En una valoración de urgencia como esta sólo se analizan los aspectos estructurales de la Estrategia: objetivos, recursos y formas de actuación. No se entra en el análisis del Programa Industrial de Defensa Europeo (EDIP en sus siglas en inglés) ni en la cooperación industrial con Ucrania, que precisan una mayor extensión y detalle. Si qué se abordan aspectos esenciales para evaluar su viabilidad e impacto como si cuenta o no con apoyos suficientes para alcanzar los objetivos previstos, si indica cómo conseguir esos objetivos y si dispone de los recursos necesarios para hacerlo.
(…) el futuro de la EDTIB (la luna) no depende tanto de a dónde apunte el dedo de la Comisión (la Estrategia), sino de lo que decidan las capitales y las industrias que dependen de ellas.
Nadie puede negar la valentía y ambición que han demostrado la Comisión Europea y el alto representante al elaborar una estrategia para un sector industrial que permanece fragmentado y en proceso de renacionalización a pesar de varios intentos de crear un mercado europeo de defensa. La industria de la defensa fue una cuestión exclusivamente gubernamental hasta que los grandes grupos industriales se fijaron en los fondos comunes tras la crisis económica de 2008. A partir de entonces, la Comisión ha tratado de consolidar su posición en la construcción de la denominada Base Tecnológica e Industrial de la Defensa Europea (EDTIB en sus siglas en inglés) aprovechando oportunidades como las de la Estrategia Global de 2016, la Brújula Estratégica de 2022, y las crisis como la del COVID-19 o las invasiones rusas de Ucrania en 2014 y 2022.
Esta última puso en evidencia el desfase entre la capacidad productiva del sector y la necesaria para una situación de guerra como la que ya se vive en Europa, y acentuó la contradicción entre las medidas a tomar a corto plazo y el modelo al que se encaminaba el sector. Haciendo virtud de la necesidad de ayudar a Ucrania, la Comisión ha ampliado considerablemente su protagonismo en el sector industrial hasta plantear, por primera vez en la historia de la construcción europea, una estrategia para el futuro del sector. En ella, la Comisión aporta su visión de lo que debería ser la Base Tecnológica e Industrial de la Defensa Europea (EDTIB), sus objetivos y los medios con los que pretende alcanzarlos.
Sin embargo, el futuro de la EDTIB (la luna) no depende tanto de a dónde apunte el dedo de la Comisión (la Estrategia), sino de lo que decidan las capitales y las industrias que dependen de ellas. A diferencia de otras estrategias, donde la Comisión tiene competencias de control de las políticas comunitarias, su Estrategia Industrial de Defensa no vincula a las estrategias ni a las políticas nacionales, por lo que su capacidad transformacional es limitada. La Comisión puede señalar la luna, pero sólo gestiona una parte pequeña de la EDTIB y lo hace con el consentimiento y vigilancia de los Estados miembros. Estos cuentan con sus propias estrategias e intereses y facilitarán u obstaculizarán el desarrollo de la Estrategia según la convergencia o divergencia con sus prioridades nacionales. La defensa es una política intergubernamental, tal y como los Estados miembros recuerdan a la Comisión cada vez que se “viene arriba” e intenta ampliar sus competencias. Además, los recursos que moviliza la Comisión proceden de las contribuciones nacionales que cada país fija soberanamente y son los presupuestos nacionales los que sufragan las políticas industriales de los Estados miembros. En consecuencia, el recorrido final de la Estrategia vendrá marcado por la apropiación que de ella realicen las agendas de la nueva Comisión y del futuro Consejo Europeo tras el parón electoral de 2024.
Lo anterior no resta mérito a la Estrategia de la Comisión en su intento de orientar y racionalizar la evolución de la EDTIB, pero no hay que confundir su visión con la que tienen las capitales. Éstas comparten la necesidad de contar con una industria de defensa más preparada y resiliente que la actual para ajustar su capacidad de oferta a una demanda más propia de tiempos de guerra que de paz, aunque la Estrategia reserva el término de economía de guerra para la DTIB de Ucrania. También comparten la necesidad de reducir las dependencias externas y los cuellos de botella o la de aumentar la seguridad de las cadenas de suministro, pero ya habían marcado varias líneas rojas a la Comisión cuando trató de asumir competencias regulatorias aprovechando la necesidad de proporcionar munición a Ucrania (ASAP) o de aumentar la capacidad de producción (EDIRPA). Ello ha obligado a la Comisión, tras un largo proceso de consulta con los actores principales, a prescindir de sus propuestas más transformacionales o a señalarlas como objetivos a largo plazo, sin fijar los medios y las formas para llegar a ellos.
Así, la Estrategia señala unos objetivos tan ambiciosos como genéricos, por ejemplo: gastar más, mejor y europeo. La Estrategia no fija un objetivo de gasto como el 2% del PIB de la OTAN, aunque no hay garantía de que los países cumplieran con el objetivo (el incumplimiento del objetivo de gasto de la OTAN alcanzó los 1,1 trillones de euros entre 2006 y 2020). Los países están gastando más por la guerra de Ucrania (100.000 millones de euros hasta junio de 2023), pero han comprado fuera (78%) y lo seguirán haciendo porque la producción europea no puede competir con los plazos de entrega y condiciones de los grandes proveedores no europeos.[1]
Por su parte, la Comisión no puede asegurar cuántos fondos destinará a la defensa el próximo Marco Financiero Plurianual en 2028 y, hasta entonces, sólo ha podido revisar el anterior para disponer de 1.500 millones de euros hasta 2027. Un incentivo significativo pero insuficiente para estimular la ambiciosa reestructuración industrial que propone y, sobre todo, poco coherente con la difícil situación estratégica que revela. La Estrategia y la Comisión se lamentan de los problemas de financiación que causan los prejuicios de gobernanza, medioambientales y sociales (ESG) al sector, pero no puede evitar que la banca privada o el mismo Banco Europeo de Inversiones sopesen criterios reputacionales y de negocio en sus políticas de préstamos. Se reeditan viejas medidas como reducir el impuesto sobre valor añadido a las transferencias intracomunitarias o destinar bonus a las pymes, a los que se añaden fuentes de ingresos potenciales como los intereses de los activos rusos congelados (tan complicados de aplicar como los eurobonos para defensa que propuso el presidente del Consejo Europeo, Charles Michael, o tan difíciles de reunir como los 100.000 millones de euros que pretendía el comisario de Interior, Thierry Breton, y que no se han incluido en la Estrategia).
Gastar mejor en lo que se necesita no es fácil porque cada Estado decide lo que necesita independientemente de lo que señalen los procesos de planeamiento de capacidades conjuntos (European defence projects of common interest, flagship projects).[2] Y si, como se propone la Estrategia, la Comisión trata de centralizar la programación y las compras de los Estados miembros y la UE, tendrá que explicar a estos que papel quiere asumir en el nuevo órgano de planeamiento (Defence Industrial Readiness Board) y hasta dónde quiere llevar su protagonismo en las compras conjuntas. Lo mismo puede decirse en relación con el instrumento europeo de ventas que propone (European Military Sales Mechanism) emulando el Foreign Military Sales de EEUU, porque afecta a competencias nacionales. Finalmente, la Estrategia fija como indicadores para medir el avance hacia la BTIED: alcanzar el 40% de la producción, el 35% del valor comercial y el 50% de las compras dentro de la UE en 2030. Unos indicadores que la Comisión sólo puede “invitar” a cumplir y que los Estados miembros han incumplido en años anteriores según datos de la Agencia Europea de Defensa, como el objetivo del 35% en la cooperación industrial desde 2007 que ahora se amplía hasta el 40% en 2030.
Finalmente, y con las cautelas de un análisis de urgencia, la Estrategia propone algunas medidas que la Comisión se propone llevar a cabo en el sentido de facilitar las transferencias intracomunitarias, simplificar las normas y reducir conflictos de intereses con los Estados miembros. La lógica de la Comisión suena bien, pero son los Estados los que han elaborado las murallas normativas para proteger sus industrias nacionales frente a la competencia exterior y las normas del Mercado Único. Una maraña normativa a la que se une una cultura de gestión administrativa muy alejada de las mejores prácticas que precisa el mercado global de defensa, por lo que las medidas propuestas por la Comisión pueden desestimarse o incumplirse por contravenir las normas y prácticas nacionales. Así, la propia Estrategia reconoce la dificultad de simplificar la proliferación de requisitos, estándares y certificaciones dentro del sector y la improbabilidad de que se cumplan voluntariamente una vez aprobados. En el mismo sentido, las exenciones a la regulación sobre compras y trasferencias (Directivas 2009/81 y 2009/43) propuestas pueden tener efectos discriminatorios en la política comunitaria de competencia y generar oposición entre los actores excluidos. Debido a estas razones, y salvo en cuestiones menores donde coincidan la Comisión y los Estados miembros, es poco probable que la Comisión pueda imponer los nuevos marcos legales de contratación, garantizar las cadenas de suministro, crear reservas estratégicas o desarrollar producciones intermitentes (ever-warm facilities), entre muchas otras medidas que propone la Estrategia.
Las estrategias son necesarias para orientar las políticas, pero las políticas industriales de los Estados miembros se guían por sus estrategias nacionales. Esta es una buena estrategia para orientar la política industrial de defensa de la Comisión, pero no puede imponerse a las estrategias de los Estados miembros ni, incluso, a otras estrategias industriales dentro de la UE. Es buena porque indica cómo reestructurar un sector industrial diseñado para tiempos de paz para convertirse en otro capaz de escalar su producción en tiempos de guerra y competir por el mercado global, pero no dispone de suficientes competencias y recursos para hacerlo, por lo que se limita más a señalar lo que habría que hacer. Señala la luna, pero no puede abarcarla.
[1] Jean-Pierre Maulny (2023), “The Impact of the war in Ukraine on the European Defence Market”, IRIS Policy Paper, septiembre.
[2] Véase la Comunicación Conjunta JOIN (2022) 24 final de 18 de mayo sobre el análisis de los déficit de inversión en materia de defensa y el camino a seguir.
Tribunas Elcano
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