La Alta Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Federica Mogherini, ha cumplido con el mandato que se le dio y presentado su Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la UE al Consejo Europeo de junio de 2016. La entrega no ha podido llegar en peor momento, porque el proceso de integración se ha ido complicando con una sucesión de crisis a la que el Brexit ha puesto broche final.
En las últimas semanas, la presentación de la Estrategia se daba por aplazada a algún Consejo menos complicado en el otoño y el presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, estuvo dudando hasta última hora si incluirla o no en la Agenda como estaba prevista. Al final se incluyó, lo que fue una buena noticia para la Alta Representante y para el equipo que ha elaborado la estrategia. Pero la mala noticia ha sido que el Consejo sólo ha tomado nota de la Estrategia, sin endosarla, lo que parece condenarla a la irrelevancia. Uno puede imaginarse a la Alta Representante entrando en la sala del Consejo Europeo con su flamante Estrategia bajo el brazo y a los miembros del Consejo absortos en otras preocupaciones. Y no le han dicho ahora no es el momento, lo que parece que le han dicho es …déjela por ahí, que ya la veremos.
Cualquiera puede imaginarse que, con ese nivel de entusiasmo, y entre cerros de expedientes más urgentes, el futuro que le aguarda a la Estrategia no es muy distinto del que tuvo el Informe de Aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad en el Consejo Europeo de diciembre de 2008: acuse de recibo y olvido inmediato. En aquel momento, el referéndum irlandés al Tratado de Lisboa, la guerra entre Rusia y Georgia y la crisis financiera se confabularon contra la Presidencia francesa que se había encargado de revisar la Estrategia Europea de Seguridad de 2003. Al menos entonces, el Consejo Europeo respaldó formalmente el Informe y le complementó con una Declaración para reforzar la –entonces- política europea de seguridad y defensa (PESD) y fijar el nivel de ambición militar de la UE. No es que la PESD cambiara a partir de entonces, pero al menos los jefes de Estado y de Gobierno cuidaron las formas y premiaron el documento con cierta solemnidad.
Ahora, la propia Estrategia aplaza la fijación del nivel de ambición, las misiones y capacidades necesarias a una futura subestrategia del Consejo Europeo. Esta separación entre medios y fines es recurrente en todas las estrategias europeas y refleja que, en realidad, esos documentos son más visiones, reflexiones sobre la acción exterior europea y sus objetivos deseables, que una estrategia donde que se relacionan medios con modos para obtener fines. Diseñar una visión sin tener en cuenta los recursos disponibles abre un atajo hacia la frustración. Lo saben muy bien los responsables nacionales de las políticas de exterior, seguridad y defensa de los Estados miembros porque son los ministros de finanzas los que tienen la última palabra en casi todas ellas.
Visiones o estrategias, los documentos tienen el valor de orientar a los ciudadanos europeos sobre el papel de la UE en el mundo, unas orientaciones que los líderes nacionales no dan y que contribuye a menguar la identificación de la población europea con el proyecto europeo de integración. No sabiendo dónde van ni dónde están con la UE, parece lógico que aquellos se aferren a los clavos de la identidad nacional aunque estén ardiendo por la globalización. Quizás por eso, porque sus líderes tampoco saben muy bien a dónde llevan la UE, estos han prestado tan poco caso a una Estrategia que no trata de las cosas del comer europeas como la economía, la moneda, la membrecía y los populismos, nacionalismos y secesionismos que están acabando con el sueño europeo de bienestar y prosperidad para todos. Respaldar en esas condiciones de debilidad, desorientación y divergencias un documento que propone una Europa más fuerte, una visión compartida y una acción común en lo exterior, es algo comprensible. Lo que resulta incomprensible es que no se haya aplazado su recepción hasta un momento más propicio y su presentación vaya a pasar sin pena ni gloria (…déjela ahí).
Como no se sabe cuál es el futuro de la Estrategia, habrá que aplazar cualquier evaluación más rigurosa a que el Consejo, la Comisión y la Alta Representante se pongan a desarrollar la Estrategia. Si no lo hacen, siempre se podrá caer en la tentación nostálgica de hacer un análisis forense. En una primera valoración, que prometo ampliar en un sentido analítico o forense según vayan las cosas, la Estrategia Global no aporta grandes novedades ni en su forma ni en su fondo. Codifica las lecciones aprendidas de los últimos años, el desarrollo del Servicio Europeo de Acción Exterior y los cambios en la gestión internacional de crisis, pero sigue sin resolver los problemas estructurales que tendrá cualquier estrategia en la UE.
El sistema europeo sigue fragmentado en varios subsistemas intergubernamental, comunitario y nacional, con visiones, intereses y recursos que sólo se solapan parcialmente. Por eso es tan difícil controlar el paso desde las visiones a las estrategias y, de ahí a las políticas. Se esperaba que la Estrategia relanzara la política común de seguridad y defensa que, aunque suene a pesimista decirlo, ha demostrado ser escasamente común, solo tiene un poco de política, algo más de seguridad y casi nada de defensa. No es que todo sea mentira, sino que se trata de una política en construcción y, por lo tanto, no puede estar tan acabada ni es tan sencilla de articular como las mismas políticas en los Estados miembros. Pues bien, las medidas que propone la Estrategia no van más allá de las propuestas bien intencionadas de siempre: colaborar más, coordinarse mejor, mejorar las capacidades… (mejor Europa) pero ninguna instrucción para superar los problemas estructurales de fondo (más Europa). Y no lo puede hacer porque las competencias, los recursos, la decisión de usar la fuerza y la rendición de cuentas ante sus opiniones y parlamentos sigue en manos de los Estados miembros.
Quizás, la mala fortuna de coincidir con el Brexit pueda acabar sacando a la Estrategia del cajón al que ha ido, si algún día los miembros del Consejo Europeo consideran que la Estrategia puede ser el revulsivo que precisa el proyecto europeo. Pero hasta entonces ya se sabe, …déjela ahí.
