Los compromisos de España con sus aliados en la OTAN y la amenaza de Rusia sobre la seguridad europea han obligado a duplicar el presupuesto de Defensa hasta 2029, comenzando por un aumento del 25,8% en 2023 (de 9.791 millones de euros en 2022 a 12.317 millones en 2023). De ellos se van a destinar a programas de modernización (122A) y a programas especiales de modernización (122B) la cantidad de 5.241 millones de euros en 2023, 5.908 millones en 2024, 5.576 millones en 2025 y 5.766 millones en 2026. A diferencia de las últimas décadas, el incremento presupuestario en inversiones no sólo debería destinarse a proporcionar capacidades militares a las fuerzas armadas y pedidos a la industria de Defensa (gastar más), sino también a adaptar la economía de defensa nacional a la rivalidad geoestratégica frente a Rusia y a la competición geopolítica con China (gastar mejor).
La economía de la defensa no está suficientemente preparada para afrontar los retos que plantea mantener la capacidad de disuasión frente a Rusia. Al igual que el resto de los países occidentales, y dado que la disuasión de Rusia no parecía necesaria, España pasó de primar las inversiones en defensa a primar las inversiones destinadas a la gestión de crisis. El cambio de prioridades permitió la reducción de los presupuestos de defensa europeos en mayor medida que la de sus aliados y rivales. Así, entre 1999 y 2021 los presupuestos europeos de defensa aumentaron el 19,7% de media, frente al 65,7% de EEUU, el 292% de Rusia y el 592% de China, según datos de la Agencia Europea de Defensa. Las reducciones presupuestarias redujeron la base tecnológica e industrial, las cadenas de suministro y las existencias de cada país. La desmovilización de la capacidad industrial y tecnológica explica las dificultades que tienen todos los aliados occidentales para proporcionar ayuda militar a Ucrania y para reponer los inventarios militares a sus niveles habituales. En consecuencia, los presupuestos deben ser finalistas y servir para que la economía de defensa se adapte al nuevo contexto estratégico y robustecer las cadenas logísticas, la seguridad de suministro y las reservas estratégicas necesarias para la disuasión y la defensa de España.
El Estado Mayor de la Defensa tendrá que revisar sus previsiones y objetivos de capacidades militares en función de la nueva situación en Ucrania, de las lecciones aprendidas de esa guerra y de los compromisos alcanzados en la OTAN y la UE. Las inversiones con fondos adicionales deben satisfacer las nuevas prioridades de las fuerzas armadas, pero las capacidades militares no pueden ser ya el único criterio para las mismas. Las inversiones adicionales en defensa deben primar la inversión en la investigación, el desarrollo y la innovación de la base industrial y tecnológica española, una carencia que afecta a su competitividad. Mientras los presupuestos españoles han alcanzado el objetivo del 20% en inversiones de la OTAN, el correspondiente a la I+D se ha mantenido plano y por debajo del objetivo del 2% de la Agencia Europea de Defensa (0,6% de media para España entre 2005 y 2019), lo que quiere decir que se ha invertido en capacidades a corto plazo y desinvertido en capacidades de futuro. Los fondos adicionales tienen que paliar el déficit español y europeo de inversión en tecnologías disruptivas de aplicación militar porque el desfase tecnológico afecta a la credibilidad de la disuasión.
Los programas de armamento, tanto los nacionales como los cooperativos, ayudan a las industrias nacionales a escalar e integrarse en las cadenas europeas y globales de valor, pero las nuevas inversiones deben tener en cuenta no sólo las capacidades militares finales, sino el valor tecnológico que aportan a la industria para mejorar su competición en los mercados militares y civiles. Y, por ejemplo, no aporta el mismo valor a la economía y a la industria nacional comprar aviones F-35 disponibles en la estantería de EEUU que mejorar las versiones de los Eurofighter europeos o desarrollar tecnologías para los FCAS/NGWS de nueva generación. Para decidir sobre este y otros dilemas, elegir entre lo urgente y lo importante, el proceso de decisiones tiene que abrirse a nuevos decisores industriales, económicos y tecnológicos que equilibren los requisitos operativos a corto con el desarrollo de la base industrial y tecnológica a mayor plazo. Siendo necesario dotar a las Fuerzas Armadas de sistemas de defensa contra misiles, no aporta el mismo valor a la autonomía estratégica nacional y europea investigar, desarrollar e innovar un sistema europeo de defensa, que comprar un “escudo” deprisa y corriendo para justificar el incremento presupuestario (la propuesta alemana de un “Escudo del Cielo” está desconectada de las iniciativas industriales de defensa de la UE).
España ha puesto en marcha un notable esfuerzo inversor en los últimos años de más de 13.000 millones de euros destinados a que la industria nacional pueda satisfacer demandas críticas de las fuerzas armadas, pero nuestra base industrial no puede satisfacer en solitario todas las necesidades españolas de disuasión y defensa. Ni España ni sus socios europeos han sido capaces hasta la fecha de proporcionar, individual o colectivamente, los catalizadores estratégicos que precisa la defensa europea para aumentar su autonomía estratégica y los proyectos cooperativos se encuentran estancados (según la Agencia Europea de Defensa representan tan sólo el 11% del total –siendo el 89% de los programas nacionales– frente al objetivo acordado del 35%).
Para paliar su incapacidad, la Comisión Europea propone incentivar las compras conjuntas a corto y largo plazo mediante instrumentos financieros y fiscales (European Defence Investment Programme y European Defence Capability Consortia) asociados a una programación común (EU Joint Defence Strategic Programming and Procurement). La mutualización es una oportunidad siempre y cuando las industrias nacionales puedan competir en igualdad de condiciones en el proceso de selección y que las ayudas nacionales a sus competidores europeos no distorsionen las reglas de competencia actuales. En consecuencia, parte de los fondos adicionales tiene que destinarse a fomentar –cofinanciar– la participación española en proyectos cooperativos europeos o multinacionales y asegurar la integración de las industrias nacionales en las cadenas europeas y globales de valor.
También, y como recomienda la Comisión Europea, las inversiones deben generar sinergias entre la industria militar y la civil, para que aporten actividad, tecnología y puestos de trabajo al conjunto de la industria nacional. Ahora que el Gobierno ha roto el tabú presupuestario y justificado sin complejos las inversiones en defensa, las nuevas inversiones tienen que consolidar su percepción de “gasto social”, tal y como se reconoció en las últimas jornadas de UGT FICA sobre La industria de defensa. Motor económico y de Bienestar Social de mayo de 2022. Para ello, nada mejor que incorporar al proceso de decisiones a actores sociales, industriales y tecnológicos civiles interesados en aprovechar esas sinergias.
Lo anterior nos lleva al último requisito exigible a un presupuesto extraordinario: su planificación concertada y su sostenibilidad en el tiempo mediante un plan multianual de inversiones. La concertación es imprescindible porque las inversiones deben cubrir los diversos fines señalados y sus efectos trascienden las necesidades de las propias fuerzas armadas. Estas tendrán que revisar sus necesidades en función de los cambios estratégicos en curso, pero el resto de los actores tendrán que aprovechar su efecto tractor sobre el conjunto de la economía, la industria y la tecnología nacional.
Todos los presupuestos, para ser transformadores, tienen que ser finalistas y, para transformar la economía de defensa a los nuevos tiempos, los fondos adicionales de defensa deberían asignar fondos concretos a finalidades concretas. La economía de la defensa necesita reforzar su capacidad logística, agrandar su nivel tecnológico, escalar su proyección europea y apoyarse en programas plurianuales de inversión. La modernización de las fuerzas armadas es un objetivo loable, pero no el único.
Imagen: Un Eurofighter Typhoon británico sobrevuela el mar Báltico (25/05/2022). Foto: NATO North Atlantic Treaty Organization (CC BY-NC-ND 2.0).
