La Agenda Estratégica de la UE para 2019-2024, aprobada en el Consejo Europeo de 20 y 21 de junio, establece las líneas generales de actuación del nuevo ciclo institucional europeo. Desde luego, deberá inspirar el programa de la Comisión que entrará en funciones el 1 de noviembre.
En términos de política migratoria, este programa va a coincidir con el debate para el próximo programa de cinco años del Espacio de Libertad Seguridad y Justicia (ELSJ) que, idealmente, se aprobará en el Consejo Europeo de la primavera de 2020.
A la presidencia finlandesa del Consejo, en funciones hasta el final del año, le cabe lanzar el debate y preparar la decisión política. Para ello, realizará una conferencia europea “From Tampere 20 to Tampere 2.0” los próximos días 24 y 25 de octubre. La iniciativa se reviste de especial valor simbólico ya que se cumplen 20 años del Consejo Informal Europeo celebrado en la ciudad finlandesa de Tampere, conocido como la piedra angular del ELSJ.
¿Qué se puede esperar de este debate?
El tema migratorio, bajo el título “proteger a los ciudadanos y a las libertades”, es la primera prioridad de entre las cuatro enumeradas de la Agenda Estratégica: desarrollar una base económica sólida y dinámica; construir una Europa climáticamente neutra, ecológica, justa y social; promover los intereses y valores europeos en la escena mundial.
La anterior Agenda, aprobada en el Consejo de junio de 2014, ponía a la política migratoria en octavo lugar en las prioridades. Con la resaca de la crisis de la eurozona, pero en un contexto de relativa serenidad, el objetivo era restablecer la confianza de los ciudadanos en las instituciones y minimizar las desigualdades. La agenda migratoria seguía una línea de continuidad e incluso, era optimista. Se pretendía mejorar la aplicación del recién adoptado Sistema Europeo Común de Asilo (SECA), la cooperación con terceros países en materia de retorno, y ampliar el sistema de la “tarjeta azul “para atraer talento al suelo europeo.
Actualmente, prevalece la inquietud para garantizar “la integridad del territorio”, “el funcionamiento del sistema Schengen” y el “control efectivo de las fronteras exteriores”. El tono defensivo de la Agenda Estratégica favorece los controles fronterizos; la restricción de las entradas; el aumento de los retornos y de los acuerdos de readmisión en cooperación con los países terceros de origen y tránsito, y el combate a la migración irregular.
Esto es, se parece consolidar la gestión de la política migratoria en modo polycrisis, desde 2015. La urgencia para hacer frente a las llegadas masivas de personas irregulares desde el vecindario sur y oriental, en un ambiente de progresivo euroescepticismo, marcó el clima de excepcionalidad que permitió multiplicar procedimientos intergubernamentales y adoptar medidas por medios informales –el más emblemático, la declaración UE-Turquía–, por naturaleza menos transparentes y menos favorables a las garantías y a los equilibrios interinstitucionales de los Tratados.
Sin embargo, uno de sus elementos positivos ha sido la “europeización” de ciertos aspectos de la coordinación operacional para la gestión de los flujos, por medio de las agencias europeas. La sustitución de Frontex por la Guardia Europea de Fronteras y Costas y el refuerzo de las Competencias de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo ahora con rango de “Agencia”, son de ello buenos ejemplos.
En la misma línea, se han podido mejorar la gestión de las fronteras. La mayor interoperabilidad entre las bases de datos y los sistemas de información del ELSJ (eu-LISA) y la adopción del Sistema de Entradas y Salidas (EES) y del Sistema Europeo de Información y Autorización de Viajes (ETIAS) son medidas positivas que proveen la gestión de las fronteras comunes de los medios adaptados a los desafíos del siglo XXI.
En la dimensión de política exterior, los ejes prioritarios de acción se enfocan en fortalecer la política de vecindad y la asociación global con África. El planteamiento, en línea con el balance de los tres años de la Estrategia Global Europea, pone todas las políticas y recursos de la UE al servicio de los “intereses económicos, políticos y de seguridad europeos”. El nuevo Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad/Vicepresidente de la Comisión (AR/VP), deberá centrar sus esfuerzos en la tarea siempre pendiente de coordinar las herramientas nacionales y europeas y todos los recursos de que dispone en la Comisión, incluyendo la coordinación con los otros comisarios europeos para el comercio, ayuda al desarrollo, ayuda humanitaria o política de vecindad.
La presión migratoria había impulsado ya respuestas europeas de coordinación, “top down”, centralizadas en los gabinetes del vicepresidente Frans Timmermans y de la AR/VP, Federica Mogherini. Sin embargo, las orientaciones políticas de la Comisión Juncker de 2014, en un escenario pre-crisis, más que centralizar, pretendían mejorar la coordinación horizontal del ELSJ, poniendo a sus tres comisarios –Justicia: Věra Jourová; Migraciones e Interior: Dimitris Avramopouluos; y Seguridad: Julian King– bajo el paraguas del vicepresidente Timmermans. Veremos si el mismo objetivo programático se repite en la próxima Comisión o si se refuerza el tándem vicepresidente Timmermans y el recién nombrado AR/VP Josep Borrel en la dirección de la dimensión exterior de la política migratoria europea. En cualquier caso, se deberá aprovechar la alta prioridad política que el tema ocupa en la agenda europea para dar mayor coherencia a las distintas políticas del ELSJ. Esta sigue siendo una asignatura pendiente con alto recorrido por delante.
Por otra parte, el estancamiento de las negociaciones para los dos principales temas de la agenda migratoria: las reformas del SECA y del sistema Schengen para gestionar los controles temporales fronterizos –que aún subsisten en algunos estados europeos– tiene su origen en visiones y intereses opuestos sobre cómo gestionar la libertad de circulación de nacionales de terceros estados en el espacio europeo. Los tres posicionamientos existentes entre los países con fronteras exteriores comunes, como España; los países destinatarios de “los movimientos secundarios” del norte y centro de la UE (Alemania, Francia, Países Bajos o Dinamarca), y aquellos que actúan por cuestiones ideológicas como el grupo de Visegrado, experimentan crecientes tonos de desconfianza y crispación.
Mientras el debate siga encallado en la clave dicotómica de solo tratar de salvaguardar los intereses nacionales –muchas veces poco realistas– no se podrá dejar atrás el modo polycrisis y asegurar el mínimo común necesario para una reforma de mayor calado fuera de la protección de fronteras.
Sin embargo, varias encuestas recientes, entre ellas el Eurobarómetro anterior a las elecciones europeas, indican que la migración ha descendido en las preocupaciones de los europeos, mientras que la situación económica y las perspectivas de empleo vuelven a situarse a la cabeza. Por lo tanto, la priorización de la política migratoria desde el modo polycrisis no se adecua a las expectativas de la mayoría de los ciudadanos europeos. Tampoco es sostenible a medio largo plazo.
¿Qué puede aportar España al debate?
El ELSJ, y en particular, la profundización de la política migratoria europea siempre estuvieron entre las prioridades de España en la UE.
En primer lugar, como Estado miembro con una extensa frontera exterior común, sensible a las presiones migratorias, España siempre defendió una mayor integración y un reparto equitativo y solidario de responsabilidades para gestionar las fronteras y los flujos de personas. En la dimensión exterior, siempre ha favorecido el dialogo duradero y equilibrado con los países de origen y tránsito para permitir relaciones de colaboración, basadas en beneficios mutuos y sin recurso a la condicionalidad.
En segundo lugar, por su compromiso europeísta. El sistema Schengen y la libre circulación, a la par del euro, es uno de los logros más emblemáticos del proyecto de integración europea. El europeísmo y apertura de su sociedad y de su clase política le permite a España seguir situándose en la vanguardia de la integración de esta política en la UE.
Su modelo migratorio, construido desde las primeras oleadas de migrantes irregulares en 2005, se ha mantenido con independencia del color político de sus gobiernos y le permitió ganar experiencia y capital político. Aunque mejorable, sigue siendo un sistema eficaz y equilibrado.
Retomar la “normalidad” anterior a la crisis, equilibrando la lucha contra la inmigración irregular y la protección de las fronteras con un sistema que establezca rutas migratorias legales, seguras y ordenadas es un desafío complejo en la actual constelación de intereses europeos. Sin embargo, la oportunidad estratégica que se le presenta a España de fortalecer su posición como “rule maker” en el próximo ciclo institucional y su reconocido capital político en el tema migratorio hace que valga la pena intentarlo.
