Hace poco más de un año, el Gobierno asumía la cartera de cooperación al desarrollo con la propuesta de una triple reforma: de la Ley, de la Agencia de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y del Fondo de Promoción del Desarrollo (FONPRODE). Estas dos últimas están buenamente supeditadas a la primera: será necesario un nuevo marco normativo que guíe, con cierta claridad, el rol de dos instituciones, pilares de la acción exterior en materia de desarrollo.
El Congreso de los Diputados se ha puesto manos a la obra. Se ha creado, en la Comisión de Cooperación Internacional para el Desarrollo, la “Subcomisión para el estudio de la actualización del marco normativo y del sistema de Cooperación Internacional para el Desarrollo” que ya lleva semanas escuchando ponencias de especialistas de distintos ámbitos.
La ley que remplace la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo deberá incorporar cambios de distinta naturaleza. En primer lugar, está el de la definición misma del desarrollo (cabe suponer que la próxima ley lo será de cooperación para el desarrollo sostenible), pero también deberá dirimir el modelo institucional (por ejemplo, ¿cómo será la gobernanza de la cooperación financiera reembolsable?), además de otra serie de decisiones que son, en esencia, de naturaleza política.
Esto es, a pesar del manto de la jerga técnica con el que la cooperación al desarrollo (toda ella, no sólo la española) se ha abrigado en las últimas décadas, la convulsa historia reciente (incluida, por supuesto, la pandemia) ha venido a recordarnos que la política de cooperación al desarrollo es una política. Rara vez existe un óptimo técnico que guíe inequívocamente la toma de decisiones. Toca elegir.
Hace ya casi cinco años publicábamos un trabajo en el que, tras semanas de debate y reflexión con los principales partidos políticos, trazábamos algunas de las elecciones pendientes de la Cooperación Española (ver Figura 1). Posiblemente muchas de estas decisiones están aún pendientes y para todas ellas existe más de una respuesta válida. Por ejemplo, se puede legitimar la orientación de la cooperación española hacia América Latina sobre la base del valor añadido de España frente a otros donantes, de un mayor reparto geográfico de la ayuda (que compense la concentración en África de otros donantes), de las desigualdades galopantes (más, tras la pandemia) o del enquistamiento de grandes bolsas de pobreza. Pero también, por el contrario, se puede argumentar que la ayuda debería concentrarse ahí donde las necesidades son mayores o donde se dirigen nuestros socios europeos, que es hacia África. En definitiva, existen argumentos para ambas opciones. Decidir una cosa u otra es tomar una decisión de naturaleza política, no técnica.
Como señalábamos entonces, y como argumentábamos más recientemente, para tomar estas decisiones, es necesaria una narrativa de la ayuda que recoja sus motivos y objetivos, y que lo haga reflejando la diversidad ideológica del arco parlamentario pero también de la propia sociedad española.
Efectivamente, el discurso de la ayuda española ha estado tradicionalmente “hiper-alineado” con la agenda global, en mucha mayor medida que el de otros donantes del entorno. Si en la actualidad el paradigma predominante es el del desarrollo sostenible, encapsulado en la Agenda 2030 y fuertemente anclado en la visión de la ayuda como un medio para el interés común, así lo recoge, muy fielmente, la Cooperación Española (Figuras 2 y 3).
Figura 2. Objetivos de la ayuda según los planes estrategias y libros blancos de cooperación al desarrollo (en %; proporción de menciones a paradigmas del desarrollo en proporción de las menciones totales a objetivos de la ayuda)
| Alemania | España | Francia | Países Bajos | Reino Unido | Suecia | Media | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Desarrollo social | 32,0 | 29,7 | 40,2 | 38,6 | 41,6 | 34,6 | 34,7 |
| Desarrollo sostenible | 51,4 | 55,7 | 41,4 | 38,1 | 23,5 | 49,9 | 45,6 |
| Seguridad-desarrollo | 16,6 | 14,6 | 18,4 | 23,3 | 34,9 | 15,5 | 19,7 |
Fuente: Olivié, Iliana (2020), “Una nueva narrativa para la ayuda española”, ARI 134/2020, Real Instituto Elcano, diciembre.
Figura 3. Motivos de la ayuda según los planes, estrategias y libros blancos de cooperación al desarrollo (en valores absolutos; número de menciones a los motivos de la ayuda)
| Alemania | España | Francia | Países Bajos | Reino Unido | Suecia | Total | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Solidaridad / obligación moral / responsabilidad | 0 | 4 | 1 | 3 | 6 | 1 | 17 |
| Esfuerzos comunes / bienes comunes / intereses comunes / bienes públicos globales | 12 | 12 | 2 | 9 | 4 | 4 | 45 |
| Interés propio | 0 | 1 | 0 | 15 | 30 | 0 | 47 |
| Menciones totales a motivos | 12 | 17 | 3 | 27 | 40 | 5 | 109 |
Fuente: Olivié, Iliana (2020), “Una nueva narrativa para la ayuda española”, ARI 134/2020, Real Instituto Elcano, diciembre.
Quizás, no sea posible que este discurso sea fácilmente asumible por el conjunto del arco parlamentario; algo imprescindible si la triple reforma pretende anclar la cooperación al desarrollo como política de Estado. Pero, en cualquier caso, lo que reflejan las encuestas de opinión es que este discurso no es tan diverso y plural como lo es la opinión pública española.
Es frecuente que, entre los argumentos a favor de la ayuda española se mencione la opinión pública. La ciudadanía española es, se suele argumentar, fuertemente solidaria, más que en otros países de nuestro entorno. Si el gobierno y la administración no son capaces de responder a esta demanda de solidaridad, estarían defraudando a su ciudadanía.
Este argumento es cierto, indudablemente, pero el Eurobarómetro, que consulta regularmente la opinión publica europea sobre sus preferencias en materia de ayuda internacional, muestra una realidad más compleja. Si atendemos a las encuestas realizadas en junio de 2019, pocos meses antes de la pandemia, la ciudadanía española aboga, sin reservas, por apoyar a los países en desarrollo y contribuir a reducir la pobreza, pero también, en mayor medida que sus socios europeos, por hacerlo en el interés propio de la UE, con el fin de lograr un entorno más pacífico y estable o con la finalidad de controlar los flujos migratorios irregulares (Figura 4). Si, además, nos fiamos de lo que argumentan nuestros vecinos europeos (Figuras 2 y 3), los distintos motivos de la ayuda pueden co-existir, incluso complementarse.
Figura 4. Consulta a la opinión pública sobre ayuda al desarrollo
| Alemania ** | España | Francia | Países Bajos | Reino Unido | Suecia | Media UE | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| QH1. In your opinion, is it very important, fairly important, not very important or not at all important to help people in developing countries? | 91% | 93% | 84% | 92% | 89% | 95% | 86% |
| QH4. The European Union and its Member States provide financial assistance to developing countries. Which of the following statements best describes your opinion?
We should spend more money in support of developing countries |
36% | 46% | 26% | 29% | 26% | 32% | 30% |
| QH5.To what extent do you agree or disagree with each of the following statements?
QH5.1.Tackling poverty in developing countries should be one of the main priorities of the EU |
34% *** | 44% | 24% | 19% | 28% | 21% | 27% |
| QH5.3. Tackling poverty in developing countries is also in the EU’s own interest (e.g. by creating trade opportunities or better access to energy and raw materials) | 35% *** | 49% | 27% | 34% | 28% | 42% | 31% |
| QH5.4. Providing financial assistance to developing countries contributes to a more peaceful and fairer world | 28% *** | 50% | 24% | 25% | 28% | 27% | 29% |
| QH5.5. Providing financial assistance to developing countries is an effective way to address irregular migration | 33% *** | 51% | 26% | 22% | 25% | 22% | 29% |
* Very important, fairly important; ** Media aritmética Alemania Este y Oeste; *** Totally agree.
Fuente: Eurobarómetro. Encuesta realizada en junio de 2019.
En definitiva, el arco parlamentario, pero también la ciudadanía española, tienen una aproximación al desarrollo posiblemente más diversa que la que refleja el discurso oficial de la Cooperación Española.
Con el proceso de elaboración de un nuevo marco normativo, se abre también la posibilidad de consolidar la ayuda como una política de Estado, flexible pero sólida frente a los vaivenes fiscales y políticos. Ello requerirá, necesariamente, la asunción de la diversidad y la pluralidad en una cooperación al desarrollo que ambicione ser de todos.
