Tras las atrocidades cometidas en Ruanda y Bosnia en la década de los 90, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) decidió crear una nueva norma internacional con miras a prevenir futuros crímenes de lesa humanidad. Este compromiso, conocido como la Responsabilidad de Proteger o R2P, cuestionó la hasta entonces sagrada noción de la soberanía del Estado, estableciendo que, si una nación no logra proteger a sus ciudadanos de un daño grave, la comunidad internacional tiene la obligación de intervenir.
Si bien la Responsabilidad de Proteger no ha sido directamente invocada con respecto a la ofensiva israelí en Gaza, Sudáfrica ha acusado al gobierno del primer ministro Benjamín Netanyahu de actos de genocidio ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ) el pasado 11 de enero. La orden del caso, emitida el 26 de enero, no llegó a exigir un cese de las hostilidades, pero sí instó a Israel a “adoptar todas las medidas necesarias” para prevenir el genocidio.
El caso sudafricano subraya la necesidad de realizar un análisis objetivo basado en evidencias al considerar las acusaciones de genocidio en el marco de la R2P. La integridad del acuerdo depende de que su aplicación se fundamente en evidencias creíbles y en principios jurídicos, y no en motivaciones de índole política.
Nunca más: las oscuras raíces del consenso internacional
Durante la guerra civil en Ruanda, la mayoría hutu mató a entre 500.000 y 800.000 miembros de la etnia tutsi en un periodo de 100 días en 1994. Un año después, durante la guerra civil bosnia, los serbios masacraron a más de 8.000 musulmanes bosnios en la localidad de Srebrenica. Estos actos sacudieron la conciencia mundial y afloraron la incapacidad de Naciones Unidas para cumplir con su mandato principal, concebido tras la Segunda Guerra Mundial, de preservar la paz y evitar las atrocidades masivas. Kofi Annan, entonces secretario general de las Naciones Unidas, lideró una investigación de los actos perpetrados e impulsó la creación de una Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados en 2001. El resultado de las deliberaciones del grupo fue un documento, adoptado en la Cumbre Mundial de 2005, que definió la Responsabilidad de Proteger y convirtió la protección de los ciudadanos de un Estado en una condición de soberanía. El concepto de la R2P se basa en tres pilares fundamentales:
- Responsabilidad del Estado: se trata de la responsabilidad primordial que incumbe a cada Estado de proteger a su población del genocidio, los crímenes de guerra, la limpieza étnica y los crímenes de lesa humanidad.
- Ayuda internacional: en caso de que el Estado en cuestión tenga dificultades para proteger a su población, la comunidad internacional deberá ayudarlo a desarrollar su capacidad para proteger a sus ciudadanos.
- Medidas colectivas: en caso de que el Estado fracase de forma evidente en su labor de protección, la comunidad internacional ha de intervenir con las medidas pertinentes, que pueden incluir, en última instancia, la acción militar, pero sólo si se cuenta con la autorización previa del Consejo de Seguridad de la ONU.
La invocación más notable del principio de la Responsabilidad de Proteger se produjo durante la crisis libia de 2011, cuando la comunidad internacional, bajo los auspicios de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), intervino para evitar atrocidades inminentes. La acción es citada a menudo como un ejemplo exitoso de la R2P, aunque los críticos esgrimieron que la OTAN se amparó en la R2P para derrocar el régimen del líder libio Muamar el Gadafi más que para proteger a la población civil.
Ese mismo año, sin embargo, el Consejo de Seguridad no invocó la R2P en Siria pese al grave sufrimiento infligido a la población civil como consecuencia de la guerra civil en el país. China y Rusia vetaron todo tipo de intervención, lo cual subrayó la dificultad de alcanzar un consenso, sin duda uno de los principales obstáculos a la aplicación de la R2P. Las complejidades geopolíticas también restringieron la acción internacional durante la represión de Birmania contra la comunidad musulmana rohinyá en 2016, que dejó 25.000 muertos y obligó a millones a desplazarse. Nuevamente, la acción internacional en el marco de la R2P se vio limitada debido a una falta de consenso y quedó reducida a meras sanciones y condenas.
Las carencias del concepto emanan de cuestiones fundamentales del sistema político internacional. La aplicación de la R2P se ve influenciada más por intereses políticos y dinámicas de poder que por un imperativo humanitario. Esta inconsistencia no sólo socava la credibilidad de la R2P, sino que refleja una deficiencia mayor en el enfoque del sistema internacional hacia los derechos humanos y la protección.
Cuando se suspende el test humanitario: ¿por qué no Gaza?
La situación actual en Gaza, caracterizada por un sufrimiento humano a gran escala, numerosas bajas entre la población civil y condiciones de vida catastróficas como consecuencia de los bloqueos y la intervención militar, está alineada con los imperativos humanitarios que constituyen la esencia misma de la R2P. El 22 de febrero de 2024, tras cuatro meses de guerra, el número de víctimas mortales en Gaza fruto de la incursión militar israelí supera las 29.000 según el Ministerio de Sanidad palestino y deja más de 67.600 heridos en la Franja. Dicho esto, es probable que el número de víctimas sea superior pues muchos cuerpos se encuentran enterrados bajo escombros o en zonas inaccesibles. El conflicto abierto ha desencadenado una crisis humanitaria en Gaza, abocando a millones de palestinos al desplazamiento, la inseguridad alimentaria y un acceso limitado a la sanidad y demás servicios básicos.
Pese a las indicaciones claras de una crisis humanitaria y la condena generalizada de la comunidad internacional, la respuesta mundial ha sido tibia, limitándose a llamamientos a un cese de las hostilidades y al repliegue de las incursiones militares. La crisis pone de manifiesto las limitaciones y carencias de la R2P y plantea preguntas críticas en torno a su aplicación y los factores que la impiden. El conflicto palestino-israelí tiene raíces profundas en la política mundial e implica a actores clave como Estados Unidos y el Reino Unido. Estos países tienen a menudo alianzas estratégicas e intereses en la región, lo cual ha conducido a una reticencia a intervenir contra Israel. Las complejidades políticas y las sensibilidades diplomáticas en torno al conflicto se han perfilado como una importante traba al consenso necesario para la aplicación de la R2P. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, principal instancia responsable de autorizar la acción colectiva bajo la R2P, se muestra a menudo dividido en torno al conflicto palestino-israelí. El poder de veto de los miembros permanentes ha sido un obstáculo importante para lograr el acuerdo necesario para adoptar medidas más contundentes.
Israel se ampara con frecuencia en el derecho a la legítima defensa para justificar su ofensiva en Gaza, complicando la narrativa en torno a la crisis humanitaria. La guerra actual en Gaza, por ejemplo, es una respuesta a los ataques perpetrados por Hamás el 7 de octubre de 2023, que dejaron más de 1.100 muertos y 250 rehenes. Este argumento se esboza con frecuencia para justificar las acciones militares en la Franja y es apoyado por importantes actores internacionales, lo cual hace que resulte difícil enmarcar la situación como una que requiera la aplicación de la R2P. Además, la naturaleza asimétrica del conflicto palestino-israelí complica la aplicación del principio de la R2P. Cabe destacar que Israel ha sido reconocido como un actor estatal por parte de las Naciones Unidas desde 1948, mientras que Palestina no ha sido reconocida universalmente como un Estado soberano, principalmente debido a la falta de un control total sobre su territorio, y es descrita con frecuencia como un “Estado observador no miembro” en la ONU.
Tradicionalmente, la R2P ha sido invocada en situaciones en las que un actor estatal no logra proteger a su población, no en conflictos complejos y asimétricos en los que participan actores no estatales y territorios ocupados.
Sudáfrica da un primer paso: revivir el espíritu de la Responsabilidad de Proteger
Los objetivos fundamentales de la R2P son proteger a las poblaciones vulnerables de los crímenes de lesa humanidad y exigir responsabilidades a los autores de atrocidades masivas. Al acusar a Israel de genocidio ante la CIJ, Sudáfrica ha invocado los principios y objetivos subyacentes de la doctrina de la Responsabilidad de Proteger, incluso sin hacer una referencia oficial o explícita a la misma.
Aunque el documento original que define la R2P contempló un papel central para el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la esencia de la doctrina es más amplia e incluye el uso de vías legales internacionales para evitar y responder a atrocidades masivas. Sudáfrica decidió llevar su acusación contra Israel ante la CIJ, instancia que recibió en 1949 la jurisdicción para dirimir las violaciones de la Convención de Ginebra. La baza de este enfoque es que Israel fue uno de los países signatarios de la Convención de Ginebra, si bien no es miembro de la CIJ y no reconoce su jurisdicción, lo cual podría socavar la capacidad del tribunal para resolver controversias que lo impliquen. La CIJ también carece de un mecanismo de aplicación, lo cual significa que la ejecución de sus fallos depende de los propios Estados implicados. Incluso si Israel es considerado culpable de dichas acusaciones, el país no podría ser obligado a adoptar medidas concretas o pagar penalización alguna, lo cual limita el efecto práctico del fallo.
Un primer paso importante para poner fin al sufrimiento
Este caso marca la primera audiencia israelí ante la CIJ por acusaciones de violación de la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio de las Naciones Unidas. El fallo del 26 de enero no llegó a exigir el cese de las hostilidades en Gaza, pero sí reconoció la responsabilidad de Israel al infligir sufrimiento humano e instó al país a adoptar medidas para evitar víctimas entre la población civil. Se cree que habrá que esperar años para que se emita una sentencia completa acerca de si Israel violó o no la Convención de Ginebra, pero la ONU puede aprovechar la inercia del caso sudafricano para impulsar el concepto de la Responsabilidad de Proteger.
El mero hecho de que el caso fuera sometido a audiencia representa una condena simbólica poderosa contra Israel. Esta presión moral puede servir de acicate a las partes para alcanzar un alto el fuego. Si el tribunal da crédito a algunas acusaciones, se podrían desencadenar investigaciones adicionales y podría aumentar la presión para activar los mecanismos de rendición de cuentas, lo cual podría impulsar el diálogo y crear las condiciones necesarias para una tregua. El caso podría establecer un precedente jurídico para la aplicación de la R2P en situaciones semejantes, incidiendo en futuras respuestas a atrocidades masivas. Y, como mínimo, sirve para subrayar la necesidad de proteger a la población civil y evitar las atrocidades masivas, ejes fundamentales de la R2P.
Tribunas Elcano
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