¿Cuál será el impacto geopolítico de la pandemia del COVID-19? ¿Y cuál debería ser el papel de la UE en la “nueva normalidad” posterior a la pandemia? Estas son las preguntas que plantea un reciente informe elaborado por Florence Gaub, subdirectora del Instituto Europeo de Estudios de Seguridad, para el Parlamento Europeo. La mayoría de los analistas han argumentado hasta ahora que la pandemia, bien será un completo cambio de juego geopolítico bien un acelerador las tendencias anteriores. Sin embargo, este informe tiene la virtud de combinar y deconstruir ambas hipótesis, lo que conduce a conclusiones más matizadas y sofisticadas. Tiene la ventaja de combinar un análisis detallado de la evolución y las perspectivas futuras de las relaciones internacionales clave de la UE, y presentar “futuros alternativos” para el medio plazo (2025). Como argumenta la autora, “los escenarios exploratorios (…) son una herramienta que permite examinar una variedad de futuros, cada uno basado en las trayectorias potenciales de las fuerzas que los impulsan y de su interacción entre ellas. Los escenarios exploratorios no están diseñados para predecir el futuro o señalar el más probable. En cambio, son útiles para identificar problemas de alto nivel, resaltar los efectos colaterales, las causalidades y las consecuencias de ciertas acciones”.
En las siguientes líneas, resumimos los hallazgos principales del informe, explicamos los escenarios futuros descritos y especulamos sobre el papel de la UE en el mundo post pandémico.
Conclusiones clave
El informe analiza las implicaciones geopolíticas de la pandemia del COVID-19. Primero evalúa el impacto en las tendencias preexistentes, antes de examinar el espacio de posible cambio que abre la pandemia. Finalmente, analiza a dónde podrían llevarnos estos cambios. En última instancia, el informe sostiene que esta será una “era de redefinición” en la que la UE debería desempeñar un papel crucial. La pandemia no es simplemente un cambio de juego geopolítico ni simplemente un acelerador de tendencias preexistentes, sino una combinación de ambos. Sin embargo, sigue habiendo muchas dudas, no se conocen aún la persistencia y la profundidad de la pandemia, y esto alterará las consecuencias geopolíticas.
El informe cita la capacidad de la pandemia para actuar como un acelerador de tendencias preexistentes. En lo que respecta a las relaciones con China, sugiere que el COVID-19 simplemente ha acelerado movimientos preexistentes. El ascenso de China lleva mucho tiempo en gestación: la inversión extranjera directa china aumentó de 1.000 millones de euros en 2008 a 35.000 millones de euros en 2016, y ya en 2017 la Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos calificó a China como una “potencia revisionista”. El origen de la pandemia en China y sus intentos posteriores de desviar la atención de esos orígenes solo fomentaron esta tendencia preexistente. La relación entre la UE y China era delicada antes de la pandemia, pero la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, calificándola de “desafiante”, anunció una nueva era diplomática que quizás era inevitable, dada la creciente hostilidad en las relaciones entre Estados Unidos y China.
Las cada vez más tensas relaciones transatlánticas entre la UE y Estados Unidos también se han visto aceleradas por la pandemia. La llegada de Trump al cargo marcó el inicio de un período turbulento que culminó con la imposición de varios aranceles a las exportaciones europeas por parte de Estados Unidos en 2018. Estas tensiones ya habían alentado a la UE a buscar una mayor autonomía, pero esto se ha acelerado.
Mientras tanto, la relación entre la UE y Rusia ha sido desafiante durante algún tiempo, pero hasta 2014 Rusia se consideraba un socio de la UE, “aunque difícil”. Con la posterior anexión de partes de Ucrania, el apoyo militar al gobierno sirio y un aumento de las campañas de desinformación en Europa, esta relación se hizo más difícil. Esta dinámica ha demostrado ser la misma en un momento en el que Putin ha ampliado sus mandatos, modificando la constitución y apoyando al cuestionado líder de Bielorrusia, Alexander Lukashenko. El acercamiento de Rusia y China probablemente tendrá implicaciones negativas para la UE. El informe sugiere, además, que la UE tuvo un mal comienzo en su vecindad oriental y en los Balcanes occidentales debido a falsas acusaciones sobre la prohibición de las exportaciones de productos sanitarios.
La preocupación de la UE por la inestabilidad en Oriente Medio y el norte de África se remonta a la Primavera Árabe y, una vez más, la pandemia la ha exacerbado. La región se ha visto particularmente afectada por los efectos económicos y sociales de la pandemia, y varios gobiernos, como el de Egipto, han aprovechado la oportunidad para aumentar su control. El informe sostiene que, sin embargo, existe una ventana de oportunidad para que la UE comience a entablar un diálogo e impulse reformas en la región. También argumenta que el panorama es heterogéneo en lo que respecta al futuro de las democracias: incluso antes de la pandemia, el número de democracias en el mundo seguía aumentando, pero su calidad se estaba deteriorando, sobre todo en la región que se extendía desde Europa central hasta Asia central. Pero en 2019 también se dio un crecimiento en los movimientos de protesta. Del mismo modo, el informe destaca el panorama heterogéneo para la democracia durante la pandemia: si bien se pospusieron algunas elecciones y referendos, y se ha producido un aumento del autoritarismo, también ha habido frecuentes manifestaciones y activismo a favor de la democracia. El informe concluye, en este sentido, que aún no es posible determinar el estado de la democracia posterior al COVID-19.
El documento también destaca el potencial de cambio de la producción de “elementos que cambian el juego”: áreas en las que aún no se han tomado decisiones y que hacen, por tanto, incierta su trayectoria futura. Así, el COVID-19 abre la posibilidad de un cambio permanente en las cadenas de suministro globales. El informe argumenta que la pandemia produjo un potencial cambio de juego geopolítico al poner de manifiesto la dependencia de ciertos países de las cadenas de suministro críticas. Esto ya ha llevado a los gobiernos a alentar a las empresas a reorientarse, revertir la deslocalización, tener proveedores más diversificados y bloquear algunas inversiones extranjeras con el objetivo de aumentar la autonomía estratégica y la resiliencia. Sin embargo, todo esto también podría ser exagerado, y cuando la pandemia retroceda, los países y las empresas pueden volver a priorizar la rentabilidad. La atención médica, sin duda, cambiará después de la pandemia: anteriormente, era un asunto principalmente nacional, pero la necesidad de cooperación en salud global se ha vuelto clara. Lo que se desconoce aún es hasta dónde llegará esta cooperación, y quién asumirá el papel global, por ejemplo, si será la UE. La pandemia también ha impulsado el mundo de la diplomacia digital. En un principio, las reuniones se pospusieron, pero pronto la diplomacia se adaptó y la UE duplicó sus reuniones entre marzo y junio en comparación con el año anterior. Sin embargo, los problemas de confidencialidad, conexión y el hecho de que estados como Rusia y China declaren que las reuniones virtuales son solo informales, pueden limitar la diplomacia digital. También está por verse si mejora o debilita la eficiencia y, por lo tanto, si será un verdadero “game changer”. El informe analiza asimismo la posible revolución verde, y si Europa podría convertirse en una superpotencia verde. Los bloqueos por la pandemia provocaron una reducción de la movilidad, y el cierre temporal de los centros de producción provocó una caída sin precedentes en las emisiones de CO2. Sin embargo, el tiempo dirá si esto tendrá efectos a largo plazo, dado que la crisis financiera de 2008-2009 vio patrones similares que se revirtieron dos años después. Una variable particular para establecer cuánto cambian las reglas del juego es la probable longevidad de la pandemia: cuanto más dure, es más probable que genere cambios duraderos en el comportamiento. Lo que aún se desconoce es hasta qué punto los estados utilizarán la pandemia para promover medidas contra el cambio climático, qué cambios de comportamiento perdurarán, y si el plan de recuperación de la UE (que tienen un enfoque verde y digital) tendrá éxito, e incluso se extenderá más allá de sus fronteras. Otro posible cambio es que la pandemia puede abrir un espacio para un mayor activismo político y reformas posteriores. No obstante, se desconocen las consecuencias sobre los sistemas políticos y la posible inestabilidad. La pandemia claramente ha abierto un espacio para el cambio, pero aún se desconoce si este cambio ocurrirá.
Tres escenarios para provocar el debate
El informe continúa discutiendo tres posibles escenarios. En el primero, llamado de “distanciamiento estratégico”, una serie de decisiones y desarrollos conducen a una mayor distancia entre todos los actores globales (excluyendo a Rusia y China, que fortalecen sus vínculos en los tres escenarios). La pandemia ha servido como una llamada de atención para Europa, que dependía demasiado de otros en sectores considerados esenciales, como la salud. En este escenario, Europa no elige entre Estados Unidos y China, sino que se abre camino por su cuenta. Este escenario también predice que la posición internacional de Rusia disminuirá.
En el segundo, llamado “Europa en autoaislamiento”, el impacto de la pandemia lleva a Europa a abandone un papel global y se repliegue hacia adentro. Este escenario también suponía la reelección del presidente Trump, quien convertiría su guerra comercial en una “segunda guerra fría” con China. Ya sabemos que no ha ocurrido, por lo que desciende la probabilidad de que Europa se repliege para concentrarse en sus propias necesidades, mientras los gobiernos autoritarios ganan fuerza.
En un escenario final, llamado “Lockdown World”, el mundo se dividiría uniformemente entre dos campos que tienen muy poco contacto entre sí. Estados Unidos sigue centrado en China, por lo que Europa, queriendo ser un aliado decente, sigue el camino hacia la segregación estratégica. Para 2025, la oferta se diversificará, pero solo hacia el “campo democrático”. En este escenario, el mundo es hostil; el enfoque estadounidense en Asia significa que Europa se ve empujada a un papel militar mejorado en sus vecindarios del este y del sur; el público europeo apoya cada vez más una postura de defensa europea más contundente.
El informe concluye afirmando que hay certeza e incertidumbre cuando se trata de los próximos años. La pandemia no altera seriamente varias tendencias que la precedieron. Pero no está claro qué opciones preferirán adoptar los líderes políticos. Europa también deberá decidir qué papel quiere desempeñar en la rivalidad chino-estadounidense. La salud global es la única área en la que existe un acuerdo en torno a que la cooperación internacional debería aumentar.
Con todo, y a pesar de la incertidumbre radical existente, la UE debería esperar lo mejor, pero prepararse para lo peor. Y prepararse para lo peor requiere promover su autonomía estratégica, entendida como la habilidad / capacidad para evitar que otras potencias obliguen a la UE a hacer cosas que preferiría no hacer. Esto implica actualizar su kit geopolítico, aprender a pensar de manera estratégica y vincular explícitamente su política exterior con su política económica, comercial, tecnológica, industrial y de seguridad, como lo hacen otras grandes potencias. Pero como una buena política exterior comienza en casa, es fundamental reducir las divisiones internas y continuar el proceso hacia una “unión cada vez más estrecha”.
