Hace solo unos días asistí a una reunión de trabajo para debatir el contenido del libro «Cambio Mundial y Gobernanza Global. La interacción entre la Unión Europea y las instituciones internacionales» (Tecnos, 2012), dirigido por Esther Barbé. En él se publican los resultados del proyecto DYNAMUS (financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación de España) llevado a cabo por el Observatorio de Política Exterior Europea (Instituto Universitario de Estudios Europeos) y que contó con el apoyo institucional del IBEI y al Instituto Elcano como uno de sus EPO (Ente Promotor Observador).
Es un reclamo común, no solo por expertos y académicos sino también por responsables políticos, tanto en Europa como fuera de ella, que la Unión Europea se convierta en un actor global influyente y que asuma sus responsabilidades en el escenario internacional. Para lograr este objetivo, se ha venido insistiendo en la necesidad de que la UE actúe y hable con una voz única en el escenario internacional, y especialmente en el ámbito de las instituciones multilaterales, ya que la identidad de la UE, desde la aprobación de la Estrategia Europea de Seguridad, está indisolublemente unida a la consecución del «multilateralismo eficaz», y por ende aspira a convertirse en un actor influyente en el sistema internacional multilateral. El informe al Consejo Europeo del Grupo de Reflexión sobre el Futuro de la UE 2030, presidido por Felipe González, aboga por una UE que actúe en bloque en defensa de nuestros intereses y valores.
El largo proceso de reforma institucional que comenzó hace más de diez años, y que dio lugar al Tratado de Lisboa, ahonda en la misma dirección, dotar a la UE de medios e instrumentos necesarios para mejorar la coherencia y consistencia interna para una mayor influencia y liderazgo de la UE en el exterior.
El planteamiento parece sencillo: una UE convertida en un actor cohesionado, autónomo, con autoridad, con una voz única (en contenido y forma) haría posible que la UE tuviera mayor influencia (entendida en términos de reconocimiento, seguimiento y eficacia) en este caso concreto, en las instituciones multilaterales.
A buenas y primeras, parece difícil de contra-argumentar, sin embargo la realidad es muy tozuda y marca otra tendencia, que intuitivamente ya se podía prever ante algunos acontecimientos que encendieron las alarmas: el fracaso inicial de obtener el estatuto reforzado de observador en la AGNU para la UE en 2010, o cuando se quedó fuera (literalmente) de las negociaciones de la Cumbre para el Cambio Climático de 2009 en Copenhague. Mucho me temo, que estos no fueron hechos aislados, aunque si los que recibieron más atención mediática.
En este libro se presentan siete estudios de caso, en el que la influencia de la Unión Europea ha variado, si, pero a la baja. Es decir que a pesar de todos los esfuerzos y recursos destinados a construir una posición única, solida y coherente de la UE, el liderazgo y la capacidad de moldear e influir, en los ámbitos de los ejemplos analizados, ha disminuido.
Cada caso tiene sus matices y se analiza en cada uno de ellos cuales son los factores dominantes que explican esa variación de la influencia de la UE a la baja. Se puede mencionar el tema de la falta de flexibilidad y los ingentes recursos en tiempo y energía para lograr esa posición consensuada entre todos. Tiempo y recursos que no se invirtieron en negociar e interactuar hacia fuera de la UE. Esto reduce su capacidad negociadora, aunque paradójicamente le de solidez. La deslegitimación de la posición europea, en muchos casos percibida como «paternalista», o meramente defensora del «status quo», etc, es un factor muy relevante a la hora de explicar las dificultades de la UE. Sin embargo, unas de las conclusiones de este trabajo y que quiero acentuar especialmente es el factor que se repite en todos los casos y que permite explicar mejor la influencia de la UE a la baja: cambio de contexto internacional y cambio en la estructura de poder.
El mundo está en transformación al igual que la jerarquía mundial. Con esto no queremos entrar en el debate sobre si Europa (y también Estados Unidos) serán marginados y relegados por completo del escenario internacional, pero sí que perderán la hegemonía a la que están acostumbrados. Hegemonía no solo en términos materiales, sino también en el ámbito de las ideas y los valores.
Para finalizar, podemos concluir que el llamado «mínimo común denominador» en política exterior europea, aunque necesario, es claramente insuficiente. Es decir, es mejor tener una sola voz, fuerte, en la que el mandato es claro y solido a no tenerla o tener 27 (o 28 si contamos a la UE), pero esto ya no alcanza. Porque? razones hay muchas, no obstante, parece claro que la incapacidad europea de asumir y actuar ante un escenario internacional en transformación, en el que Europa ya no es el centro del mundo, «That is the question«.
