La búsqueda no ha comenzado, por supuesto, con la reunión de los ministros de exteriores y defensa de la Unión Europea (UE) la pasada semana en Bruselas. De hecho, el camino para dotarse de una capacidad propia en seguridad y defensa comenzó incluso antes de que se firmara el Tratado de Roma (1957), con la abortada Comunidad Europea de Defensa (1952) como hito originario de lo que, desde 2009, ha desembocado en la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Aunque todavía estamos lejos de una Unión Europea de la Defensa con verdadera autonomía estratégica, a lo largo de esas décadas es un hecho que la botella se ha ido llenado de líquido –escaso para unos y excesivo para otros–, pero sin que eso haya permitido a los hoy Veintisiete evitar la subordinación en materia de política exterior, de seguridad y defensa, y, peor aún, su creciente irrelevancia (o “encogimiento estratégico”, como lo denomina el propio Josep Borrell).
La Brújula Estratégica que, si culmina exitosamente el proceso iniciado en junio del pasado año bajo presidencia alemana, debe ser aprobada a mediados del próximo año bajo presidencia francesa, está llamada a servir para encontrar el camino que permita convertir al también denominado Compás Estratégico en la guía operativa para la PCSD. No es tampoco este el primer intento por definir el rumbo a seguir por los Veintisiete en el complejo escenario internacional desde la aprobación de la Estrategia Europea de Seguridad (2003), pero la experiencia acumulada no constituye el mejor de los pilares para confiar en que esta vez sea posible superar las divergencias internas entre europeístas, atlantistas y neutrales. En realidad, si algo nuevo permite albergar esperanzas de que ahora pueda ser posible dar el salto cualitativo que haga de la Unión un actor de envergadura mundial, capaz de emplear en términos concretos el lenguaje del poder, es el efecto combinado de la salida de Londres –atlantista confeso y freno permanente a la unión política en todas sus dimensiones–; la gravedad de la crisis económica y la pandemia –que convierte el multilateralismo en obligatorio ante la limitación de fuerzas individuales–; la bien visible coacción rusa; y el igualmente tangible debilitamiento del compromiso estadounidense en la defensa europea.
En todo caso, para llegar a buen puerto, evitando que el documento que en su momento tenga que aprobar el Consejo Europeo sea uno más de los que terminan en el cajón de los asuntos hibernados, es necesario superar muchos y muy difíciles obstáculos. Entre ellos cabe mencionar:
- Definición de amenazas – Es natural que cada país miembro piense en aquellas que más afecten a sus intereses vitales. Pero resulta tan fuera de lugar soñar con que sean esas las que los demás van a asumir como suponer que alguno puede neutralizarlas individualmente. La primera fase del proceso iniciado en 2020 consistía precisamente en identificarlas y acordar un listado común. Listado que se ha decidido no dar a conocer a la opinión pública, seguramente intentando evitar un agrio debate nacionalista entre los Veintisiete potenciado por los medios de comunicación. Aun así, la medida no garantiza que finalmente el ejercicio no quede reducido a un mínimo común denominador, que sacrifique elementos crecientemente inquietantes por salvaguardar el consenso entre los que prefieren centrar el esfuerzo en nuevas amenazas, por un lado, y los que tan solo piensen en la clásica defensa colectiva, por otro.
- Proceso de toma de decisiones – La UE seguirá siendo una criatura híbrida por mucho tiempo, pero sin aliviar el peso intergubernamental en política exterior, de seguridad y defensa resulta imposible que la botella llegue algún día a llenarse. La unanimidad es un lastre que se traduce constantemente no solo en ineficiencia a la hora de defender nuestros intereses, sino en demasiadas ocasiones en simple incomparecencia de la Unión.
No solo se necesita una reforma del proceso de toma de decisiones –apelando a la abstención constructiva o a lo que ya permite el artículo 44 del TUE–, sino también a la constitución de un Cuartel General suficientemente dotado para planificar y dirigir operaciones en todo el espectro imaginable. Algo que la actual Capacidad Militar de Planificación y Ejecución no está en condiciones de asumir.
- Planes de Desarrollo de Capacidades – Todo depende en este caso del nivel de ambición que se consiga establecer. El marco actual, definido por las Misiones Petersberg, queda obviamente muy por debajo de la autonomía estratégica que plantea la Estrategia Global de Política Exterior y de Seguridad de la UE (2016). La realidad es que ni la Agencia Europea de Defensa (desde 2004), ni los sucesivos Planes de Desarrollo de Capacidades, ni la Cooperación Estructurada Permanente (2017), ni la novedosa Revisión Anual de Coordinación de Planeamientos (CARD) han logrado superar las reticencias nacionalistas o los desencuentros que se producen cuando se comparan los planes que la OTAN va imponiendo a sus miembros (21 de los cuales son también miembros de la UE). Y tampoco parece que el Fondo Europeo de Defensa (2021), positivo en cualquier caso, vaya a ser la solución a un problema que no exige necesariamente gastar más, sino gastar mejor.
Faltan, desde luego, capacidades en múltiples terrenos, pero falta, mucho más, la voluntad política para dotar a la Unión de una voz única en el concierto internacional. Por eso, más que obsesionarse con la idea de unas fuerzas armadas europeas que no están a la vuelta de la esquina, y que solo serían el paso final de un proceso de unión política que hoy está en el aire, convendría concentrar el esfuerzo en eliminar los anacrónicos planteamientos nacionalistas que lastran nuestro presente y nuestro futuro. Solo así se podrá llegar a la autonomía estratégica, yendo más allá de la creación de una unidad militar de 5.000 efectivos, cuando ya hace veinte años se aprobó crear una Fuerza de Reacción Rápida (con 60.000 efectivos terrestres, más un componente naval y aéreo) y poco tiempo después unos Grupos de Combate (23 con 1.500 efectivos cada uno) que, desgraciadamente, nunca pasaron del papel.
