorno geopolítico como el actual desbordan las fronteras artificiales entre lo civil y lo militar, lo interior y lo exterior, por lo que tanto la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) como la UE tratan de reforzar su resiliencia frente a lo que pueda venir. Esto explica por qué la presidenta de la Comisión Europea solicitó al antiguo presidente de Finlandia, Sauli Niinistö, un informe para reforzar la preparación y alistamiento civil y militar de la UE.
1. Prepararse para lo que pueda venir
Lo que está por venir no es lo mismo que amenazaba la seguridad de los europeos durante las últimas décadas. Los peores escenarios son ahora posibles y el Informe advierte a la UE de los riesgos climáticos, bélicos, tecnológicos e híbridos que pueden acabar con su seguridad y prosperidad si no se adoptan medidas para prevenirlos y mitigarlos. A diferencia también de los anteriores, la seguridad ya no depende mayoritariamente de las fuerzas e instituciones de seguridad y la participación privada es indispensable porque la seguridad de Europa depende de que cada componente civil o militar asuma su responsabilidad. La disociación civil-militar aumenta la vulnerabilidad de las sociedades y disminuye su capacidad de recuperarse. En este nuevo contexto, la OTAN, la UE y las Fuerzas Armadas nacionales deben prepararse para mejorar su resiliencia frente a los retos de defensa, pero los actores civiles deben prepararse igualmente para disminuir su exposición a riesgos que no son de naturaleza militar como la desestabilización de las amenazas híbridas, la inseguridad de las cadenas de suministro o la disrupción tecnológica, entre otras que se reflejan en las figuras adjuntas.
El Concepto Estratégico de la OTAN de 2022 fue el primero en reivindicar la necesidad de que los aliados, las sociedades y los ciudadanos se prepararan para “resistir, responder y recuperarse rápidamente” de las disrupciones que se esperaban. La Brújula Estratégica había advertido sobre los mismos riesgos unos meses antes, pero sus propuestas de actuación se centraban en la seguridad exterior, algo que los informes de Mario Draghi y Saul Niinistö encargados por la Comisión Europea han venido a complementar con sus propuestas de seguridad económica y de seguridad interior, respectivamente.[2] Si el objetivo estratégico de la UE es reforzar su resiliencia en todos los ámbitos, la preparación es el instrumento imprescindible para hacerlo.
El Informe descodifica, uno por uno, los factores de riesgo y las medidas de preparación que mantendrían a la UE funcionando bajo todas las circunstancias. También recopila algunos de los nuevos principios que conforman la futura seguridad de la UE. Entre otros:
- Preparación comprehensiva. La preparación cubre todos los riesgos transversales que afectan gravemente al funcionamiento de la UE y de sus Estados miembros.
- Preparación por diseño. La preparación se incorpora en el diseño de todas las normas, políticas y agencias asociadas a la seguridad desde el principio.
- Disuasión por denegación y castigo. La preparación incluye medidas defensivas que aumentan la resiliencia y ofensivas que acaban con la impunidad.
- Doble uso y cooperación civil-militar. Identificar y potenciar sinergias entre las infraestructuras, capacidades, tecnologías e innovaciones civiles y militares.
- Empoderamiento de los ciudadanos y cooperación público-privada. Asumir su responsabilidad en la prevención y resiliencia frente a riesgos colectivos.
- Compartir la resiliencia con los socios. Construir asociaciones estratégicas selectivas con aliados afines, objetivos claros y capacidades suficientes.
La gestión de crisis es un factor crítico para la resiliencia europea. La UE ha ido desarrollando sus procedimientos y capacidades desde que en 2013 se establecieron acuerdos para unificar la respuesta frente a las crisis (Integrated Polítical Crisis Response, ICPR), pero la complejidad y entidad de las recientes crisis migratorias, sanitarias, bélicas o medioambientales, entre otras, obliga a su reestructuración. Para ello el informe propone reforzar la coordinación entre los niveles político (ICPR) y técnico (Emergency Response Coordination Centre, ERCC) de gestión para centralizar la conducción de las crisis multidimensionales, articular un mecanismo de defensa civil o actualizar los mecanismos de solidaridad (art. 222 TFUE) o asistencia mutua (art. 42.7 TUE).
2. A dónde puede llevar el Informe
El Informe no es una estrategia, aunque propone elaborarla (Preparedness Union Strategy) para integrar las estrategias previas: European Security Union, Economic Security, Strategic Compass y Global Health, así como condicionar por diseño las anunciadas para el siguiente mandato de la Comisión: el White Paper on the Future of European Defence, la EU Stockpiling Strategy y una nueva European Internal Security Strategy. La creación de una nueva cartera de Preparación y Gestión de Crisis para la comisaria Hadja Lahbib y el encargo de que elabore la nueva Estrategia de Preparación de la Unión refleja la importancia que la presidenta de la Comisión asigna al Informe Niinistö y marca la emergencia de un nuevo actor de seguridad junto con los comisarios de Defensa y Espacio y Asuntos de Interior y Migración.
Su incorporación sugiere que se está cerrando la arquitectura de seguridad de la UE en el sentido de que se va a disponer de una estrategia y una responsable para “conectar los puntos” dispersos por varias estrategias y comisarios. A este enfoque integral de todos los riesgos, políticas y estrategias se añade la gestión compartida de todo el gobierno, la sociedad y los socios que refleja la Figura 2.
Figura 2. Los bloques para la preparación de la UE
El Informe consolida a nivel europeo la tendencia a integrar todas las dimensiones de seguridad bajo una capa de coordinación a mayor nivel jerárquico, al igual que las estrategias nacionales de seguridad han ido consolidando las distintas facetas de la seguridad y defensa de los Estados miembros. Tras la elaboración de la Estrategia de Preparación anunciada y de su ejecución durante la próxima Legislatura, la arquitectura de seguridad europea podría quedar lista para asumir una arquitectura similar a la de la Figura 3.
Figura 3. Arquitectura europea de seguridad: ¿de las estrategias a las políticas?
La Figura 3 muestra que la actual estrategia de preparación, que se ha elevado al nivel superior de estrategia coordinadora (megaestrategia) del resto de estrategias vigentes o por elaborar podría, con el tiempo y voluntad política, evolucionar para convertirse en una estrategia de seguridad europea a la que se subordinaran las estrategias, políticas y responsables de la parte inferior de la Figura.
Para llegar a ello, habría que deslindar competencias que se han ido solapando hasta ahora en carteras más especializadas: asuntos exteriores, defensa, interior y otras bajo el paraguas de una vicepresidencia para la seguridad de la UE. La existencia de una estructura superior de coordinación –la clásica de los gabinetes y departamentos de seguridad nacional– permitiría una mayor especialización funcional de las carteras relacionadas con la seguridad, facilitaría una mayor claridad y rapidez en la línea del proceso de decisiones y una mayor transversalidad de la preparación y la seguridad en todas las políticas e instrumentos de la UE.
En conclusión, y detrás de lo que puede parecer un informe más sobre algo tan ambiguo como la preparación y la disponibilidad de civiles y militares, puede acabar emergiendo un ecosistema de seguridad nacional a nivel europeo por encima de la diversidad actual de carteras y competencias.
[1] Consejo (2022), “A Strategic Compass for Security and Defence”, 21/III/2022.
[2] Mario Draghi (2024), “The future of European competitiveness. A competitive strategy for Europe”, 9/IX/2024; Saul Niinistö (2024), “Safer Together. Strengthening Europe’s Civilian and Military Preparedness and Readiness”, 30/IX/2024.
